BVerwG 1 WB 34.21
In dem Wehrbeschwerdeverfahren hat der 1. Wehrdienstsenat des Bundesverwaltungsgerichts durch
den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Häußler,
den Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Langer,
die Richterin am Bundesverwaltungsgericht Dr. Eppelt,
den ehrenamtlichen Richter Oberst i.G. Ruyters und
den ehrenamtlichen Richter Oberstleutnant Ladenko
am 10. Dezember 2021 beschlossen:
Die Entscheidung der Präsidentin des Bundesamts für das Personalmanagement der Bundeswehr vom 10. März 2021, den nach Besoldungsgruppe A 16 bewerteten Dienstposten Kommandobetriebsarzt, ... Arzt und Dezernatsleitung ... mit der Beigeladenen zu besetzen, und der Beschwerdebescheid des Bundesministeriums der Verteidigung vom 9. Juli 2021 werden aufgehoben.
Das Bundesministerium der Verteidigung wird verpflichtet, über die Besetzung des Dienstpostens unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu entscheiden.
Die der Antragstellerin im Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht einschließlich der im vorgerichtlichen Verfahren erwachsenen notwendigen Aufwendungen werden dem Bund auferlegt.
Gründe
I
1
Der Antrag auf gerichtliche Entscheidung betrifft einen Konkurrentenstreit um die Besetzung eines nach Besoldungsgruppe A 16 bewerteten Dienstpostens beim ...
2
Die 1966 geborene Antragstellerin trat 2006 in die Bundeswehr ein und ist seit 2015 Berufssoldatin. Sie ist promovierte (2006) Ärztin (2005) sowie Fachärztin für Nuklearmedizin (2011) und für Arbeitsmedizin (Januar 2019). Zuletzt wurde sie im April 2013 zum Oberfeldarzt befördert. Seit Juli 2019 wird sie im ... als Referentin ... (Arbeitsschutz) verwendet.
3
Die 1970 geborene Beigeladene trat 1992 in die Bundeswehr ein und ist seit 2009 Berufssoldatin. Sie ist promovierte (2005) Ärztin (2002) sowie Fachärztin für Allgemeinmedizin (2005) und für Arbeitsmedizin (2014). Zuletzt wurde sie im September 2014 zum Oberfeldarzt befördert. Seit April 2019 wurde sie im ... als Referentin ... (Gesundheitsschutz, öffentlich-rechtliche Aufgaben im Geschäftsbereich ...) verwendet.
4
Am 10. März 2021 entschied die Präsidentin des Bundesamts für das Personalmanagement der Bundeswehr, den nach Besoldungsgruppe A 16 bewerteten Dienstposten Kommandobetriebsarzt, ... Arzt und Dezernatsleitung ... mit der Beigeladenen zu besetzen. Der Auswahlentscheidung liegt die Organisationsgrundentscheidung "Aufsteigende" und ein Planungsbogen für das Auswahlverfahren zugrunde, der sich in eine Dienstpostenbeschreibung, eine mit einer Auswahlempfehlung schließende Kandidatenvorstellung sowie ein Protokoll mit der Auflistung der Stellungnahmen der beteiligten Stellen gliedert. In die engere Wahl gezogen und als Kandidatinnen vorgestellt wurden die Antragstellerin und die Beigeladene; mitbetrachtet wurden fünf weitere Stabsoffiziere Arzt in den Dienstgraden Oberfeldarzt bzw. Flottillenarzt.
5
Der Planungsbogen benennt unter der Dienstpostenbeschreibung die folgenden zehn Punkte als Anforderungen des Dienstpostens:
Der Dienstposteninhaber/die Dienstposteninhaberin ist SanStOffz Arzt und verfügt über die geforderte fachliche Qualifikation als Facharzt/-ärztin für 'Arbeitsmedizin'.
Fundierte Erfahrungen als Ärztin/Arzt mit Vorverwendung in einer ArztGrp BtrbMed oder im Institut für Präventivmedizin der Bundeswehr (Präventivmedizin/Gesundheitsförderung) (InstPrävMedBw) oder im Schifffahrtsmedizinischen Institut der Marine (SchiffMedInstM) oder im Zentrum für Luft- und Raumfahrtmedizin der Luftwaffe (ZLuRmedLw) ist erforderlich.
Mindestens eine Vorverwendung in einer Aufsichtsbehörde der Bw ...
Eine Vorverwendung als Referent/Referentin im ... ist unabdingbar; erwünscht ist hier ein Aufgabenbereich mit arbeitsmedizinischen Inhalten.
Fundierte Expertise und Erfahrung aus der Teilnahme an Auslandseinsätzen der Bundeswehr ist erforderlich.
Projektsteuerungen, eigene Jahresberichte oder Veröffentlichungen im Rahmen wissenschaftlicher Arbeit im Fachgebiet sind beispielhaft wünschenswert als Nachweis konzeptioneller Kompetenz.
Die Promotion ist mit Blick auf die fachliche Ausrichtung des Kommandos ebenso erwünscht wie eine formale Zusatzqualifikation im Bereich des Gesundheitsmanagements (z.B. Gesundheitsökonomie, BGM).
Fachliche Führungserfahrung z.B. im Bereich der öffentlich-rechtlichen Aufsicht und der Erstellung von Qualitätsberichten ist erwünscht.
Erfahrungen mit dem System der Sozialversicherung in Deutschland zur vergleichbaren Bewertung arbeitsmedizinischer Versorgung für militärische und zivile Angehörige des GB BMVg ist erwünscht.
Soziale Kompetenz und die Befähigung zur Menschenführung sind unabdingbare Voraussetzung für die Besetzung des Dienstpostens, Gleichstellungskompetenz wird vorausgesetzt."
