BVerwG 1 WB 29.15
In dem Wehrbeschwerdeverfahren hat der 1. Wehrdienstsenat des Bundesverwaltungsgerichts aufgrund mündlicher Verhandlung durch
die Vorsitzende Richterin am Bundesverwaltungsgericht Dr. von Heimburg,
die Richterin am Bundesverwaltungsgericht Dr. Frentz,
den Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Langer,
den ehrenamtlichen Richter Oberst i.G. Basener und
den ehrenamtlichen Richter Oberstleutnant Crackau
am 20. April 2016 beschlossen:
Der Antrag wird zurückgewiesen. Gründe I
1 Der Antragsteller, der Personalrat beim Bundesministerium der Verteidigung am 2. Dienstsitz Berlin, macht eine Verletzung seiner Beteiligungsrechte nach dem Soldatenbeteiligungsgesetz geltend.
2 Am 3. November 2011 fassten die Mitarbeiter des Bundesministeriums der Verteidigung am 2. Dienstsitz Berlin einen Beschluss gemäß § 6 Abs. 3 BPersVG über die Verselbständigung dieses Teils der Dienststelle. Bei den Personalratswahlen im Mai 2012 wurden daraufhin Personalräte beim Bundesministerium der Verteidigung sowohl am 1. Dienstsitz Bonn als auch am 2. Dienstsitz Berlin sowie ein Gesamtpersonalrat gemäß § 55 BPersVG gebildet.
3 Am 11. Mai 2007 hatten der Bundesminister der Verteidigung und der (damals allein bestehende) Personalrat beim Bundesministerium der Verteidigung aufgrund der §§ 73 Abs. 1 und 75 Abs. 3 Nr. 1 und Nr. 17 BPersVG eine "Dienstvereinbarung über die Arbeitszeit und die automatisierte Arbeitszeiterfassung im Bundesministerium der Verteidigung" (im Folgenden: Arbeitszeit-Dienstvereinbarung) geschlossen. Die Arbeitszeit-Dienstvereinbarung enthält Regelungen über die Arbeitszeit der Beschäftigten (regelmäßige tägliche und wöchentliche Arbeitszeit, Rahmenarbeitszeit, Kernarbeitszeit, Gleitzeit, Ruhepausen, Sonderregelungen für Pendler, höchstzulässige tägliche Arbeitszeit), die Arbeitszeiterfassung, den Zeitausgleich bei gleitender Arbeitszeit (Abrechnungszeitraum, Zeitguthaben, Zeitschuld, Freistellungstage, Abweichung von der Kernarbeitszeit), die Mehrarbeit und Überstunden, die Nutzung der Daten und den Datenschutz sowie über die allgemeine Dienstaufsicht. Die Arbeitszeit-Dienstvereinbarung galt aufgrund einer Weisung vom 23. Mai 2007 entsprechend für die Soldaten des Ministeriums.
4 Unter dem 19. November 2014 schlossen das Bundesministerium der Verteidigung und der inzwischen gebildete Gesamtpersonalrat beim Bundesministerium der Verteidigung eine Änderungsvereinbarung zur Arbeitszeit-Dienstvereinbarung. Ebenfalls unter dem 19. November 2014 wurden die Änderungsvereinbarung und die konsolidierte Fassung der Arbeitszeit-Dienstvereinbarung vom 15. Mai 2007 in der Fassung vom 20. November 2014 bekanntgegeben. Mit Schreiben vom 14. November 2014 war zuvor die Gruppe der Soldaten im Gesamtpersonalrat um Zustimmung zu der Übertragung der in der Änderungsvereinbarung vorgesehenen Regelungen auf die Soldaten im Bundesministerium der Verteidigung gebeten worden; diese Zustimmung wurde am 17. November 2014 erteilt.
5 Unter dem 4. Februar 2015 wandte sich der Antragsteller mit dem folgenden Schreiben an den Staatssekretär im Bundesministerium der Verteidigung ...: "Nach Auswertung der Daten aus der automatisierten Zeiterfassung zum Ende des Jahres 2014 ist erneut festzustellen, dass die Soldaten am Berliner Dienstsitz am stärksten von erheblichen Gleitzeitguthaben betroffen sind. Für unsere Arbeit als Vertrauensperson notwendige Erkenntnisse über die zusätzlich auf den M-Zeitkonten angehäuften Stundenguthaben aus Nacht- und Wochenenddiensten liegen uns nach wie vor nicht vor. Unsere Mitbestimmungsrechte nach § 24 Abs. 6 SBG bei Maßnahmen zur Verhütung von Dienst- und Arbeitsunfällen und sonstigen Gesundheitsschädigungen hatten Sie in Ihrem Schreiben vom 30. Oktober 2014 nicht in Abrede gestellt. Um diese Mitbestimmungsrechte in vollem Umfang wahrnehmen zu können, bitten wir Sie um Beantwortung folgender Fragen für den Bezugszeitraum Januar bis Dezember 2014: - Bei wie vielen Soldaten des BMVg Berlin, aufgegliedert nach Referaten, wurden bezogen auf die Kalenderquartale dauerhafte Überschreitungen der regelmäßigen Arbeitszeit - in Gestalt nicht abbaubarer Zeitguthaben - festgestellt? - Bei wie vielen Soldaten des BMVg Berlin, aufgegliedert nach Referaten, wurden tägliche Arbeitszeiten von mehr als 13 Stunden (netto ohne Pausen) erfasst? An wie vielen Tagen? - Bei wie vielen Soldaten des BMVg Berlin, aufgegliedert nach Referaten, wurden Unterschreitungen der Mindest-Ruhezeit zwischen Dienstende und nächstem Dienstbeginn von 11 Stunden festgestellt? Wenn ja, an wie vielen Tagen? - Bei wie vielen Soldaten des BMVg Berlin, aufgegliedert nach Referaten, wurden Wochenarbeitszeiten von mehr als 48 Stunden (netto ohne Pausen) erfasst? Wenn ja, an wie vielen Tagen? - Welche Feststellungen, Empfehlungen wurden dazu in den Gefährdungsbeurteilungen der Arbeitsplätze (§ 5 ArbSchG) getätigt und wurden bereits entlastende Maßnahmen eingeleitet bzw. umgesetzt? Für die Beantwortung unserer Fragen bis zum 24. Februar 2015 sind wir Ihnen sehr dankbar."
