BVerwG 1 WB 9.09
In dem Wehrbeschwerdeverfahren hat der 1. Wehrdienstsenat des Bundesverwaltungsgerichts durch
die Richterin am Bundesverwaltungsgericht Dr. Frentz als Vorsitzende, den Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Müller und
den Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Langer
am 9. März 2010 beschlossen:
Der Rechtsweg zu den Wehrdienstgerichten ist unzulässig. Der Rechtsstreit wird an das Verwaltungsgericht M. verwiesen. Gründe I
1 Der Antragsteller begehrt die Genehmigung zum Überschreiten der Höchststudienzeit für ein Studium an der Universität der Bundeswehr M.
2 Der ... geborene Antragsteller war Soldat auf Zeit; seine zuletzt festgesetzte Dienstzeit endete am ... 2009. Mit Urkunde vom ... 2008 wurde der Antragsteller gemäß § 55 Abs. 2 SG wegen Dienstunfähigkeit vorzeitig entlassen; wegen dieser Entscheidung ist ein Klageverfahren beim Verwaltungsgericht M. anhängig (Az.: M 21 K 09.28 21 ).
3 Der Antragsteller war mit Verfügung des Personalamts der Bundeswehr vom 20. Juni 2002 mit Wirkung zum 1. Oktober 2002 für das Studium der ... an die Universität der Bundeswehr M. versetzt worden. Mit Bescheid vom 23. November 2005 ordnete das Personalamt den Antragsteller auf dessen Antrag hin dem Studentenjahrgang ... 2003 zu.
4 Mit Schreiben vom 20. Juni 2007 beantragte der Antragsteller die Genehmigung zum Überschreiten der Höchststudienzeit von vier Jahren für den Abschluss des Studiums. Zur Begründung verwies er darauf, dass er vom 15. Februar bis 15. Juni 2007 krank zu Hause gewesen sei und er das Studium voraussichtlich im September oder Dezember 2007 sowie die Diplomarbeit voraussichtlich zum Ende Januar 2008 abschließen werde.
5 Mit Bescheid vom 20. September 2007 lehnte das Personalamt der Bundeswehr den Antrag ab. Das Gesuch um Genehmigung zum Überschreiten der Höchststudienzeit sei dem Bundesministerium der Verteidigung - Fü S/UniBw - zur Entscheidung vorgelegt worden. Dort sei für den Antragsteller die hochschulrechtliche Genehmigung, die Höchststudienzeit zur Erlangung des Hauptdiploms zu überschreiten, nicht erteilt worden. Trotz Zuordnung zum nachfolgenden Jahrgang sei es dem Antragsteller nicht gelungen, seine Studien und Prüfungen zeitgerecht fortzusetzen und sein Studium zu dem 2005 noch prognostizierten erfolgreichen Abschluss zu bringen. Inzwischen habe die Begutachtung durch den zuständigen Truppenarzt an der Universität der Bundeswehr M. nicht nur eine vorübergehende Störung der Studier- und Prüfungsfähigkeit, sondern eine Dienst- und Verwendungsunfähigkeit auf Dauer ergeben. Auch die Stellungnahmen von Prüfungsamt und Prüfungsausschuss seien wegen der vorliegenden gesundheitlichen Prognose hinsichtlich eines erfolgreichen Studienabschlusses negativ und befürworteten deshalb den Antrag nicht.
6 Mit Bescheid vom 5. Oktober 2007 teilte die Universität der Bundeswehr M. dem Antragsteller mit, dass er die Diplomprüfung im Fach ... endgültig nicht bestanden habe. Hiergegen hat der Antragsteller nach erfolglosem Widerspruch Klage zum Verwaltungsgericht M. erhoben (Az.: M 3 K 08.951 ), über die noch nicht entschieden ist.
7 Gegen die Ablehnung der Genehmigung zum Überschreiten der Höchststudienzeit erhob der Antragsteller Beschwerde, die der Bundesminister der Verteidigung - PSZ I 7 - mit Bescheid vom 13. Januar 2009 zurückwies. Mit Schriftsatz seiner Bevollmächtigten vom 29. Januar 2009 beantragte der Antragsteller daraufhin die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts. Der Bundesminister der Verteidigung - PSZ I 7 - legte den Antrag zusammen mit seiner Stellungnahme vom 6. Februar 2009 dem Senat vor.
8 Zur Begründung verweist der Antragsteller insbesondere auf seine Krankschreibung im Frühjahr 2007 sowie darauf, dass er vom 19. Februar bis 19. Juni 2007 unrechtmäßig exmatrikuliert gewesen sei. Wäre er nicht unrechtmäßig exmatrikuliert gewesen, hätte er sein Studium, für das nur noch die Erstwiederholung im Anwendungsfach ... sowie die Abgabe der Diplomarbeit ausgestanden habe, zeitgerecht abschließen können. Mit der Entscheidung des Bundesministeriums der Verteidigung verliere er nunmehr nicht nur an der Universität der Bundeswehr, sondern an jeder deutschen Hochschule seinen Prüfungsanspruch. Insbesondere sei sein Antrag auf Erteilung eines Studienplatzes am K. Institut für Technologie mit der Begründung abgelehnt worden, dass er für den Studiengang ... die Prüfungsfrist, die mit der Studienhöchstdauer verbunden sei, überschritten und er somit den Prüfungsanspruch verloren habe. Auch diese ablehnende Entscheidung (Bescheid des K. Instituts für Technologie vom 9. Oktober 2009) habe er mit einer Klage zum Verwaltungsgericht K. (Az.: 7 K 3370/09) angefochten.