6
In der vergleichenden Beschreibung der in die engere Wahl gezogenen Kandidatinnen werden der dienstliche Werdegang und die Qualifikationen der Antragstellerin und der Beigeladenen ausführlich dargestellt. Zu deren Vergleich wird abschließend das Folgende ausgeführt:
"In der vergleichenden Betrachtung erfüllen beide Kandidatinnen die zwingenden Anforderungen der Bedarfsträgerforderung vollumfänglich und bieten ein aktuell vergleichbares Leistungsbild. Auf Ebene der wünschenswerten Anforderungen erfüllt [die Beigeladene] quantitativ vier von fünf Kriterien, während die Gegenkandidatin hiervon drei erfüllt. Zusätzlich kann sich [die Beigeladene] qualitativ im Sinne des Erfüllungsgrades durch ihre deutlich tiefgreifendere Expertise aus mehreren fachlichen Verwendungen inklusive Führungserfahrung im Fachgebiet Arbeitsmedizin gegenüber [der Antragstellerin] klar abgrenzen. [Die Beigeladene] verfügt aufgrund ihres vielfältigeren Verwendungsaufbaus in unterschiedlichen Bereichen der Arbeitsmedizinischen Versorgung im Sanitätsdienst der Bundeswehr über deutlich umfassendere Erfahrungen und Systemkenntnisse gegenüber der Mitbewerberin, deren Verwendungsaufbau primär klinisch-nuklearmedizinisch geprägt war und deren bisherige Verwendungen im Fachgebiet Arbeitsmedizin auf das Gebiet des Strahlenschutzes begrenzt waren. Insbesondere durch ihre für den in Rede stehenden Dienstposten hochrelevante Vorverwendung als ständige Vertreterin des Kommandobetriebsarztes und Dezernatsleiters ... sowie die bereits bewiesene und bei [der Antragstellerin] fehlende fachliche Führungserfahrung grenzt sich [die Beigeladene] gegenüber [der Antragstellerin] auf Befähigungsebene deutlich ab."
7
Die Beigeladene wurde zum 1. April 2021 auf den Dienstposten versetzt.
8
Mit Schreiben vom 25. März 2021 erhob die Antragstellerin Beschwerde gegen die Auswahlentscheidung. Sie machte geltend, dass das Auswahlrational zu ihren Lasten unvollständig und einseitig sei. Auch verfüge sie über die beiden ihr abgesprochenen Qualifikationen "Projektsteuerungen, eigene Jahresberichte oder Veröffentlichungen im Rahmen wissenschaftlicher Arbeit im Fachgebiet" und "Fachliche Führungserfahrung". Im Ergebnis erfülle sie damit, anders als die Beigeladene, neben den zwingenden auch alle wünschenswerten Kriterien.
9
Unter dem 29. Juni 2021 legte die Antragstellerin weitere Beschwerde ein, weil bis dahin kein Beschwerdebescheid erlassen worden sei.
10
Mit Bescheid vom 9. Juli 2021 wies das Bundesministerium der Verteidigung die Beschwerde vom 25. März 2021 zurück. Die Auswahlentscheidung sei rechtlich nicht zu beanstanden. Sowohl die Antragstellerin als auch die Beigeladene erfüllten alle zwingenden Kriterien des Anforderungsprofils und seien im Vergleich der aktuellen dienstlichen Beurteilungen als im Wesentlichen gleich leistungsstark anzusehen. Auf der Grundlage der heranziehbaren zusätzlichen und vertiefenden Eignungsgesichtspunkte habe jedoch der Beigeladenen der Vorzug gegeben werden dürfen. Nur die Beigeladene, nicht aber die Antragstellerin erfülle das wünschenswerte Kriterium der "Fachlichen Führungserfahrung". Bei den von der Antragstellerin benannten Leitungstätigkeiten handele es sich nicht um Verwendungen im Fachgebiet Arbeitsmedizin bzw. im Betriebsärztlichen Dienst der Bundeswehr. Insbesondere ihre Funktion als "Leiterin der Ärztlichen Stelle der Bundeswehr zur Qualitätssicherung bei der Anwendung ionisierender Strahlung und radioaktiver Stoffe am Menschen" betreffe nicht das gesamte Spektrum des Fachgebiets, sondern lediglich das Teilgebiet des medizinischen Strahlenschutzes. Darüber hinaus sei die Antragstellerin bei den von ihr genannten Tätigkeiten noch nicht bzw. nicht ausreichend lange Fachärztin für Arbeitsmedizin gewesen; diese Qualifikation stelle jedoch die Voraussetzung für eine Tätigkeit in "Fachlicher Führungsfunktion" dar. Die Auswertung des im Zeitpunkt der Auswahlentscheidung vorliegenden Publikationsverzeichnisses habe zudem keine arbeitsmedizinischen Forschungsinhalte ergeben, so dass die Antragstellerin auch das erwünschte Kriterium "Wissenschaftliche Tätigkeit/Veröffentlichungen im Fachgebiet Arbeitsmedizin" nicht erfülle. Insgesamt sei die Antragstellerin nach ihrer Facharztprüfung im Januar 2019 nur für fünf Monate als Fachärztin für Arbeitsmedizin verwendet worden; eine derart kurzfristige Stehzeit von unter sechs Monaten sei in einem Auswahlverfahren nicht als Verwendung anzuerkennen.
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Mit Schriftsatz ihrer Bevollmächtigten vom 24. August 2021 hat die Antragstellerin die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts beantragt und gebeten, in das Verfahren die - als Antrag auf gerichtliche Entscheidung zu wertende - weitere (Untätigkeits-)Beschwerde vom 29. Juni 2021 einzubeziehen. Das Bundesministerium der Verteidigung hat den Antrag mit seiner Stellungnahme vom 10. September 2021 dem Senat vorgelegt.