6 Mit Schreiben vom 23. Februar 2015, dem Antragsteller zugegangen am 24. Februar 2015, lehnte der Staatssekretär das Auskunftsbegehren unter Hinweis auf die einheitliche Regelung der Arbeitszeit an den beiden Dienstsitzen des Ministeriums und der daraus resultierenden Zuständigkeit des Gesamtpersonalrats ab. Zur Problematik der Arbeitszeitbelastung seien diverse Maßnahmen geplant bzw. umgesetzt mit dem Ziel, eine verbesserte Arbeitszeitgestaltung für alle betroffenen Angehörigen des Hauses unabhängig vom jeweiligen Dienstsitz zu erreichen. Hierzu finde ein Dialog mit dem Gesamtpersonalrat statt, der die Interessen der Angehörigen beider Dienstsitze vertrete. Eine Übermittlung der Informationen an den Antragsteller widerspräche zudem den Bestimmungen der bestehenden Dienstvereinbarung.
7 Hiergegen hat der Antragsteller zunächst mit Schreiben vom 19. März 2015, beim Bundesministerium der Verteidigung eingegangen am selben Tage, die gerichtliche Entscheidung beantragt. Das Schreiben trägt im Adressfeld des Absenders den Zusatz „Gruppe der Soldaten“ und ist unterzeichnet (nur) von dem 1. Stellvertretenden Vorsitzenden und Gruppensprecher der Soldaten. Nachdem das Bundesministerium der Verteidigung - R II 2 - auf mögliche Mängel bei der Antragstellung hingewiesen hatte, hat der Antragsteller mit Schreiben vom 23. März 2015, eingegangen beim Bundesministerium der Verteidigung am selben Tage, nochmals die gerichtliche Entscheidung beantragt. Dieses Schreiben trägt im Adressfeld des Absenders den Zusatz "Vorstand" und ist unterzeichnet von dem Vorsitzenden des Antragstellers und von dem Stellvertretenden Vorsitzenden und Gruppensprecher der Soldaten. Das Bundesministerium der Verteidigung - R II 2 - hat den Antrag mit seiner Stellungnahme vom 10. Juli 2015 dem Senat vorgelegt.
8 Zur Begründung führt der Antragsteller insbesondere aus: Der geltend gemachte Auskunftsanspruch ergebe sich aus § 24 Abs. 6 Nr. 3, § 22 Abs. 1 und § 18 Abs. 3 SBG. Er, der Antragsteller, sei danach berechtigt, von der Leitung des Bundesministeriums der Verteidigung alle erforderlichen Auskünfte und Unterlagen anzufordern, die er zur Erfüllung seiner gesetzlichen Aufgaben benötige. Vorliegend gehe es darum, ihn in die Lage zu versetzen, das Risiko schwerwiegender Dienstunfälle und Gesundheitsschädigungen durch Nichtbeachtung der Richtlinie 2003/88/EG und der geltenden Arbeitszeitregelung zu beurteilen sowie eigene Vorschläge für Schutzmaßnahmen zu erarbeiten. Gemäß § 24 Abs. 6 Nr. 3 SBG habe er ein diesbezügliches Mitbestimmungsrecht und sei insoweit auch zu eigenen Initiativen berechtigt. Die Offenlegung der Arbeitszeitkonten sei dringlich, um wirksame Maßnahmen zur Gesunderhaltung der zeitlich hochbelasteten Soldaten am Dienstsitz Berlin zu entwickeln. So sei ein Soldat mit einem Herzinfarkt erst nach Stunden aufgefunden worden und befinde sich seitdem in einem dauernden Wachkoma und in Langzeitpflege; bekannt seien auch Fälle mit akuter Burnout-Symptomatik. Die Auskünfte seien erforderlich, um hochbelastete und akut gefährdete Mitarbeiter zu identifizieren und der Leitung rasch greifende Schutz- und Vorsorgemaßnahmen vorzuschlagen. Dem stehe nicht entgegen, dass die Arbeitszeit-Dienstvereinbarung und die Übertragungsweisung unter Beteiligung des Gesamtpersonalrats erlassen worden seien. Die Begleitung und Anwendung geltender Regelungen vor Ort bleibe wegen der größeren Nähe und besseren Vertrautheit mit den örtlichen Verhältnissen auch dann Aufgabe der örtlichen Vertretung, wenn die Regelung auf überörtlicher Ebene getroffen worden sei. Hierzu werde insbesondere auf den Beschluss des Bundesarbeitsgerichts vom 16. August 2011 - 1 ABR 22.10 - verwiesen, wonach die Aufgabenzuweisung an den Betriebsrat auch dann bestehen bleibe, wenn der Gesamtbetriebsrat im Rahmen seiner Zuständigkeit eine Betriebsvereinbarung abgeschlossen habe; der Betriebsrat habe nach § 80 Abs. 1 Nr. 1 BetrVG nicht nur über die Einhaltung seiner eigenen Regelungen, sondern auch über die anderer Normgeber zu wachen. Diese Rechtsprechung lasse sich auf den vorliegenden Fall übertragen, weil sowohl hinsichtlich der Überwachungspflicht als auch hinsichtlich des Informationsanspruchs im Betriebsverfassungsrecht und im Personalvertretungsrecht nahezu gleichlautende Vorschriften existierten. Für die Zuständigkeitsverteilung zwischen dem Gesamtpersonalrat und den Personalräten der Dienststelle gelte gemäß § 82 Abs. 3 BPersVG die Regelung des § 82 Abs. 1 und Abs. 2 BPersVG entsprechend. Das Bundesverwaltungsgericht habe entschieden, dass § 82 Abs. 1 BPersVG nicht mit § 52 Abs. 1 SBG zu verknüpfen sei, vielmehr Stufenvertretungen keine Befugnisse nach § 52 Abs. 1 SBG hätten. Begründe mithin § 82 Abs. 1 BPersVG keine Befugnisse der Stufenvertretungen in rein soldatischen Angelegenheiten, so gelte dies gemäß § 82 Abs. 3 BPersVG für den Gesamtpersonalrat entsprechend.