9 Der Bundesminister der Verteidigung beantragt, den Antrag zurückzuweisen.
10 Seiner Auffassung nach sei bereits die Zulässigkeit des Antrags auf gerichtliche Entscheidung fraglich. Die strittige Genehmigung zum Überschreiten der Höchststudienzeit stelle eine Vorfrage in dem beim Verwaltungsgericht M. anhängigen Rechtsstreit über das endgültige Nichtbestehen der Diplomprüfung dar; vor dem Hintergrund einer möglichen inzidenten Überprüfung dieser Frage durch das Verwaltungsgericht M. und der Tatsache, dass es keinen „sachnäheren Richter“ gebe, sei eine Zurückweisung des Antrags auf gerichtliche Entscheidung als unzulässig bzw. eine Verweisung an das Verwaltungsgericht M. überlegenswert. Im Übrigen sei der Antrag jedenfalls unbegründet. Das Studium des Antragstellers habe sich seit Beginn im Oktober 2002 immer wieder aus gesundheitlichen Gründen verzögert. Nachdem der Antragsteller im Frühjahr 2007 erneut erkrankt sei und schließlich ein Dienstunfähigkeitsverfahren eingeleitet und abgeschlossen worden sei, sei der Studienerfolg nach mehr als fünf Jahren nicht mehr zu erwarten gewesen. Eine Verlängerung der Studienhöchstdauer sei daher nicht in Betracht gekommen.
11 Das Gericht hat mit Schreiben vom 1. Februar 2010 die Beteiligten darüber unterrichtet, dass die Frage der Genehmigung zum Überschreiten der Höchststudienzeit möglicherweise als hochschulrechtliche Streitigkeit zu qualifizieren sei, für die der Verwaltungsrechtsweg und nicht der Rechtsweg zu den Wehrdienstgerichten eröffnet sei, und den Beteiligten Gelegenheit zur Stellungnahme zu einer möglichen Verweisung des Rechtsstreits an das Verwaltungsgericht M. gegeben. Der Bundesminister der Verteidigung - PSZ I 7 - und der Bundeswehrdisziplinaranwalt haben sich mit Schreiben vom 4. Februar bzw. 15. Februar 2010 mit einer Verweisung einverstanden erklärt. Der Antragsteller hat mit Schriftsatz seiner Bevollmächtigten vom 17. Februar 2010 für den Fall, dass sich der Wehrdienstsenat für nicht zuständig erachten sollte, um Verweisung des Rechtsstreits gebeten und sich mit Schriftsatz vom 1. März 2010 nochmals zur Sache geäußert.
12 Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts wird auf den Inhalt der Akten Bezug genommen. Die Beschwerdeakte des Bundesministers der Verteidigung - PSZ I 7 - Az.: 90/09 - und die Personalgrundakte des Antragstellers, Hauptteile A bis D, haben dem Senat bei der Beratung vorgelegen. II
13 Für den Antrag auf gerichtliche Entscheidung, der die Genehmigung zum Überschreiten der Höchststudienzeit für ein Studium an der Universität der Bundeswehr M. zum Gegenstand hat, ist der Rechtsweg nicht zu den Wehrdienstgerichten, sondern zu den allgemeinen Verwaltungsgerichten eröffnet. Die Sache ist deshalb an das zuständige Verwaltungsgericht M. zu verweisen. Über die Verweisung entscheidet der Senat in der Besetzung ohne ehrenamtliche Richter (vgl. Beschluss vom 17. März 2009 - BVerwG 1 WB 77.08 - Buchholz 449 § 82 SG Nr. 4 = NVwZ-RR 2009, 541).