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Zur Begründung führt die Antragstellerin in diesem sowie in dem parallelen Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes (BVerwG 1 W-VR 13.21 ) aus:
Sie erfülle - wie bereits mit der Beschwerde geltend gemacht - die ihr abgesprochenen zwei wünschenswerten Kriterien "Projektsteuerungen, eigene Jahresberichte oder Veröffentlichungen im Rahmen wissenschaftlicher Arbeit im Fachgebiet" und "Fachliche Führungserfahrung z.B. im Bereich der Öffentlich-Rechtlichen Aufsicht und der Erstellung von Qualitätsberichten". Sie habe seit 2005 durchgehend medizinische Erfahrung als Ärztin gesammelt, bis Ende 2012 in der akuten Behandlung von Patienten im Praxis- und Klinikbetrieb, im Auslandseinsatz und bei der Leitung einer Therapiestation als Fachärztin für Nuklearmedizin. Seit 2013 habe sie fundierte Erfahrungen in der Arbeitsmedizin und in der öffentlich-rechtlichen Überwachung im Bereich der Arbeitsmedizin gewinnen können. Ihre umfassenden arbeits- und betriebsmedizinischen Kenntnisse stelle sie unter anderem durch die Leitung des laufenden ministeriellen Projekts zur Umsetzung der Verordnung zur arbeitsmedizinischen Vorsorge seit über zwei Jahren unter Beweis. Das Anforderungsprofil setze keine bestimmte Zeitspanne seit dem Erwerb der Qualifikation als Facharzt für Arbeitsmedizin voraus. Für den streitigen Dienstposten habe sie hochrelevante Vorerfahrungen bei der strategischen Neugestaltung der Arbeitsmedizin im Geschäftsbereich des ..., durch die Bestellung zur Arbeitgebervertreterin des ... in der ... und durch weitere Gremienmitgliedschaften erworben.
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Was das Kriterium "Wissenschaftliche Tätigkeit/Veröffentlichungen im Fachgebiet Arbeitsmedizin" betreffe, sei sie durch das Bundesamt für das Personalmanagement nicht zur Vorlage von Publikationen aufgefordert worden. Ansonsten hätte sie weitere Publikationen vorgelegt, die auch arbeitsmedizinische Forschungsinhalte aufwiesen. Hierzu verweise sie auf verschiedene konkret zitierte Artikel sowie auf das durch sie konzipierte Dachdokument zur ...
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Bestritten werde auch, dass sie erst eine einzige Verwendung als Fachärztin für Arbeitsmedizin und auch diese nur mit einer Dauer von fünf Monaten aufweise. Vielmehr habe sie die ihr im Januar 2019 übertragenen Aufgaben als Fachärztin Arbeitsmedizin beim ... aufgrund einer besonderen Vereinbarung tatsächlich bis Ende September 2020 weitergeführt. Im Übrigen sei der Planungsbogen hinsichtlich ihrer Auslandseinsätze unvollständig, weil ihr zweiter Einsatz in Afghanistan 2017 fehle. Als bloßes "Zertifikat" abgewertet sei ihr einjähriges Studium der Gesundheitsökonomie. Generell habe sich der Dienstherr bei der Auswahlentscheidung mehrfach nicht an den schriftlich fixierten Anforderungen des Dienstpostens, sondern an anderen, nicht durch das Anforderungsprofil vorgezeichneten Kriterien orientiert. Der ausschlaggebende Grund nach den Auswahlerwägungen, nämlich die Nichterfüllung von zwei wünschenswerten Kriterien, sei nicht gegeben. Soweit sich das Bundesministerium der Verteidigung darauf berufe, dass es letztlich nicht auf den Vergleich erfüllter und nichterfüllter wünschenswerter Kriterien ankomme, weil die Beigeladene unabhängig davon qualifizierter sei, entspreche dies nicht dem Votum in dem Planungsbogen.
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Die Antragstellerin beantragt,
die Entscheidung der Präsidentin des Bundesamts für das Personalmanagement der Bundeswehr vom 10. März 2021, den Dienstposten Kommandobetriebsarzt, ... Arzt und Dezernatsleitung ... mit der Beigeladenen zu besetzen, und den Beschwerdebescheid des Bundesministeriums der Verteidigung vom 9. Juli 2021 aufzuheben und das Bundesministerium der Verteidigung zu verpflichten, über die Besetzung des Dienstpostens unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu entscheiden.
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Das Bundesministerium der Verteidigung beantragt,
den Antrag zurückzuweisen.
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Es verweist auf die Gründe des Beschwerdebescheids und führt ergänzend insbesondere aus: Ziel des Auswahlverfahrens sei die Auswahl der besten Arbeits- bzw. Betriebsmedizinerin. Zwar fordere das Anforderungsprofil keine festgelegten Bewährungszeiten, gleichwohl könne grundsätzlich eine Mindestbefähigung durch entsprechende Tätigkeiten über mindestens sechs Monate hinweg gefordert werden. Trotz der hervorragenden allgemeinen Qualifikation der Antragstellerin sei die Beigeladene die deutlich besser qualifizierte Arbeits- bzw. Betriebsmedizinerin. Deshalb komme es im Ergebnis auch nicht darauf an, ob die Antragstellerin mehr wünschenswerte Kriterien erfülle, weil auch in diesem Falle die Beigeladene qualifizierter wäre.
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Die Beigeladene hat sich im parallelen Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes geäußert und verweist ebenfalls auf ihre größere dienstliche Erfahrung als Fachärztin für Arbeitsmedizin und den höheren Erfüllungsgrad hinsichtlich der als wünschenswert bezeichneten Anforderungskriterien. Im Einzelnen legt sie dies anhand ihrer Vorverwendungen sowie unter Vorlage von Zeugnissen, weiteren Unterlagen und dienstlichen Beurteilungen dar.
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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts wird auf den Inhalt der Akten verwiesen. Die Akten des parallelen Verfahrens des vorläufigen Rechtsschutzes (BVerwG 1 W-VR 13.21 ), die Beschwerdeakte des Bundesministeriums der Verteidigung, die auch die Auswahlunterlagen enthält, sowie die Personalgrundakten der Antragstellerin und der Beigeladenen lagen dem Senat bei der Entscheidung vor.