9 Der Antragsteller beantragt, das Bundesministerium der Verteidigung zu verpflichten, durch Beantwortung der Fragen gemäß dem Schreiben vom 4. Februar 2015, erste bis fünfte Strichaufzählung, Auskunft zu erteilen.
10 Das Bundesministerium der Verteidigung beantragt, den Antrag zurückzuweisen.
11 Das Auskunftsbegehren sei zu Recht abgelehnt worden, weil der Antragsteller keinen Anspruch auf die begehrten Informationen habe. Die Informationen fielen nicht in dessen, sondern in die ausschließliche Zuständigkeit des Gesamtpersonalrats. Sei der Gesamtpersonalrat für die Behandlung einer Angelegenheit zuständig, habe er diese insgesamt mit dem Dienststellenleiter zu regeln. Eine Aufspaltung der Zuständigkeiten auf Gesamtpersonalrat und Personalrat verbiete sich aus Gründen der Rechtssicherheit und Rechtsklarheit. Die Arbeitszeit sei für den 1. und den 2. Dienstsitz des Bundesministeriums der Verteidigung einheitlich in der Arbeitszeit-Dienstvereinbarung mit dem Gesamtpersonalrat geregelt worden. Da die Arbeitsabläufe im Bundesministerium der Verteidigung auch in zeitlicher Hinsicht eng verzahnt und voneinander abhängig seien, habe ein sachlich zwingendes Erfordernis für eine einheitliche Regelung bestanden. Die Zusammenarbeit des Gesamtpersonalrats mit den Personalräten bemesse sich dabei nach § 82 Abs. 2 BPersVG. Die Mitglieder des Antragstellers, von denen einige dem Gesamtpersonalrat angehörten, könnten und hätten bereits auf diesem Weg alle zur Erfüllung ihrer Aufgaben notwendigen Informationen erhalten. Der Hinweis auf die Rechtsprechung des Bundesarbeitsgerichts und der Vergleich mit dem Betriebsverfassungsrecht gingen fehl, weil sich das Personalvertretungsrecht insoweit unterscheide. Das Auskunftsbegehren könne auch nicht auf § 24 Abs. 6 Nr. 3 SBG gestützt werden. Der Mitbestimmung nach dieser Regelung unterlägen keine Maßnahmen, die in erster Linie andere Zwecke verfolgten und sich nur mittelbar auf den Arbeits- und Gesundheitsschutz auswirkten. Die Arbeitszeit-Dienstvereinbarung ziele auf eine Flexibilisierung der Arbeitszeit und solle größere Handlungsspielräume eröffnen; die Automatisierung der Zeiterfassung diene der Vereinfachung des Verfahrens und der Kontrolle der Einhaltung der Bestimmungen. Soweit es dem einzelnen Bediensteten dadurch ermöglicht werde, Überstunden nachzuweisen und der Gefahr einer Überforderung zu begegnen, stelle dies nur einen Nebeneffekt dar. Feststellungen zur Dauer der Dienstzeit seien auch nicht geeignet, den tatsächlichen Grad einer möglichen Überbeanspruchung zu dokumentieren, weil sich Überstunden nicht notwendigerweise negativ auf die Gesundheit auswirken müssten. Der Antragsteller könne sich schließlich nicht auf das Überwachungsrecht aus § 68 Abs. 1 Nr. 2 BPersVG und den Informationsanspruch nach § 68 Abs. 2 BPersVG berufen. Er habe vielmehr ausschließlich die Befugnisse der Vertrauensperson; eine dem § 68 Abs. 1 Nr. 2, Abs. 2 BPersVG entsprechende Regelung enthalte das Soldatenbeteiligungsgesetz jedoch nicht.
12 Wegen der Einzelheiten des Sachverhalts wird auf den Inhalt der Akten Bezug genommen. Die Verfahrensakte des Bundesministeriums der Verteidigung - R II 2 - Az.: 327/15 - hat dem Senat bei der Beratung vorgelegen. II
13 Der Antrag auf gerichtliche Entscheidung hat keinen Erfolg.
14 1. Der Antrag ist zulässig.
15 a) Beruft sich der bei einer Dienststelle der Bundeswehr gebildete Personalrat auf eine Behinderung in seinen Beteiligungsrechten in Angelegenheiten, die nur die Soldaten betreffen, so ist gemäß § 52 Abs. 1 Satz 1, § 16 SBG, § 17 Abs. 1 Satz 1 WBO - abweichend von § 48 Satz 1 SBG, § 83 Abs. 1 Nr. 3 BPersVG - der Rechtsweg zu den Wehrdienstgerichten gegeben (stRspr; vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 17. Februar 2009 - 1 WB 37.08 - Rn. 17 und vom 24. Mai 2011 - 1 WB 60.10 - Buchholz 449.7 § 23 SBG Nr. 8 Rn. 17 ff., jeweils m.w.N.). Das ist hier der Fall, weil es dem Antragsteller mit dem von ihm geltend gemachten, auf § 24 Abs. 6 Nr. 3, § 22 Abs. 1 und § 18 Abs. 3 SBG gestützten Auskunftsbegehren um Beteiligungsrechte geht, die die Arbeitszeitbelastung gerade der Soldaten (und nicht auch der anderen Beschäftigten) am 2. Dienstsitz des Bundesministeriums der Verteidigung in Berlin betreffen.
16 b) Das Bundesverwaltungsgericht ist sachlich zuständig, weil die Weigerung des Staatssekretärs im Bundesministerium der Verteidigung, dem Antragsteller die erbetenen Auskünfte zu erteilen, dem Bundesminister der Verteidigung im Sinne von § 21 Abs. 1 Satz 1 WBO zuzurechnen ist und der Antragsteller damit unmittelbar die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts beantragen kann.
