BVerwG 1 WB 44.07
In dem Wehrbeschwerdeverfahren hat der 1. Wehrdienstsenat des Bundesverwaltungsgerichts durch
den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Golze,
die Richterin am Bundesverwaltungsgericht Dr. Frentz,
den Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Langer,
den ehrenamtlichen Richter Major Eichhorn und
die ehrenamtliche Richterin Stabsarzt Dr. Koske
am 30. April 2008 beschlossen:
Der Antrag wird als unzulässig verworfen.
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Der Antragsteller wendet sich gegen seine Zuordnung zu der individuellen Förderperspektive A 13 „Kandidat“ durch die Perspektivkonferenz 2006 für Offiziere des militärfachlichen Dienstes sowie gegen den dazu ergangenen Beschwerdebescheid des Bundesministers der Verteidigung.
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Der 1955 geborene Antragsteller ist Berufssoldat in der Laufbahn der Offiziere des militärfachlichen Dienstes. Seine Dienstzeit wird voraussichtlich mit Ablauf des 30. November 2009 enden. Er wurde mit Wirkung vom 1. April 1991 zum Hauptmann ernannt und zum 1. Juli 2003 in eine Planstelle der Besoldungsgruppe A 12 eingewiesen. Er ist dem Werdegang „Personalwesen“ zugeordnet und wird seit dem 3. Juli 2006 auf einem nach Besoldungsgruppe A 12 bewerteten Dienstposten als „Personalorganisationsoffizier Streitkräfte militärfachlicher Dienst“ im Stab Kommando ... in U. verwendet.
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Der Stellvertreter des Befehlshabers und Chef des Stabes dieses Kommandos eröffnete dem Antragsteller am 22. Januar 2007 als Ergebnis der Perspektivkonferenz für Offiziere des militärfachlichen Dienstes (Luftwaffenuniformträger) die Zuordnung zu der individuellen Förderperspektive A 13 „Kandidat“.
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Gegen dieses Ergebnis legte der Antragsteller mit Schreiben vom 5. Februar 2007 Beschwerde ein. Zur Begründung führte er in den Schreiben seines Bevollmächtigten vom 8. Juni und vom 23. Oktober 2007 im Wesentlichen aus, mit der zuerkannten Förderperspektive habe er keine Chance mehr, die Besoldungsgruppe A 13 g zu erreichen. Bei der Entscheidung der Perspektivkonferenz habe seine Beurteilung aus dem Jahr 2000 eine Rolle gespielt, die mit ihrer schlechten Wertung unter dem Aspekt seiner Einarbeitungsphase gesondert hätte gewürdigt werden müssen. In der personenbezogenen Einzelbetrachtung hätten nicht nur die reinen Notendurchschnitte berücksichtigt werden dürfen, sondern auch die Rahmenbedingungen im Beurteilungszeitraum. Deshalb habe die Beurteilung von 2000 entweder überhaupt nicht herangezogen werden dürfen oder nur unter Beachtung der damaligen besonderen Umstände. Gegebenenfalls sei die Anforderung einer Sonderbeurteilung erforderlich gewesen. Die Beurteilungen von 1996, 1998, 2002 und 2004 dokumentierten eine Fortentwicklung, die in der Perspektivkonferenz 2006 zu seiner Bewertung als A 13 „Anwärter“ hätte führen müssen. Obwohl Verwendungsaufbau, Verwendungsbreite und Verwendungsebenen bei ihm durch einen vielfachen Wechsel von Führungsebenen geprägt seien, habe man bisher andere Offiziere des militärfachlichen Dienstes in die Besoldungsgruppe A 13 g befördert, die nicht über ein so positives Eignungs-, Leistungs- und Befähigungspotenzial verfügten wie er, der Antragsteller. Auch von den 13 in der Konferenzliste aufgeführten Offizieren des militärfachlichen Dienstes lägen alle 12 anderen Offiziere unterhalb seines Leistungsbildes, sofern die Beurteilung vom Jahr 2000 keine Berücksichtigung finde. Es sei ihm unerklärlich, warum diese negative Beurteilung noch sechs Jahre später diese nachteiligen Wirkungen auslöse, obwohl sie lediglich ein zeitlich befristetes „Negativ-Votum“ darstelle. Spätestens die Beurteilung von 2002 entspreche wieder seinem Leistungsbild und seinem Potenzial.