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Der Antrag auf gerichtliche Entscheidung hat Erfolg.
21
1. Der Antrag ist zulässig. Insbesondere hat sich der Rechtsstreit nicht dadurch erledigt, dass der strittige Dienstposten inzwischen mit der Beigeladenen besetzt wurde. Nach ständiger Rechtsprechung des Senats verfestigt sich eine einmal getroffene militärische Verwendungsentscheidung nicht dahin, dass die durch sie begünstigte Soldatin eine rechtlich gesicherte Position erwirbt, auf dem ihr zugewiesenen Dienstposten verbleiben zu können; sie müsste es vielmehr hinnehmen, von dem Dienstposten wegversetzt zu werden, wenn die Antragstellerin bei der Stellenbesetzung ihr gegenüber rechtswidrig übergangen worden wäre (stRspr, vgl. z.B. BVerwG, Beschluss vom 25. April 2007 - 1 WB 31.06 - BVerwGE 128, 329 Rn. 39 m.w.N.).
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2. Der Antrag ist auch begründet. Die Entscheidung der Präsidentin des Bundesamts für das Personalmanagement der Bundeswehr, den nach Besoldungsgruppe A 16 bewerteten Dienstposten Kommandobetriebsarzt, ... Arzt und Dezernatsleitung ... mit der Beigeladenen zu besetzen, ist rechtswidrig und verletzt die Antragstellerin in ihrem Bewerbungsverfahrensanspruch (Art. 33 Abs. 2 GG, § 3 Abs. 1 SG). Die Auswahlentscheidung vom 10. März 2021 und der Beschwerdebescheid des Bundesministeriums der Verteidigung vom 9. Juli 2021 sind deshalb aufzuheben (§ 21 Abs. 2 Satz 1 i.V.m. § 19 Abs. 1 Satz 1 WBO); das Bundesministerium der Verteidigung ist verpflichtet, über die Besetzung des Dienstpostens unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu entscheiden (§ 21 Abs. 2 Satz 1 i.V.m. § 19 Abs. 1 Satz 4 WBO).
23
a) Nach der Rechtsprechung zu beamtenrechtlichen Konkurrentenstreitigkeiten um Beförderungsämter folgt aus Art. 33 Abs. 2 GG ein Bewerbungsverfahrensanspruch, der Bewerbern um ein öffentliches Amt ein grundrechtsgleiches Recht auf leistungsgerechte Einbeziehung nach Eignung, Befähigung und fachlicher Leistung in die Bewerberauswahl gibt; die Bewerbung darf nur aus Gründen abgelehnt werden, die durch Art. 33 Abs. 2 GG gedeckt sind (vgl. BVerwG, Urteil vom 17. August 2005 - 2 C 37.04 - BVerwGE 124, 99 ). § 3 Abs. 1 SG übernimmt die Grundsätze des Art. 33 Abs. 2 GG in das Dienstverhältnis der Soldaten und erstreckt sie über Ernennungen hinaus auf Verwendungsentscheidungen. Der Senat hat deshalb einen dem Beamtenrecht entsprechenden Bewerbungsverfahrensanspruch auch für soldatenrechtliche Konkurrenzverhältnisse anerkannt (vgl. z.B. BVerwG, Beschluss vom 29. Januar 2013 - 1 WB 60.11 - juris Rn. 40 m.w.N.). Allerdings beschränkt sich die Geltung des Grundsatzes der Bestenauslese im Bereich der Verwendungsentscheidungen auf Entscheidungen über - wie hier - höherwertige, die Beförderung in einen höheren Dienstgrad oder die Einweisung in die Planstelle einer höheren Besoldungsgruppe vorprägende Verwendungen (vgl. klarstellend BVerwG, Beschluss vom 30. Januar 2014 - 1 WB 1.13 - Buchholz 449.2 § 6 SLV 2002 Nr. 6 Rn. 32).
24
Bei einem freien und besetzbaren Dienstposten liegt es im Organisationsermessen des Dienstherrn, wie er die Art des Dienstpostens bestimmt (vgl. zum gesamten Folgenden BVerwG, Beschlüsse vom 28. September 2017 - 1 WB 44.16 und 45.16 - juris Rn. 29 und vom 19. Juli 2018 - 1 WB 3.18 - Buchholz 449 § 3 SG Nr. 92 Rn. 31). Der Bewerbungsverfahrensanspruch aus Art. 33 Abs. 2 GG wird nicht verletzt, wenn für die Besetzung des Dienstpostens bestimmte dienstrechtliche und/oder haushaltsrechtliche Voraussetzungen aufgestellt sind (BVerwG, Beschluss vom 6. Januar 2012 - 1 WDS-VR 7.11 - Buchholz 449 § 3 SG Nr. 64 Rn. 31 m.w.N.). Dabei fällt die Entscheidung darüber, welchen "Zuschnitt" ein Dienstposten haben soll, welche Zuständigkeiten ihm im Einzelnen zugewiesen sind und welche Fachkenntnisse zur Erfüllung der Aufgaben auf dem Dienstposten erforderlich sind, in das Organisationsermessen des Dienstherrn, das hinsichtlich der Maßgaben militärischer Zweckmäßigkeit nicht, im Übrigen nur auf sachfremde Erwägungen gerichtlich überprüfbar ist (BVerwG, Beschluss vom 16. Dezember 2008 - 1 WB 39.07 - BVerwGE 133, 1 Rn. 42).