17 c) Der Antragsteller ist antragsbefugt (vgl. zum Folgenden BVerwG, Beschlüsse vom 24. Mai 2011 - 1 WB 60.10 - Buchholz 449.7 § 23 SBG Nr. 8 Rn. 23 und vom 19. Juni 2014 - 1 WB 29.13 - Buchholz 449.7 § 20 SBG Nr. 5 Rn. 20). Der Personalrat (als gruppenübergreifendes Gremium) kann in Angelegenheiten, die ausschließlich Soldaten betreffen, deren Rechte im gerichtlichen Antragsverfahren geltend machen, weil die Gruppe der Soldaten auch dann kein eigenständiges Vertretungsorgan im Sinne des § 1 Abs. 2 SBG ist, wenn sie in ihrer Funktion als Vertrauensperson Aufgaben oder Befugnisse nach dem Soldatenbeteiligungsgesetz wahrnimmt. Angelegenheiten, die allein die Gruppe der Soldaten betreffen, werden zwar materiell nach dem Soldatenbeteiligungsgesetz, formell aber nach § 38 Abs. 2, § 32 Abs. 3 BPersVG behandelt. Dementsprechend macht der Antragsteller auch dann eine Verletzung eigener Beteiligungsrechte geltend, wenn es um Gruppenangelegenheiten der Soldaten geht, über die nach vorheriger gemeinsamer Beratung im Personalrat nur die Angehörigen der Gruppe abstimmen (§ 49 Abs. 2 Satz 3 SBG i.V.m. § 38 Abs. 2 BPersVG).
18 d) Der Antrag auf gerichtliche Entscheidung wurde form- und fristgerecht gestellt.
19 In Angelegenheiten, die nur eine Gruppe betreffen, vertritt der Vorsitzende, wenn er nicht selbst dieser Gruppe angehört, den Personalrat gemeinsam mit einem der Gruppe angehörenden Vorstandsmitglied (§ 32 Abs. 3 Satz 2 BPersVG); das gilt auch für das gerichtliche Antragsverfahren (vgl. BVerwG, Beschluss vom 24. Mai 2011 - 1 WB 60.10 - Buchholz 449.7 § 23 SBG Nr. 8 Rn. 23). Ob der Antragsteller bereits bei dem ersten, nur von dem Stellvertretenden Vorsitzenden und Gruppensprecher der Soldaten unterzeichneten Antragsschreiben vom 19. März 2015 ordnungsgemäß vertreten war, kann dahingestellt bleiben. Denn der Vorschrift des § 32 Abs. 3 Satz 2 BPersVG genügt jedenfalls zweifelsfrei das zweite Antragsschreiben vom 23. März 2015, das von dem (nicht der Gruppe der Soldaten angehörenden) Vorsitzenden des Antragstellers und außerdem von dem (der Gruppe der Soldaten angehörenden) Stellvertretenden Vorsitzenden und Gruppensprecher der Soldaten unterzeichnet ist.
20 Mit dem noch am selben Tag beim Bundesministerium der Verteidigung (§ 21 Abs. 1 Satz 2 WBO) eingegangen Schreiben vom 23. März 2015 ist auch die Antragsfrist von einem Monat (§ 17 Abs. 4 Satz 1, § 6 Abs. 1 WBO) gewahrt.
21 e) Mit dem Begehren, das Bundesministerium der Verteidigung zu verpflichten, die in dem Schreiben an den Staatssekretär im Bundesministerium der Verteidigung vom 4. Februar 2015 (erste bis fünfte Strichaufzählung) erbetenen Auskünfte zu erteilen, hat der Antragsteller einen hinreichend bestimmten und auch im Übrigen zulässigen Sachantrag gestellt.
22 2. Der Antrag ist jedoch unbegründet.
23 Der Antragsteller hat keinen Anspruch auf die mit dem Schreiben vom 4. Februar 2015 begehrten Auskünfte über die Arbeitszeitbelastung der am 2. Dienstsitz Berlin verwendeten Soldaten des Bundesministeriums der Verteidigung.
24 a) Der Antragsteller hat keinen Informationsanspruch aus dem Recht zur Mitbestimmung bei Maßnahmen zur Verhütung von Dienst- und Arbeitsunfällen und sonstigen Gesundheitsschädigungen (§ 52 Abs. 1 Satz 1 SBG i.V.m. § 24 Abs. 6 Nr. 3 und § 22 Abs. 1 SBG).
25 Der Antragsteller hat in Angelegenheiten, die nur die Soldaten betreffen, die Befugnisse der Vertrauensperson (§ 52 Abs. 1 Satz 1 SBG). Gemäß § 24 Abs. 6 Nr. 3 SBG hat die Vertrauensperson ein Mitbestimmungsrecht bei Maßnahmen zur Verhütung von Dienst- und Arbeitsunfällen und sonstigen Gesundheitsschädigungen, soweit eine Regelung durch Gesetz, Rechtsverordnung, Dienstvorschrift oder Erlass nicht besteht oder ein Gremium der Vertrauenspersonen nicht beteiligt wurde. Unterliegt eine Maßnahme danach der Mitbestimmung, hat die Vertrauensperson auch das Recht, ihrerseits Maßnahmen vorzuschlagen (§ 22 Abs. 1 Satz 3 SBG). Im Rahmen des Mitbestimmungs- und des damit verbundenen Vorschlagsrechts ist die Vertrauensperson rechtzeitig durch den zuständigen Vorgesetzten zu unterrichten und ihr Gelegenheit zur Äußerung zu geben (§ 22 Abs. 1 Satz 1 SBG).
26 Der nach diesen Vorschriften grundsätzlich gegebene Informationsanspruch steht dem Antragsteller für die mit dem Schreiben vom 4. Februar 2015 begehrten Auskünfte nicht zu, weil die Voraussetzungen für ein Mitbestimmungsrecht nach § 24 Abs. 6 Nr. 3 SBG nicht vorliegen.
27 aa) Soweit es dem Antragsteller darum geht, Verstöße gegen geltende Arbeitszeitbestimmungen festzustellen, ist ein Informationsanspruch nicht gegeben, weil insoweit eine Regelung durch Rechtsverordnung und Erlass besteht und damit ein Mitbestimmungsrecht ausgeschlossen ist (§ 24 Abs. 6 Halbs. 1 SBG).