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Die Beschwerde wies der Bundesminister der Verteidigung mit Beschwerdebescheid vom 9. November 2007 als unzulässig zurück. Zur Begründung legte er dar, die Ergebnisse der Beratungen von Perspektivkonferenzen stellten für den einzelnen Soldaten keine anfechtbaren Maßnahmen dar. Die individuelle Förderperspektive bilde regelmäßig lediglich die Basis für die individuelle Verwendungsplanung, jedoch kein Präjudiz für Verwendungsentscheidungen. Insbesondere bedeute die Festlegung aus dem Jahr 2006 nicht, dass der Antragsteller seitdem grundsätzlich von der Mitbetrachtung bei der Nachbesetzung von Dienstposten ausgeschlossen gewesen sei, deren Dotierung über A 12 hinausgehe und für die der Antragsteller prinzipiell geeignet sei. Bei der Nachbesetzung von zukünftig frei werdenden nach Besoldungsgruppe A 13 bewerteten Dienstposten, für die der Antragsteller grundsätzlich geeignet sei, müsse er immer mitbetrachtet werden. Diese Auflage habe das Personalamt der Bundeswehr in der Vergangenheit auch erfüllt. Nach der einschlägigen Erlasslage werde der Antragsteller - nach seiner erstmaligen Betrachtung im Jahr 2006 - im Jahr 2008 erneut in der Perspektivkonferenz betrachtet.
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Gegen diesen am 14. November 2007 zugestellten Bescheid hat der Antrag-steller am 28. November 2007 die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts beantragt. Diesen Antrag hat der Bundesminister der Verteidigung - PSZ I 7 - mit seiner Stellungnahme vom 3. Dezember 2007 dem Senat vorgelegt.
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Zur Begründung trägt der Antragsteller insbesondere vor:
Sein Antrag auf gerichtliche Entscheidung sei fristgerecht bei seinem Disziplinarvorgesetzten eingegangen. Das folge aus dem Eingangsstempel „Stab Kommando ...- J 1 -“ mit dem Datum „28. November 2007“. Gemäß der Stabsdienstordnung des Kommandos sei der „J 1“ u.a. für das „Bearbeiten von Disziplinarangelegenheiten, Beschwerden und Eingaben im Zuständigkeitsbereich des Kommandos“ zuständig. Da der „J 1“ aufgrund seines umfangreichen Aufgabenkataloges für alle Personalangelegenheiten zuständig sei, genüge der Eingang bei ihm für die Fristwahrung. Es wäre völlig lebensfremd, dass er, der Antragsteller, seinen Antrag vom 28. November 2007 dem Chef des Stabes persönlich hätte überreichen dürfen. In der Sache resultiere aus dem Ergebnis der Perspektivkonferenz eine unmittelbare Beeinträchtigung seiner Rechte und Interessen. Dieses Ergebnis stelle schon deshalb eine gerichtlich anfechtbare Maßnahme dar, weil es ihm förmlich eröffnet worden sei. Es mache keinen Sinn, einem Soldaten das Ergebnis förmlich zu eröffnen, ihm aber ein Rechtsmittel gegen das Ergebnis vorzuenthalten. Aus dem Beschwerdebescheid gehe hervor, dass seine Beurteilung aus dem Jahr 2004 bei der vergleichenden Betrachtung keine Rolle gespielt habe. Vielmehr habe die Perspektivkonferenz offensichtlich mit den Beurteilungen von 1998, 2000 und 2002 gearbeitet. Die Beurteilung aus dem Jahr 2000 sei ersichtlich ohne die darin enthaltenen Einschränkungen voll gewertet worden. Seine direkte Benachteiligung folge daraus, dass er unter Zugrundelegung falscher Beurteilungsparameter vergleichend mit zwei Stabshauptleuten betrachtet worden sei. Seine Beurteilung von 2000 habe nur deshalb einen vergleichsweise schlechten Wert (5,47) dokumentiert, weil sie in seiner Einarbeitungsphase erstellt worden sei. Seine Leistungssteigerung, die sich in den Beurteilungen von 2002 und 2004 widerspiegele, habe fiktiv auch für 2000 berücksichtigt werden müssen, jedenfalls ab dem Zeitpunkt, in dem die Einarbeitungszeit beendet gewesen sei. Die Fürsorgepflicht des Dienstherrn gebiete angesichts der besonderen Sachlage, eine Sonderbeurteilung anzufordern.