25
Der Dienstherr ist auch berechtigt, dem Auswahlverfahren ein Anforderungsprofil zugrunde zu legen. Dies muss jedoch ausschließlich auf leistungsbezogene Auswahlkriterien abstellen, die zudem in einem engen inhaltlichen Zusammenhang mit den Anforderungen der zu besetzenden Stelle stehen müssen (BVerwG, Urteil vom 26. Januar 2012 - 2 A 7.09 - BVerwGE 141, 361 Rn. 19). Die Einengung des Kreises der nach Eignung, Befähigung und fachlicher Leistung zu vergleichenden Bewerber um ein öffentliches Amt durch die Festlegung eines Anforderungsprofils kann wegen der damit teilweise verbundenen Vorwegnahme der Auswahlentscheidung jedenfalls nur aufgrund sachlicher, dem Grundsatz der Bestenauslese entsprechender Erwägungen erfolgen; die Einhaltung der der Organisationsgewalt des Dienstherrn gezogenen Schranken unterliegt der gerichtlichen Kontrolle (BVerfG, Beschluss vom 26. November 2010 - 2 BvR 2435/10 - NVwZ 2011, 746 Rn. 13). Festlegungen des Anforderungsprofils oder einer Aufgabenbeschreibung für den Dienstposten entfalten Bindungswirkung für die Festlegung und Gewichtung der Leistungsmerkmale im Auswahlverfahren; ob die zuständige Stelle ihre Auswahlentscheidung an dem Anforderungsprofil bzw. an der Aufgabenbeschreibung ausgerichtet hat, ist gerichtlich in vollem Umfang überprüfbar (stRspr, z.B. BVerwG, Beschluss vom 16. September 2019 - 1 WDS-VR 7.19 - juris Rn. 23).
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Aus Art. 33 Abs. 2 i.V.m. Art. 19 Abs. 4 GG folgt ferner die Verpflichtung des Dienstherrn, die seiner Entscheidung zugrundeliegenden wesentlichen Auswahlerwägungen schriftlich niederzulegen, um eine sachgerechte Kontrolle durch den unterlegenen Bewerber und ggf. durch das Gericht zu ermöglichen (vgl. BVerfG, Kammerbeschluss vom 9. Juli 2007 - 2 BvR 206/07 - NVwZ 2007, 1178). Dem folgend hat der Senat eine entsprechende Verpflichtung zur Dokumentation der wesentlichen Auswahlerwägungen auch für Entscheidungen angenommen, die ein Konkurrenzverhältnis um eine höherwertige militärische Verwendung betreffen (vgl. z.B. BVerwG, Beschlüsse vom 25. April 2007 - 1 WB 31.06 - BVerwGE 128, 329 Rn. 50 und vom 16. Dezember 2008 - 1 WB 19.08 - BVerwGE 133, 13 Rn. 36). Zur Dokumentation verpflichtet ist dabei primär die Stelle, die für die zu treffende Auswahlentscheidung zuständig ist (vgl. BVerwG, Beschluss vom 23. Februar 2010 - 1 WB 36.09 - Rn. 27). Die für die Beschwerdeentscheidung zuständige Stelle ist im Umfang ihrer Kontrollkompetenz (§ 13 WBO) befugt, in der Beschwerdeentscheidung die materiellen Auswahlerwägungen zu ändern oder zu ergänzen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 26. Oktober 2017 - 1 WB 41.16 - Buchholz 449 § 3 SG Nr. 87 LS 1 und Rn. 31 f.).
27
b) Die Dokumentationspflicht ist vorliegend erfüllt.
28
Die für die Auswahlentscheidung zuständige (Nr. 211 ZDv A-1340/46) und damit primär dokumentationspflichtige Präsidentin des Bundesamts für das Personalmanagement hat sich mit der Unterzeichnung des Planungsbogens für das Auswahlverfahren dessen Inhalt zu Eigen gemacht und damit diejenigen Erwägungen fixiert, die der gerichtlichen Kontrolle zugrunde zu legen sind. Dies gilt insbesondere für die Organisationsgrundentscheidung für eine Auswahl unter Förderungsbewerbern, die den Maßstab des Leistungsprinzips (Art. 33 Abs. 2 GG, § 3 Abs. 1 SG) auslöst, für das Anforderungsprofil des Dienstpostens, für die als maßgeblich erachteten Eignungsmerkmale der Bewerberinnen und für die Gesichtspunkte, die für die Entscheidung zugunsten der Beigeladenen den Ausschlag gegeben haben.
29
Der Einwand der Antragstellerin, das Auswahlrational sei zu ihren Lasten unvollständig und einseitig, stellt die Erfüllung der Dokumentationspflicht als solche nicht in Frage. Etwaige Mängel bei der Berücksichtigung von Gesichtspunkten, die für Auswahl unter den Kandidatinnen erheblich waren, betreffen vielmehr die materielle Rechtmäßigkeit der Auswahlentscheidung.
30
Die Auswahlentscheidung begegnet auch im Übrigen keinen formellen oder verfahrensrechtlichen Bedenken. Ausweislich des Planungsbogens wurden die dem Beratungsgremium angehörenden Personen beteiligt und deren Stellungnahmen eingeholt (Nr. 205 und 206 ZDv A-1340/46). Die Antragstellerin hat Einsicht in die Auswahldokumentation erhalten.
31
c) Die Auswahlentscheidung ist jedoch materiellrechtlich fehlerhaft.
32
aa) Die Antragstellerin und die Beigeladene erfüllen zwar - unstreitig - jeweils sämtliche zwingenden Kriterien des Anforderungsprofils für den Dienstposten (Punkte 1, 2, 3, 4 Halbs. 1, 5 und 10 der Anforderungen in dem Planungsbogen).
33
bb) Beide Bewerberinnen konnten auch im Leistungsvergleich als im Wesentlichen gleich leistungsstark eingeschätzt werden.