28 Der Antragsteller begehrt mit den ersten vier Fragen aus dem Schreiben vom 4. Februar 2015 Auskunft zu der Zahl von Soldaten am 2. Dienstsitz des Ministeriums in Berlin, aufgegliedert jeweils nach Referaten, auf die bestimmte Sachverhalte einer hohen Arbeitszeitbelastung zutreffen; es handelt sich dabei jeweils um Zahlenangaben, die sich aus einer Auswertung der im Vollzug der "Dienstvereinbarung über die Arbeitszeit und die automatisierte Arbeitszeiterfassung im Bundesministerium der Verteidigung" (im Folgenden: Arbeitszeit-Dienstvereinbarung) geführten Arbeitszeitkonten ergeben und aus diesen für den Antragsteller ermittelt werden sollen. Die fünfte Frage, welche Feststellungen oder Empfehlungen dazu in den Gefährdungsbeurteilungen der Arbeitsplätze getätigt und ob bereits entlastende Maßnahmen eingeleitet bzw. umgesetzt worden seien, stellt eine zu den ersten vier Fragen akzessorische Folgefrage dar.
29 Die Fragen beziehen sich nach ihrem Inhalt ganz überwiegend auf belastende Arbeitszeitgestaltungen, die nach der Soldatenarbeitszeitverordnung und der Arbeitszeit-Dienstvereinbarung grundsätzlich unzulässig sind:
30 "Tägliche Arbeitszeiten von mehr als 13 Stunden (netto ohne Pausen)" (Frage 2) verstoßen gegen § 6 Abs. 1 Satz 2 SAZV und Nr. 2.6 der Arbeitszeit-Dienstvereinbarung, wonach die regelmäßige tägliche Arbeitszeit 13 Stunden einschließlich der Pause nicht überschreiten darf. "Unterschreitungen der Mindest-Ruhezeit zwischen Dienstende und nächstem Dienstbeginn von 11 Stunden" (Frage 3) verstoßen gegen § 7 Abs. 3 Satz 1 SAZV (und Nr. 2.6 Abs. 1 der Arbeitszeit-Dienstvereinbarung), wonach pro 24-Stunden-Zeitraum eine Mindestruhezeit von 11 zusammenhängenden Stunden zu gewähren ist. "Wochenarbeitszeiten von mehr als 48 Stunden (netto ohne Pausen)" (Frage 4) verstoßen, wenn es sich um einen Dauerzustand handelt, gegen § 5 Abs. 5 SAZV (und Nr. 2.6 Abs. 1 der Arbeitszeit-Dienstvereinbarung), wonach die durchschnittliche wöchentliche Arbeitszeit in einem Zeitraum von zwölf Monaten (einschließlich der geleisteten Mehrarbeit) 48 Stunden nicht überschreiten darf. Auch "dauerhafte Überschreitungen der regelmäßigen Arbeitszeit in Gestalt nicht abbaubarer Zeitguthaben" (Frage 1), die jenseits der Übertragungshöchstgrenze von 40 Stunden am Ende eines Abrechnungszeitraums verfallen (Nr. 4.2 der Arbeitszeit-Dienstvereinbarung), sind nach der Arbeitszeit-Dienstvereinbarung jedenfalls nicht erwünscht.
31 Die Frage, ob und in welchem Umfang es sich bei Höchstgrenzen für die zulässige regelmäßige tägliche und wöchentliche Arbeitszeit und bei der Festsetzung von periodischen Mindestruhezeiten um - wie der Antragsteller geltend macht - "Maßnahmen zur Verhütung von Dienst- und Arbeitsunfällen und sonstigen Gesundheitsschädigungen" im Sinne des § 24 Abs. 6 Nr. 3 SBG handelt, bedarf vorliegend keiner Klärung. Auch wenn man unterstellt, dass dieser Beteiligungstatbestand materiell betroffen ist, so bestehen insoweit in Gestalt der genannten Vorschriften der Soldatenarbeitszeitverordnung und der durch Weisung auf die Soldaten im Bundesministerium der Verteidigung übertragenen Arbeitszeit-Dienstvereinbarung verbindliche Regelungen durch Rechtsverordnung und Erlass, die ein aus dem Mitbestimmungsrecht folgendes Vorschlagsrecht und damit auch einen diesem Vorschlagsrecht dienenden Informationsanspruch des Antragstellers ausschließen (§ 24 Abs. 6 Halbs. 1 SBG).
32 Zu dem Zweck, die geltenden Regelungen über die Grenzen zulässiger zeitlicher Inanspruchnahme der im Ministerium verwendeten Soldaten in der Praxis besser durchzusetzen, kann das Auskunftsbegehren daher nicht auf das Vorschlagsrecht für Arbeits- und Gesundheitsschutzmaßnahmen, sondern nur auf ein diesbezügliches Überwachungsrecht gestützt werden (dazu unten II.2.b).
33 bb) Soweit es dem Antragsteller darum geht, innerhalb des Rahmens des geltenden Arbeitszeitrechts - und damit innerhalb des Regelungsbereichs der Arbeitszeit-Dienstvereinbarung - Vorschläge zu entwickeln, fehlt den mit dem Schreiben vom 4. Februar 2015 begehrten Auskünften der erforderliche spezifische Bezug zu dem Beteiligungstatbestand der Verhütung von Dienst- und Arbeitsunfällen und sonstigen Gesundheitsschädigungen im Sinne des § 24 Abs. 6 Nr. 3 SBG.