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Der Antragsteller beantragt,
den Bundesminister der Verteidigung unter Aufhebung seines Beschwerdebescheids vom 9. November 2007 zu verpflichten, ihm, dem Antragsteller, unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts die individuelle Förderperspektive „A 13-Anwärter“ zuzuerkennen,
hilfsweise
den Bundesminister der Verteidigung zu verpflichten, ihn, den Antragsteller, bei der nächsten Perspektivkonferenz unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zu betrachten.
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Der Bundesminister der Verteidigung beantragt,
den Antrag zurückzuweisen.
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Er hält den Antrag auf gerichtliche Entscheidung für unzulässig, weil der Antragsteller die am 28. November 2007 abgelaufene Antragsfrist nicht eingehalten habe. Bis zum Ablauf der Frist sei der Antrag weder bei ihm, dem Bundesminister der Verteidigung, noch bei dem nächsten Disziplinarvorgesetzten des Antragstellers eingegangen. Der Antrag sei am 28. November 2007 lediglich im Bereich „...“ der Abteilung J 1, sodann am 29. November 2007 beim Vertreter des Abteilungsleiters J 1 und per Fax beim Bundesministerium der Verteidigung, am 3. Dezember 2007 beim Chef des Stabes und am 4. Dezember 2007 beim Befehlshaber des Kommandos ... eingegangen. Disziplinarvorgesetzter des Antragstellers sei allein der Chef des Stabes und stellvertretende Befehlshaber des Kommandos. Im Übrigen sei die Beschwerde zu Recht als unzulässig zurückgewiesen worden. Die Art und Weise der Bekanntgabe der individuellen Förderperspektive A 13 „Kandidat“ bewirke keine unmittelbare Rechtsbetroffenheit des Antragstellers. Die Eröffnung der individuellen Förderperspektive diene dem Zweck, einem Soldaten im Rahmen der beabsichtigten Transparenz der Personalführung Informationen zukommen zu lassen. Die hier getroffene Festlegung der individuellen Förderperspektive sei auch in der Sache nicht zu beanstanden, worauf der Antragsteller in den dienstaufsichtlichen Feststellungen des Beschwerdebescheids hingewiesen worden sei.
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Wegen des Vorbringens im Einzelnen wird auf den Inhalt der zwischen den Beteiligten gewechselten Schriftsätze und der Akten Bezug genommen. Die Beschwerdeakte des Bundesministers der Verteidigung - PSZ I 7 - 1077/07 - und die Personalgrundakte des Antragstellers, Hauptteile A bis D, haben dem Senat bei der Beratung vorgelegen.
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Die Anträge sind unzulässig.
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Allerdings ist der - prozessuale - Antrag auf Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts fristgerecht eingelegt worden.