34
Werden mehrere Bewerber allen Anforderungskriterien gerecht, so haben - in der Regel durch dienstliche Beurteilungen ausgewiesene - Abstufungen der Qualifikation Bedeutung (vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 25. April 2007 - 1 WB 31.06 - BVerwGE 128, 329 Rn. 55 und vom 16. Dezember 2008 - 1 WB 39.07 - BVerwGE 133, 1 Rn. 42; für das Beamtenrecht Urteil vom 16. August 2001 - 2 A 3.00 - BVerwGE 115, 58 ). Zur Ermittlung des Leistungsstands konkurrierender Bewerber ist dabei in erster Linie auf die zum Zeitpunkt der Auswahlentscheidung aktuellsten Beurteilungen abzustellen, weshalb der letzten dienstlichen Beurteilung regelmäßig eine ausschlaggebende Bedeutung zukommt.
35
Nach der Rechtsprechung des Senats können beim Vergleich der dienstlichen Beurteilungen Leistungsbewertungen als "im Wesentlichen gleich" eingestuft werden, wenn sie im selben Wertungsbereich (§ 2 Abs. 5 und 6 SLV in der hier maßgeblichen Fassung vom 19. August 2011
36
Hiernach ist es nicht zu beanstanden, dass die Präsidentin des Bundesamts für das Personalmanagement die Leistungsstärke der beiden Konkurrentinnen als im Wesentlichen gleich eingestuft hat. Der Durchschnittswert der Aufgabenerfüllung liegt in der dienstlichen Beurteilung der Antragstellerin zum Vorlagetermin 30. September 2019 mit "8,20" zwar um 0,2 Punkte über dem Wert von "8,00" in der entsprechenden dienstlichen Beurteilung der Beigeladenen. Die Leistungsbewertungen beider Bewerberinnen bewegen sich jedoch im selben obersten Wertungsbereich und überschreiten in der Differenz nicht den Rahmen von 0,3 Punkten.
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cc) Rechtlich zu beanstanden ist allerdings die Gesamtabwägung, aufgrund derer der Beigeladenen der Vorzug gegenüber der Antragstellerin gegeben wurde.
38
(1) Sind mehrere Bewerber als im Wesentlichen gleich geeignet einzustufen, kann im Rahmen sachgerechter Erwägungen auch sonstigen sachlichen Gesichtspunkten ein (gegebenenfalls) entscheidendes Gewicht für die Auswahl beigemessen werden, sofern dadurch das Gebot der Auswahl nach Eignung, Befähigung und Leistung nicht in Frage gestellt wird (stRspr, vgl. BVerwG, Beschluss vom 24. Mai 2011 - 1 WB 59.10 - Buchholz 449 § 3 SG Nr. 60 Rn. 31 m.w.N.). Dabei steht dem Dienstherrn, wie generell bei der Entscheidung über die Eignung eines Soldaten, ein Beurteilungsspielraum zu, den er unter Berücksichtigung des von dem Soldaten wahrzunehmenden Dienstpostens auszufüllen hat; demzufolge beschränkt sich die gerichtliche Nachprüfung auf die Kontrolle, ob er bei der Entscheidung den anzuwendenden Begriff oder den gesetzlichen Rahmen des Beurteilungsspielraums verkannt hat, ob er von einem unrichtigen Sachverhalt ausgegangen ist, allgemein gültige Wertmaßstäbe nicht beachtet, sachfremde Erwägungen angestellt oder gegen Verfahrensvorschriften verstoßen hat (stRspr, vgl. z.B. BVerwG, Beschluss vom 29. Januar 2013 - 1 WB 60.11 - NVwZ 2013, 1227 Rn. 34 m.w.N.).
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In diesem Rahmen kommt den im Anforderungsprofil als "erwünscht" oder "wünschenswert" bezeichneten Kriterien (Punkte 4 Halbs. 2, 6, 7, 8 und 9 der Anforderungen in dem Planungsbogen) eine besondere Bedeutung zu. Ob ein Bewerber über eine (nur) "erwünschte" oder "wünschenswerte" Qualifikation verfügt oder nicht, ist zwar für den ersten Schritt des Auswahlverfahrens - der Eingrenzung des Felds grundsätzlich geeigneter Bewerber anhand der zwingenden Anforderungskriterien - irrelevant. Von Bedeutung sind "erwünschte" bzw. "wünschenswerte" Qualifikationen jedoch auf der hier in Rede stehenden Ebene des Vergleichs zwischen zwei oder mehreren grundsätzlich geeigneten und gleichermaßen leistungsstarken Bewerbern. Hier folgt aus der entsprechenden Festlegung im Anforderungsprofil, dass den "erwünschten" oder "wünschenswerten" Qualifikationen gegenüber anderen Gesichtspunkten ein deutlich gesteigertes Gewicht bei der Bestimmung des am besten geeigneten Bewerbers zukommt. "Erwünscht" oder "wünschenswert" bedeutet zwar auch auf dieser Ebene des Eignungsvergleichs nicht in einem schematischen Sinne "zwingend" oder "unmittelbar ausschlaggebend". Jedoch bedarf es triftiger Gründe, wenn ein Bewerber, der ein oder ggf. mehrere "erwünschte" oder "wünschenswerte" Kriterien erfüllt, übergangen und stattdessen ein Bewerber ausgewählt werden soll, der nicht über die "erwünschten" oder "wünschenswerten" Qualifikationen verfügt (BVerwG, Beschluss vom 25. Juni 2020 - 1 WB 77.19 - Buchholz 449 § 3 SG Nr. 103 Rn. 33 f.).
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(2) In diesem Sinne haben die Präsidentin des Bundesamts für das Personalmanagement und das Bundesministerium der Verteidigung in der abschließenden vergleichenden Betrachtung der Kandidatinnen zwar im Ausgangspunkt zutreffend darauf abgestellt, inwieweit die Antragstellerin und die Beigeladene die als "erwünscht" oder "wünschenswert" bezeichneten Anforderungen erfüllen.