34 Der Senat hat sich mit der Arbeitszeit-Dienstvereinbarung in der ursprünglichen Fassung vom 11. Mai 2007 bereits in seinem Beschluss vom 28. Oktober 2009 (- 1 WB 11.09 - Buchholz 449.7 § 16 SBG Nr. 3) befasst. Im Rahmen dieses Verfahrens, das die Übertragung der Arbeitszeit-Dienstvereinbarung auf die im Ministerium verwendeten Soldaten (durch Weisung vom 23. Mai 2007) betraf, hat der Bundesminister der Verteidigung gegenüber dem (damals allein bestehenden) Personalrat beim Bundesministerium der Verteidigung Beteiligungsrechte nach § 24 Abs. 1 Satz 1 und 3 sowie Abs. 5 Nr. 3 SBG anerkannt (BVerwG, Beschluss vom 28. Oktober 2009 - 1 WB 11.09 - Buchholz 449.7 § 16 SBG Nr. 3 Rn. 10, 14 und 26). Auf den weitergehenden Antrag des Personalrats, festzustellen, dass er bei der Übertragung der Arbeitszeit-Dienstvereinbarung auf die Soldaten auch nach § 24 Abs. 6 Nr. 3 SBG zu beteiligen sei, hat der Senat entschieden, dass dem Personalrat kein auf diese Vorschrift gestütztes Mitbestimmungsrecht zusteht, weil es sich insoweit um keine Maßnahme zur Verhütung von Dienst- und Arbeitsunfällen und sonstigen Gesundheitsschädigungen handelt (BVerwG, Beschluss vom 28. Oktober 2009 - 1 WB 11.09 - Buchholz 449.7 § 16 SBG Nr. 3 Rn. 26 und 36 ff.).
35 An der Arbeitszeit-Dienstvereinbarung vom 11. Mai 2007 haben sich durch die Änderungsvereinbarung vom 19. November 2014 nur geringfügige inhaltliche Änderungen ergeben. Die aktuell geltende konsolidierte Fassung der Arbeitszeit-Dienstvereinbarung vom 20. November 2014 entspricht in ihrem thematischen Regelungsgegenstand vollständig und in ihrem Inhalt weitestgehend der ursprünglichen Fassung. Der Senat hält nach nochmaliger Überprüfung an den folgenden zur Arbeitszeit-Dienstvereinbarung vom 11. Mai 2007 getroffenen Aussagen auch für die aktuell geltende Fassung vom 20. November 2014 fest (Beschluss vom 28. Oktober 2009 - 1 WB 11.09 - Buchholz 449.7 § 16 SBG Nr. 3 Rn. 38 bis 40):
"Inhalt und Umfang des § 24 Abs. 6 Nr. 3 SBG entspricht § 75 Abs. 3 Nr. 11 BPersVG. Nach ständiger Rechtsprechung muss eine 'Maßnahme', die eine entsprechende Beteiligungspflicht auslöst, darauf abzielen, das Risiko von Gesundheitsschädigungen oder Unfällen innerhalb der Dienststelle oder des Betriebes zu mindern oder einen effektiven Arbeits- und Gesundheitsschutz zu gewährleisten (vgl. Beschlüsse vom 23. Januar 1986 - BVerwG 6 P 8.83 - Buchholz 238.35 § 61 HePersVG Nr. 3, vom 17. Februar 1986 - BVerwG 6 P 21.84 - BVerwGE 74, 28 = Buchholz 238.31 § 79 BaWüPersVG Nr. 6 und vom 22. Juli 2009 - BVerwG 1 WB 15.08 - BVerwGE 134, 246 Rn. 30; ...). Damit unterliegen der Mitbestimmung nach § 24 Abs. 6 Nr. 3 SBG keine Maßnahmen, die in erster Linie andere Zwecke verfolgen und sich nur mittelbar auf den Arbeits- und Gesundheitsschutz der Beschäftigten auswirken. § 24 Abs. 6 Nr. 3 SBG erfasst demnach nicht jede Maßnahme, die Einfluss auf das Wohlbefinden der Beschäftigten haben kann, sondern nur Arbeitsschutzmaßnahmen, die nach gesetzlicher Vorschrift oder freiem Entschluss des Dienststellenleiters ergriffen werden sollen, um die Beschäftigten allgemein zu schützen oder vor konkreten Gefahren zu bewahren, die die Tätigkeit auf bestimmten Arbeitsplätzen mit sich bringt (Beschluss vom 22. Juli 2009 - BVerwG 1 WB 15.08 - a.a.O.). Diese Intention verfolgte der Bundesminister der Verteidigung weder bei Abschluss der Dienstvereinbarung vom 11. Mai 2007 noch bei der Übertragung der Dienstvereinbarung auf die Soldatinnen und Soldaten im Bundesministerium der Verteidigung. Dies ergibt sich schon aus dem Einleitungssatz der Dienstvereinbarung, wonach diese ausschließlich als eine Regelung im Sinne der § 73 Abs. 1 und § 75 Abs. 3 Nr. 1 und Nr. 17 BPersVG verstanden werden will und somit im Rahmen ihrer Übertragung auf die Gruppe der Soldaten zur Beteiligung des Antragstellers nach § 24 Abs. 1 und Abs. 5 Nr. 3 SBG, nicht aber nach § 24 Abs. 6 Nr. 3 SBG verpflichtet.