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Die für diesen Rechtsbehelf gemäß § 17 Abs. 4 Satz 1 WBO (hier i.V.m. § 21 Abs. 2 Satz 1 WBO) einzuhaltende Zwei-Wochen-Frist begann mit der Zustellung des Beschwerdebescheids des Bundesministers der Verteidigung an den Bevollmächtigten des Antragstellers am 14. November 2007; sie endete mit Ablauf des 28. November 2007. Vor Fristablauf ist der Antrag auf gerichtliche Entscheidung ausweislich des Eingangsstempels am 28. November 2007 beim „Stab Kommando ...- J 1 -“ eingegangen. Der nächste Disziplinarvorgesetzte des Antragstellers, bei dem der Antrag nach § 17 Abs. 4 Satz 2 WBO (auch) eingelegt werden konnte, war der Chef des Stabes und stellvertretende Befehlshaber des Kommandos. Diesem Vorgesetzten ist der fristwahrende Eingang des Antrags beim „Stab - J 1 -“ zuzurechnen.
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Aufgabe der Abteilung „J 1“ ist nach der Stabsdienstordnung des Kommandos (Stand: 18. Juli 2006) die Wahrnehmung der „Personalbearbeitung/Personal-angelegenheiten“, darin u.a. das „Bearbeiten von Disziplinarangelegenheiten, Beschwerden und Eingaben im Zuständigkeitsbereich des Kommandos Operative Führung Eingreifkräfte“. Zu den Rechtsbehelfen „im Zuständigkeitsbereich“ des Kommandos gehören auch die Beschwerden oder Rechtsbehelfsanträge, für die der Chef des Stabes zwar nicht die sachlich zuständige Entscheidungsstelle, aber - nach § 5 Abs. 1 und 3 oder § 17 Abs. 4 Satz 2 WBO - als nächster Disziplinarvorgesetzter eine zuständige Einlegungsstelle ist. Mit dieser Zuständigkeit erfüllt er nach dem Willen des Gesetzgebers die eher technische Funktion, einem Beschwerdeführer oder Antragsteller die fristgerechte Antragstellung bei einem ihm bekannten und leicht erreichbaren Vorgesetzten zu ermöglichen (vgl. Beschluss vom 11. März 2008 - BVerwG 1 WB 41.07 -). In diesem Fall erstreckt sich das „Bearbeiten“ derartiger Beschwerden und Anträge auf deren Entgegennahme und Weiterleitung an die zur Entscheidung berufenen Vorgesetzten. Insoweit stellt die Abteilung „J 1“ den „verlängerten Arm“ des empfangszuständigen Chefs des Stabes des Kommandos dar. Der Eingang eines Antrags auf gerichtliche Entscheidung nach § 17 Abs. 4 Satz 1 und 2 WBO unmittelbar beim „Stab Kommando ...- J 1 -“ genügte danach, um die Einlegungsfrist gegenüber dem Chef des Stabes dieses Kommandos einzuhalten.
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Unabhängig von der rechtzeitigen Einlegung des prozessualen Antrags sind jedoch die vom Antragsteller gestellten Sachanträge unzulässig.
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Der Hauptantrag auf Verpflichtung des Bundesministers der Verteidigung ist unzulässig, weil er nicht eine gemäß § 17 Abs. 1, Abs. 3 i.V.m. § 21 Abs. 2 Satz 1 WBO anfechtbare Maßnahme betrifft.
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Die Ergebnisse der Beratungen von Perspektivkonferenzen und die Zuerkennung einer individuellen Förderperspektive sind nach gefestigter Rechtsprechung des Senats keine - gerichtlich isoliert angreifbaren - Maßnahmen im Sinne des § 17 Abs. 3 WBO, weil sie als Elemente innerdienstlicher Willens- und Meinungsbildung im Rahmen der Vorbereitung von Personalentscheidungen noch nicht unmittelbar die Rechte eines Soldaten berühren (Beschlüsse vom 9. November 2005 - BVerwG 1 WB 34.05 - Buchholz 311 § 17 WBO Nr. 59 = NZWehrr 2006, 209 und vom 25. April 2007 - BVerwG 1 WB 31.06 - BVerwGE 128, 329 = Buchholz 449 § 3 SG Nr. 41, insoweit jeweils nicht veröffentlicht).