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Sie haben dabei - zum einen - einen quantitativen Vorsprung der Beigeladenen gegenüber der Antragstellerin angenommen. Beide Bewerberinnen erfüllten die Kriterien "Referentin ... mit arbeitsmedizinischem Aufgabengebiet", "postgraduierte Zusatzqualifikation Gesundheitsmanagement", "Promotion" und "Erfahrungen mit dem System der Sozialversicherung in Deutschland". Nur die Beigeladene weise jedoch die erwünschte "fachliche Führungserfahrung" (z.B. im Bereich der öffentlich-rechtlichen Aufsicht und der Erstellung von Qualitätsberichten) auf, während die Antragstellerin weder hierüber noch über den (von beiden Bewerberinnen nicht erbrachten) wünschenswerten "Nachweis konzeptioneller Kompetenz" (beispielsweise durch Projektsteuerungen, eigene Jahresberichte oder Veröffentlichungen im Rahmen wissenschaftlicher Arbeit im Fachgebiet) verfüge.
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Zum anderen erkennt die Auswahlentscheidung in der abschließenden Bewertung einen qualitativen Eignungsvorsprung der Beigeladenen. Dieses Urteil stützt sich neben anderen Gesichtspunkten, insbesondere des Verwendungsaufbaus, wiederum wesentlich auch auf die bei der Beigeladenen vorhandene "Führungserfahrung im Fachgebiet Arbeitsmedizin" bzw. korrespondierend die der Antragstellerin "fehlende fachliche Führungserfahrung".
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(3) Die Annahme, dass die Antragstellerin keine "fachliche Führungserfahrung" aufweise und auch "Projektsteuerungen, eigene Jahresberichte oder Veröffentlichungen im Rahmen wissenschaftlicher Arbeit im Fachgebiet" als beispielhaften "Nachweis konzeptioneller Kompetenz" vorlegen könne, hält indes einer Überprüfung nicht stand.
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(a) Die Präsidentin des Bundesamts für das Personalmanagement und insbesondere auch das Bundesministerium der Verteidigung in dem Beschwerdebescheid verstehen den im Anforderungsprofil verwendeten Begriff der "fachlichen Führungserfahrung" in dem engeren Sinne einer "Führungserfahrung im Fachgebiet Arbeitsmedizin" und verneinen eine Führungserfahrung der Antragstellerin auf diesem Gebiet. Die Verengung dieses wünschenswerten Anforderungskriteriums auf das Fachgebiet der Arbeitsmedizin ist unzulässig.
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Dem Planungsbogen und den darin enthaltenen Anforderungen des Dienstpostens kommt die gleiche Funktion zu wie einer Stellenausschreibung (vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 30. April 2020 - 1 WB 67.19 - Buchholz 449 § 3 SG Nr. 101 Rn. 24 und vom 25. Juni 2020 - 1 WB 77.19 - Buchholz 449 § 3 SG Nr. 103 Rn. 32), die anders als im Beamtenrecht (§ 8 BBG, § 4 BLV) im Recht der Soldaten nicht vorgeschrieben ist (vgl. BVerwG, Beschluss vom 13. Juli 2015 - 1 WB 12.15 - NZWehrr 2015, 257 ). Wie für ein in einer Stellenausschreibung enthaltenes Anforderungsprofil gilt auch für die in einem Planungsbogen niedergelegten Anforderungen des Dienstpostens, dass deren Inhalt durch eine am objektiven Empfängerhorizont potentieller Bewerber orientierte Auslegung zu ermitteln ist; interne Verwaltungsvorgaben können dabei grundsätzlich nicht berücksichtigt werden (vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 20. Juni 2013 - 2 VR 1.13 - BVerwGE 147, 20 Rn. 32 und vom 8. Juli 2014 - 2 B 7.14 - Buchholz 11 Art. 33 Abs. 2 GG Nr. 61 LS und Rn. 8 f.; siehe auch Beschluss vom 25. Februar 2021 - 1 WB 15.20 - juris Rn. 48). Mögliche Kandidaten, aber auch die Mitglieder des Beratungsgremiums, müssen erkennen können, welche - zwingenden oder erwünschten - Anforderungen die Bewerberauswahl steuern.
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Danach lässt sich dem Zusatz "fachlich" keine Einschränkung auf ein bestimmtes medizinisches Fachgebiet, insbesondere dem der Arbeits- oder Betriebsmedizin, entnehmen. Wo eine derartige Spezifikation beabsichtigt ist, wird das im Anforderungsprofil explizit benannt (z.B. Punkt 4: "Aufgabenbereich mit arbeitsmedizinischen Inhalten") oder mittelbar durch die Bezeichnung konkreter Einrichtungen, an denen die Verwendung zu erfolgen hat (z.B. Punkte 2 und 3), sichergestellt. Auch nach Sinn und Zweck ist nicht erkennbar, dass die erwünschte Führungserfahrung gerade in einem bestimmten, zudem eng umrissenen Fachgebiet erworben sein müsste. Führungsqualitäten beziehen sich vielmehr primär auf persönliche Eigenschaften und Fähigkeiten, wie sie in der dienstlichen Beurteilung etwa in den Abschnitten zum Persönlichkeitsprofil ("Kompetenz in Menschenführung") und zu den Verwendungsmöglichkeiten ("Führungsverwendungen") unter Ausprägungs- und Eignungsgesichtspunkten bewertet werden. Der Zusatz "fachlich" ist deshalb vor allem im Kontrast zu der allgemeinen militärischen Führungsaufgabe der Vorgesetzten, etwa in Chef- oder Kommandeurspositionen bei militärischen Einheiten und Verbänden, zu sehen. Mit der Charakterisierung als "fachlich" ist demgemäß zum Ausdruck gebracht, dass nicht diese allgemein-militärische, sondern eine Führungserfahrung erwünscht ist, die der Bewerber als Sanitätsstabsoffizier in einem fachlich-medizinisch geprägten Organisationszusammenhang unter Beweis gestellt hat.