Auch ihrem wesentlichen Inhalt nach stellt sich die Dienstvereinbarung vom 11. Mai 2007 nicht als Maßnahme des Arbeits- und Gesundheitsschutzes dar. Eine Dienstvereinbarung dieser Art dient im Wesentlichen der Flexibilisierung der Arbeitszeit und soll den Arbeitnehmern generell größere Handlungsspielräume eröffnen. Die Beschäftigten können weitgehend Beginn und Ende der täglichen Arbeitszeit selbst bestimmen und anfallende Über- bzw. Fehlstunden in einem definierten Zeitraum ausgleichen. Die damit einhergehende Automatisierung der Zeiterfassung dient in erster Linie der Vereinfachung des Verfahrens und der Kontrolle der Einhaltung der Bestimmungen. Soweit es damit dem Arbeitnehmer zusätzlich möglich ist, Überstunden nachzuweisen und somit der Gefahr einer möglichen Überforderung seitens des Dienstherrn begegnen zu können, ist dies lediglich ein 'Nebeneffekt', dem aber nicht die Absicht zu arbeitsschutzrechtlichen Maßnahmen zu Grunde liegt. Der Antragsteller trägt selbst nicht vor, und es bestehen auch sonst für den Senat keine Anhaltspunkte dafür, dass die Übertragung der Dienstvereinbarung auf die Soldatinnen und Soldaten im Bundesministerium der Verteidigung vornehmlich dazu dienen soll, gesundheitsgefährdende dienstliche Überforderungen sichtbar zu machen. Soweit der Antragsteller ausführt, es sei ihm bereits in der Vergangenheit gelungen, auf Grund der automatisierten Zeiterfassung Arbeitszeitverstöße nachzuweisen, ändert dies nichts an der Tatsache, dass es nicht Sinn und Zweck der Einführung einer solchen Dienstzeitregelung ist, Arbeitsschutz zu gewähren. Abstrakte Feststellungen zur Dauer der Dienstzeit sind grundsätzlich auch nicht geeignet, den tatsächlichen Grad einer möglichen Überbeanspruchung zu dokumentieren, weil sich Überstunden nicht notwendigerweise negativ auf die Gesundheit des Einzelnen auswirken müssen. Im Gegenteil soll es dem Einzelnen durch ein flexibles Arbeitszeitsystem gerade auch ermöglicht werden, über längere Zeiträume hinweg (ihn möglicherweise belastende) Überstunden ansammeln zu können. So darf nach Nr. 2.6 der Dienstvereinbarung täglich 10 bzw. 13 Stunden gearbeitet werden, obwohl die regelmäßige wöchentliche Arbeitszeit lediglich 39 bzw. 41 Stunden beträgt. Die Geltendmachung des Überstundenausgleichs obliegt dabei ausschließlich dem Beschäftigten bzw. Soldaten. Somit wird durch diese Regelung nicht verhindert, dass es zu einer erhöhten, möglicherweise auch gesundheitsgefährdenden Arbeitsbelastung kommt. Auch wird der Arbeitgeber nicht verpflichtet, alle angefallenen Überstunden auszugleichen. Vielmehr verfallen alle Zeitguthaben, die bis zum Ablauf eines Abrechnungszeitraumes nicht geltend gemacht wurden, sofern sie 40 Stunden übersteigen.
Entgegen der Auffassung des Antragstellers ergibt sich aus europäischem Recht nichts anderes. Deshalb kann offen bleiben, inwieweit die Richtlinien 89/391/EWG und 2003/88/EG auf die Dienstverhältnisse der Soldaten überhaupt Anwendung finden. Durch diese Richtlinien werden die nationalen Vorschriftengeber lediglich aufgefordert, Durchführungsbestimmungen zur Durchsetzung des
Arbeitsschutzes zu schaffen. Ob eine nationale Maßnahme aber eine Bestimmung im Sinne der Arbeitsschutzbestimmungen ist, hängt von der Intention des Normgebers bzw. von ihrem maßgeblichen Inhalt ab. Die vorliegende Dienstvereinbarung, die im Wesentlichen auf der Arbeitszeitverordnung der Beamten beruht, erfüllt diese Voraussetzungen nicht. Die entsprechenden europäischen Richtlinien sind daher hier nicht einschlägig."
36 Über die Einhaltung der Arbeitszeitvorschriften hinausgehend (dazu oben aa) hat der Antragsteller auch im vorliegenden Fall keinen spezifischen Bezug seines Auskunftsbegehrens zu möglichen Maßnahmen zur Verhütung von Dienst- und Arbeitsunfällen und sonstigen Gesundheitsschädigungen im Sinne des § 24 Abs. 6 Nr. 3 SBG aufgezeigt. Da die Arbeitszeit-Dienstvereinbarung - innerhalb der Grenzen des Arbeitszeitrechts - selbst keinen arbeitsschutzrechtlichen Zweck verfolgt, sondern der Flexibilisierung der Arbeitszeit dient, kann auch die Auswertung der Arbeitszeitkonten generell nur - wertneutral - Aufschluss darüber geben, in welchem Umfang die Beschäftigten und Soldaten von den zur Verfügung stehenden Optionen der Arbeitszeitgestaltung Gebrauch gemacht haben. Einer solchen Auswertung lässt sich nicht entnehmen, welche Gründe im Einzelfall hinter der konkreten Arbeitszeitgestaltung stehen, etwa ob diese auf persönlichen Dispositionen des Mitarbeiters oder auf dienstlichen Erfordernissen beruht. Es lässt sich vor allem auch kein unmittelbarer Zusammenhang zwischen dem aus den Arbeitszeitkonten ablesbaren Zahlenmaterial zur Dauer und Verteilung der Arbeitszeit und einer möglichen Gefahr von Dienstunfällen und sonstigen Gesundheitsschädigungen herstellen; den für alle Mitarbeiter des Ministeriums geführten Arbeitszeitkonten fehlt dazu insbesondere der Bezug zu bestimmten, potentiell mit Gesundheitsgefahren verbundenen Arbeitsplätzen, wie dies für Maßnahmen des Arbeitsschutzes - etwa nach dem Arbeitsschutzgesetz oder der Bildschirmarbeitsplatzverordnung - kennzeichnend ist (vgl. dazu Ilbertz/Widmaier/Sommer, BPersVG, 13. Aufl. 2014, § 75 Rn. 155 und 156a m.w.N.; weitere Beispiele bei Gronimus, Die Beteiligungsrechte der Vertrauenspersonen in der Bundeswehr, 7. Aufl. 2012, § 24 SBG Rn. 72).
37 Der Antragsteller hat letztlich auch keine Angaben dazu gemacht, welche Art an der Arbeitszeit ansetzender Schutzmaßnahmen er insoweit in Betracht zieht. Soweit er in der mündlichen Verhandlung auf Überlegungen hingewiesen hat, durch organisatorische Maßnahmen oder Veränderungen der Arbeitsabläufe die Soldaten am Dienstsitz Berlin zu entlasten, könnte dies möglicherweise ein Mitbestimmungsrecht nach § 24 Abs. 5 Nr. 4 SBG begründen. Dem ist hier jedoch nicht nachzugehen, denn für derart organisatorische Maßnahmen bedarf es nicht der Beantwortung der streitgegenständlichen Fragen. Der Antragsteller hat deshalb auch sowohl vorgerichtlich als auch im gerichtlichen Verfahren betont, dass es ihm gerade um die Klärung des Mitbestimmungsrechts nach § 24 Abs. 6 Nr. 3 SBG und des daraus folgenden Informationsanspruchs geht; nur dieser Beteiligungstatbestand ist Gegenstand des vorliegenden Verfahrens.