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An dieser Rechtsprechung hält der Senat fest.
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Nach der „Richtlinie für die Perspektivbestimmung und die langfristige Verwendungsplanung der Offiziere des militärfachlichen Dienstes“ des Bundesministeriums der Verteidigung (PSZ I 1 - Az.: 16-30-01/5) vom 21. Juli 2005 - im Folgenden: Richtlinie - ist die Entscheidung über die individuelle Förderperspektive eines Offiziers des militärfachlichen Dienstes das Ergebnis einer Bestenauslese auf der Grundlage eines Eignungs-, Befähigungs- und Leistungsvergleiches im Rahmen regelmäßig stattfindender Perspektivkonferenzen; aus den Konferenzentscheidungen ergibt sich jedoch kein Rechtsanspruch, die jeweils festgelegte Förderperspektive zu erreichen (Nr. 4.1.1 der Richtlinie). Die in der Perspektivkonferenz festgestellte individuelle Förderperspektive bildet nach Nr. 4.2 der Richtlinie die Basis für die Verwendungsentscheidungen, begründet jedoch weder einen Anspruch auf noch die Einbeziehung in Entscheidungen über bestimmte Verwendungen. Nach dieser Bestimmung handelt es sich bei den Ergebnissen einer Perspektivkonferenz lediglich um Vorbereitungshandlungen, die noch keine Entscheidungen über die konkrete Verwendung oder über die Besetzung eines konkreten Dienstpostens beinhalten und auch sonst keine unmittelbaren Wirkungen für die Rechtssphäre eines Soldaten haben.
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Gleiches ergibt sich aus der „Teilkonzeption Personalmanagement der Bundeswehr“ des Bundesministeriums der Verteidigung (PSZ I 1 - Az.: 09-10-10/8) vom 2. April 2004 (Nr. 2.4.4.3, Seite 25 f.). Danach ist die individuelle Förderperspektive, die bei Berufssoldatinnen und Berufssoldaten in regelmäßig stattfindenden Perspektivkonferenzen erfolgt und das Ergebnis eines umfassenden ganzheitlichen Eignungs- und Leistungsvergleichs darstellt, so frühzeitig und differenziert zu bestimmen, dass „zeitgerecht die Planung und Einsteuerung in die verschiedenen Dotierungshöhen und entsprechende Verwendungen erfolgen kann“. Die „so festgestellte individuelle Förderperspektive ist die Grundlage für die individuelle Verwendungsplanung“. Sie bildet damit „regelmäßig die Basis, ist jedoch kein Präjudiz für Verwendungsentscheidungen“. Sie begründet überdies „weder einen Anspruch auf entsprechende Verwendungen noch ergibt sich daraus ein genereller Ausschluss von zukünftigen entsprechenden Verwendungen“.
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Für den Senat ist nicht ersichtlich und vom Antragsteller auch nicht substantiiert geltend gemacht, dass das von ihm angegriffene Ergebnis der Perspektivkonferenz 2006 diesen in der Richtlinie sowie in der zitierten „Teilkonzeption“ festgelegten Vorgaben nicht entspricht oder dass - abweichend von diesen Vorgaben - seine Rechtssphäre durch das ihm bekannt gegebene Ergebnis der Perspektivkonferenz unmittelbar beeinträchtigt würde. Vielmehr hat der Bundesminister der Verteidigung im Beschwerdebescheid vom 9. November 2007 ausdrücklich betont, dass sich die Zuerkennung der vom Antragsteller angefochtenen individuellen Förderperspektive nicht so auswirke, dass der Antragsteller seit 2006 grundsätzlich von der Mitbetrachtung bei der Nachbesetzung von Dienstposten ausgeschlossen (gewesen) wäre, deren Dotierung über die Besoldungsgruppe A 12 hinausgehe und für die er prinzipiell geeignet sei. Der Bundesminister der Verteidigung bekräftigt an dieser Stelle, dass der Antragsteller bei der Nachbesetzung von zukünftig frei werdenden Dienstposten nach Besoldungsgruppe A 13, für die er grundsätzlich geeignet sei, immer mitbetrachtet werden müsse. Diese Auflage habe das Personalamt der Bundeswehr in der Vergangenheit auch erfüllt.