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Daran gemessen erfüllt die Antragstellerin die wünschenswerte Voraussetzung der "fachlichen Führungserfahrung". Sie war, wie sich bereits aus dem der Entscheidungsvorlage beigefügten Personalbogen ergibt, im Zeitraum vom 1. April 2013 bis 30. Juni 2019 - mit Unterbrechung durch die Kommandierung zum Institut für Präventivmedizin der Bundeswehr (...) - als Sachgebietsleiterin beim ... eingesetzt. Die Wahrnehmung einer fachlichen Führungsaufgabe spiegelt sich in der "Beschreibung der im Beurteilungszeitraum ausgeführten Aufgaben/Tätigkeiten" in Abschnitt 2 und der Würdigung der "Aufgabenerfüllung auf dem/den Dienstposten" in Abschnitt 3.3 der dienstlichen Beurteilungen zu den Vorlageterminen 30. September 2015, 2017 und 2019 wieder. Auch wenn es nach dem oben Gesagten nicht darauf ankommt, ist ein Teil dieser Aufgaben, namentlich die des Medizinischen Strahlenschutzes sowie die mit der Leitung der "Ärztlichen Stelle der Bundeswehr" verbundenen Aufgaben, zudem dem Gebiet der Arbeitsmedizin zuzuordnen.
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(b) Die Antragstellerin kann darüber hinaus die ebenfalls erwünschten "Projektsteuerungen, eigenen Jahresberichte oder Veröffentlichungen im Rahmen wissenschaftlicher Arbeit im Fachgebiet als Nachweis konzeptioneller Kompetenz" vorweisen.
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Ausweislich der dienstlichen Beurteilung zum Vorlagetermin 30. September 2015 hat die Antragstellerin "als Leiterin des Prozessmanagements im ... ... ganz wesentlich zu den erzielten Erfolgen im Rahmen der IT-Projekte ... (...)' sowie '...' als auch zur Entwicklung des Leistungsprozesses '...' beigetragen". In ihrer derzeitigen Funktion ... leitet sie unmittelbar ein arbeitsmedizinisches Projekt zur Weiterentwicklung der betriebsärztlichen Betreuung ...
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Eigene Jahresberichte hat die Antragstellerin als Leiterin der "..." erstellt. Sie finden lobende Erwähnung in der dienstlichen Beurteilung zum Vorlagetermin 30. September 2017 (Jahresbericht 2016) und in den Anmerkungen zum Übermittlungsschreiben (Jahresbericht 2019).
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Schließlich sind in dem von der Antragstellerin vorgelegten Publikationsverzeichnis eine Reihe von Beiträgen den Fachgebieten des Medizinischen Strahlenschutzes (als Teil der Arbeitsmedizin) (3), der Radiobiologie/Arbeitsmedizin (2) und der Arbeitsmedizin (7) zugeordnet. Diese Zuordnung kann der Senat mangels eigener medizinischer Fachkunde nicht abschließend beurteilen. Sie erscheint jedoch plausibel und wird jedenfalls hinsichtlich der unmittelbar dem Fachgebiet Arbeitsmedizin zugeordneten Veröffentlichungen von den Beteiligten nicht in Zweifel gezogen. Soweit die Antragstellerin das ausführliche Publikationsverzeichnis erst mit der Beschwerdebegründung vorgelegt hat, fällt ihr dies nicht zur Last. Im Rahmen eines von Amts wegen (ohne Stellenausschreibung) durchgeführten Auswahlverfahrens muss der Dienstherr den Bewerbern durch eine entsprechende Aufforderung vor der Auswahlentscheidung Gelegenheit geben, die nach dem Anforderungsprofil erheblichen Informationen und Unterlagen, soweit sie sich nicht aus den Personalakten ergeben, beizubringen oder zu ergänzen; dies ist hier unterblieben.
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(4) Die Auswahlentscheidung beruht damit in den ausschlaggebenden Erwägungen auf einer fehlerhaften Grundlage. Dies betrifft nicht allein die quantitative Betrachtung der erfüllten wünschenswerten Kriterien. Auch im qualitativen Vergleich wurde insbesondere der Gesichtspunkt der "fachlichen Führungserfahrung" erheblich zugunsten der Beigeladenen gewichtet.
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Soweit das Bundesministerium der Verteidigung im Vorlageschreiben ausgeführt hat, dass die Beigeladene trotz der hervorragenden allgemeinen Qualifikation der Antragstellerin die deutlich besser qualifizierte Arbeits- bzw. Betriebsmedizinerin sei und es deshalb im Ergebnis nicht darauf ankomme, ob die Antragstellerin mehr wünschenswerte Kriterien erfülle, weil auch in diesem Falle die Beigeladene qualifizierter wäre, handelt es sich um eine neue Erwägung, die im gerichtlichen Verfahren nicht mehr nachgeschoben werden kann (vgl. - auch zum Folgenden - BVerwG, Beschluss vom 16. Dezember 2008 - 1 WB 19.08 - BVerwGE 133, 13 Rn. 46). Ermessenserwägungen können zwar - in entsprechender Anwendung von § 114 Satz 2 VwGO - im gerichtlichen Verfahren ergänzt werden; unzulässig, weil keine bloße Ergänzung, ist jedoch die vollständige Nachholung oder die Auswechslung der die Ermessensentscheidung tragenden Gründe. Entsprechendes gilt für Einschätzungen, bei denen ein Beurteilungsspielraum besteht; auch insoweit ist im gerichtlichen Verfahren nur eine Ergänzung oder Präzisierung der Erwägungen, nicht jedoch eine vollständige Nachholung oder Auswechslung zulässig.
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3. Die Kostenentscheidung beruht auf § 21 Abs. 2 Satz 1 i.V.m. § 20 Abs. 1 Satz 1 WBO. Die Beigeladene trägt die ihr entstandenen Aufwendungen selbst.