38 b) Der Antragsteller hat auch keinen Anspruch auf die begehrten Auskünfte aus einer (allgemeinen) Überwachungsaufgabe hinsichtlich der Soldatenarbeitszeitverordnung und der Arbeitszeit-Dienstvereinbarung.
39 aa) Der Antragsteller kann sich nicht auf das Informationsrecht aus § 68 Abs. 2 Satz 1 i.V.m. Abs. 1 Nr. 2 BPersVG berufen.
40 Gemäß § 68 Abs. 2 Satz 1 BPersVG ist die Personalvertretung zur Durchführung ihrer Aufgaben rechtzeitig und umfassend zu unterrichten. Zu diesen Aufgaben zählen nicht nur die Mitbestimmungs- und Mitwirkungsrechte nach den §§ 75 ff. BPersVG, sondern auch der Katalog der allgemeinen Aufgaben nach § 68 Abs. 1 BPersVG, hier insbesondere die allgemeine Aufgabe der Personalvertretung, darüber zu wachen, dass die zugunsten der Beschäftigten geltenden Gesetze, Verordnungen, Tarifverträge, Dienstvereinbarungen und Verwaltungsanordnungen durchgeführt werden (§ 68 Abs. 1 Nr. 2 BPersVG).
41 In Angelegenheiten, die nur die Soldaten betreffen, haben die Soldatenvertreter materiell jedoch nicht die personalvertretungsrechtlichen, sondern - nur - die Befugnisse der Vertrauensperson nach dem Soldatenbeteiligungsgesetz (§ 52 Abs. 1 Satz 1 SBG). Der Antragsteller, der vorliegend in einer Gruppenangelegenheit der Soldaten tätig ist (siehe auch oben II.1.a und c), kann sein Auskunftsbegehren deshalb nicht auf den allgemeinen personalvertretungsrechtlichen Informationsanspruch stützen.
42 bb) Der Antragsteller hat auch keinen Informationsanspruch aus § 52 Abs. 1 Satz 1 SBG i.V.m. § 18 Abs. 3 Satz 2 SBG.
43 Gemäß § 18 Abs. 3 Satz 2 SBG ist die Vertrauensperson bzw. der Personalrat in einer Gruppenangelegenheit der Soldaten über Angelegenheiten, die ihre bzw. seine Aufgaben betreffen, rechtzeitig und umfassend zu unterrichten. Diese Regelung ist, wie der Antragsteller zutreffend geltend macht, der Vorschrift des § 68 Abs. 2 Satz 1 BPersVG nachgebildet (vgl. Altvater u.a., BPersVG, 9. Aufl. 2016, § 18 SBG Rn. 3). Dem Soldatenbeteiligungsgesetz fehlt jedoch ein - dem § 68 Abs. 1 BPersVG entsprechendes - Gegenstück in Form einer Zuweisung allgemeiner Aufgaben an die Vertrauensperson. Insbesondere hat die Vertrauensperson weder nach § 18 SBG noch nach einer anderen Vorschrift ein dem § 68 Abs. 1 Nr. 2 BPersVG entsprechendes allgemeines Überwachungsrecht hinsichtlich der zugunsten der Soldaten geltenden Rechts- und Verwaltungsvorschriften (so auch Höges, in: Wolf/Höges, SBG, Stand Dezember 2015, § 18 Rn. 26). Dem Informationsanspruch aus § 18 Abs. 3 Satz 2 SBG fehlt deshalb vorliegend die Verknüpfung mit einer - das Auskunftsbegehren tragenden - Aufgabennorm.
44 Ein Informationsanspruch aus § 18 Abs. 3 Satz 2 SBG lässt sich auch nicht mittels einer entsprechenden Anwendung des § 68 Abs. 1 Nr. 2 BPersVG begründen. Der Senat hat mit Beschluss vom 25. Oktober 2011 (- 1 WB 36.11 - Buchholz 449.7 § 23 SBG Nr. 9 Rn. 42 ff.; ebenso Beschluss vom 6. März 2014 - 1 WB 9.14 - Buchholz 449.7 § 23 SBG Nr. 10 Rn. 13) unter ausdrücklicher Aufgabe seiner früheren Rechtsprechung entschieden, dass die Beteiligungsrechte der Vertrauenspersonen der Soldaten (dort: Anhörungsrechte zu Personalmaßnahmen) nicht über die gesetzlichen Regelungen des Soldatenbeteiligungsgesetzes hinaus - etwa durch Verwaltungsvorschriften oder durch Selbstbindung einer Dienststelle der Bundeswehr - erweitert werden können. In gleicher Weise unzulässig ist eine über die gesetzlichen Regelungen hinausgehende Erweiterung der Aufgaben und Befugnisse (hier: Informationsrechte) der Vertrauensperson im Wege des Analogieschlusses. Dass der gesamte umfangreiche Katalog allgemeiner Aufgaben, wie ihn das Personalvertretungsrecht kennt (§ 68 Abs. 1 BPersVG), im Soldatenbeteiligungsgesetz fehlt, ist zudem keine planwidrige Regelungslücke.
45 c) Da das streitgegenständliche Auskunftsbegehren vom Antragsteller als Gruppenangelegenheit der Soldaten geltend gemacht wird - und überhaupt nur als solche im Rechtsweg zu den Wehrdienstgerichten geltend gemacht werden kann -, bedarf es keiner Entscheidung darüber, welchem Vertretungsorgan - dem Antragsteller oder dem Gesamtpersonalrat - Informationsrechte hinsichtlich der Arbeitszeit-Dienstvereinbarung dann zustehen, wenn die Angelegenheit nicht nur die Soldaten betrifft.
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