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Entgegen der Auffassung des Antragstellers indiziert die förmliche Eröffnung des Ergebnisses der Perspektivkonferenz nicht deren Rechtsnatur als isoliert angreifbare Maßnahme im Sinne des § 17 Abs. 3 WBO.
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Vielfach werden Vorüberlegungen, Planungsabsichten oder Zwischenentscheidung einem Soldaten entweder in ständiger Verwaltungspraxis oder aufgrund einer gesetzlichen Bestimmung bzw. einer Anordnung durch Verwaltungsvorschriften förmlich bekannt gegeben, ohne dass ihnen der Charakter einer selbstständig anfechtbaren Maßnahme zukäme. Dies gilt nach der Rechtsprechung des Senats z.B. für die vorläufige Mitteilung eines in Aussicht genommenen Dienstantrittstermins (Beschluss vom 29. Januar 2008 - BVerwG 1 WB 10.07 -), für Entwürfe von Beurteilungen oder von Stellungnahmen nächsthöherer Vorgesetzter im Beurteilungsverfahren (Beschluss vom 6. Juni 2007 - BVerwG 1 WB 45.06 -), für Vorschläge eines höheren Vorgesetzten für Spezialausbildungen (Beschluss vom 8. März 2006 - BVerwG 1 WB 61.05 -) und für das Anhörungsschreiben der Geheimschutzbeauftragten im Bundesministerium der Verteidigung oder im Streitkräfteamt (Beschluss vom 12. Mai 2005 - BVerwG 1 WB 13.05 -). Sinn und Zweck der Eröffnung ist es in diesen Fällen, dem betroffenen Soldaten eine - verfahrensinterne - frühzeitige Information zu geben und ihm ggf. eine Äußerungsmöglichkeit zu eröffnen. Dieser Gedanke der Transparenz der Personalführung ist nach Nr. 2.4.4.3 der zitierten „Teilkonzeption“ auch das Motiv des Erlassgebers für die förmliche Bekanntgabe des Ergebnisses der Perspektivkonferenz.
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Der Hilfsantrag ist ebenfalls unzulässig.
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Für ihn fehlt dem Antragsteller das erforderliche Rechtsschutzbedürfnis.
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Im Beschwerdebescheid hat der Bundesminister der Verteidigung ausdrücklich erklärt, dass der Antragsteller in der Perspektivkonferenz 2008 erneut betrachtet werde. Die für den Antragsteller „nächste“ erreichbare Perspektivkonferenz ist die im Jahr 2008. Angesichts dieser Erklärung des Bundesministers der Verteidigung, die er im Rahmen der Vorlage an den Senat nicht relativiert oder zurückgenommen hat, hätte der Antragsteller im Einzelnen darlegen müssen, warum er für seine Betrachtung in der Perspektivkonferenz 2008 zusätzlich eine gerichtliche Verpflichtung des Bundesministers der Verteidigung für erforderlich hält. Das ist - auch im Schriftsatz seines Bevollmächtigten vom 28. Januar 2008 - unterblieben.
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Dem Antragsteller sind keine Verfahrenskosten aufzuerlegen, weil die Voraussetzungen des § 20 Abs. 2 (hier i.V.m. § 21 Abs. 2 Satz 1) WBO nicht erfüllt sind.