14 1. Gemäß § 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO ist der Verwaltungsrechtsweg in allen öffentlich-rechtlichen Streitigkeiten nichtverfassungsrechtlicher Art gegeben, soweit die Streitigkeit nicht durch Bundesgesetz einem anderen Gericht ausdrücklich zugewiesen ist. Der Verwaltungsrechtsweg ist nach § 82 Abs. 1 SG auch für Klagen der Soldaten aus dem Wehrdienstverhältnis eröffnet, soweit nicht ein anderer Rechtsweg gesetzlich vorgeschrieben ist. Dies ist gemäß § 17 Abs. 1 Satz 1 WBO für die Fälle vorgesehen, in denen Gegenstand der Beschwerde des Soldaten eine Verletzung seiner Rechte oder eine Verletzung von Pflichten eines Vorgesetzten ihm gegenüber ist, die im Zweiten Unterabschnitt des Ersten Abschnitts des Soldatengesetzes mit Ausnahme der §§ 24, 25, 30 und 31 geregelt sind. Die Wehrdienstgerichte haben hiernach über die Verletzung solcher Rechte und Pflichten zu entscheiden, die auf dem Verhältnis der militärischen Über- und Unterordnung beruhen, also in truppendienstlichen Angelegenheiten (stRspr, vgl. Beschluss vom 6. April 2005 - BVerwG 1 WB 61.04 - m.w.N. ). Für die Bestimmung, ob es sich um eine truppendienstliche Angelegenheit oder um eine Verwaltungsangelegenheit handelt, für die der Rechtsweg zu den Verwaltungsgerichten eröffnet ist, ist auf die wahre Natur des geltend gemachten Anspruchs und auf die daraus abzuleitende Rechtsfolge abzustellen (Beschlüsse vom 15. Mai 2003 - BVerwG 1 WB 7.03 - m.w.N. und vom 6. April 2005 a.a.O.).
15 Danach liegt hier keine den Wehrdienstgerichten zugewiesene truppendienstliche Angelegenheit vor. Die vom Antragsteller begehrte Genehmigung zum Überschreiten der Höchststudienzeit stellt eine hochschulrechtliche Entscheidung dar, für die im Streitfall der Rechtsweg zu den Verwaltungsgerichten eröffnet ist.
16 Der an einer Universität der Bundeswehr studierende Offizieranwärter oder Offizier steht in einer doppelten - einerseits truppendienstlich, andererseits hochschulrechtlich geprägten - Beziehung. Das Studium an einer Universität der Bundeswehr ist einerseits regelmäßig ein wesentlicher Bestandteil der Ausbildung des Berufsoffiziers und länger dienenden Offiziers auf Zeit (Nr. 1 Abs. 1 Satz 1 der Personellen Bestimmungen für das Studium von Offizieranwärtern/ Offizieren an einer Universität der Bundeswehr vom 26. März 2002); dementsprechend erfolgt - wie auch im Falle des Antragstellers - die Versetzung zum Studium „aus dienstlichen Gründen“; die studierenden Soldaten werden während des Studiums durch den - dem Streitkräfteamt unterstellten - Studentenbereich der Universität militärisch geführt und betreut. Andererseits sind die Universitäten der Bundeswehr staatlich anerkannte Hochschulen, die sich hinsichtlich ihrer Aufgaben in Lehre und Forschung nicht wesentlich von öffentlichen (Landes-)Universitäten unterscheiden; das wissenschaftliche Studium an den Universitäten der Bundeswehr und die dort erworbenen Hochschulabschlüsse sind denen der öffentlichen Universitäten gleichwertig; Studienzeiten sowie Studien- und Prüfungsleistungen, die an den Universitäten der Bundeswehr und an öffentlichen Universitäten erbracht werden, unterliegen der wechselseitigen Anrechnung und Anerkennung nach Maßgabe der hochschulrechtlichen Vorschriften.
17 Truppendienstliche und hochschulrechtliche (darüber hinaus nicht selten auch statusrechtliche) Aspekte hängen zwar häufig - wie auch im vorliegenden Fall - eng miteinander zusammen, weil Probleme auf der einen Seite mittelbar Konsequenzen auch auf der jeweils anderen Seite der rechtlichen Beziehungen nach sich ziehen können. Dies ändert jedoch nichts daran, dass insbesondere für die Frage der Rechtswegbestimmung eine eindeutige Zuordnung des konkreten Streitgegenstands zu treffen ist. So hat der Senat seine Zuständigkeit beispielweise für Streitigkeiten über die Zulassung von Soldaten zu einer Hochschulausbildung dann bejaht, wenn die Zulassung wegen eines fehlenden dienstlichen Interesses an der vom Soldaten gewünschten Ausbildung abgelehnt wurde; denn Gegenstand ist in diesem Fall nicht die Erfüllung hochschulrechtlicher Studienvoraussetzungen, sondern die truppendienstliche Verwendung des Soldaten (vgl. Beschlüsse vom 15. Juli 2008 - BVerwG 1 WB 1.08 - Buchholz 450.1 § 17 WBO Nr. 73 = NZWehrr 2008, 259 und vom 30. September 2008 - BVerwG 1 WB 31.08 - Buchholz 449 § 3 SG Nr. 48 ).
18 Ungeachtet der äußeren Einkleidung in einen Bescheid des Personalamts der Bundeswehr hat die hier strittige Entscheidung über die Genehmigung zum Überschreiten der Höchststudienzeit keine truppendienstliche, sondern eine hochschulrechtliche Regelung zum Inhalt.
19 Nach § 3 Abs. 1 der für das Studium des Antragstellers maßgeblichen Allgemeinen Diplomprüfungsordnung der Universität der Bundeswehr M. (ADPO) vom 20. September 1992 (Fassung vom September 2000) beträgt die Regelstudienzeit dreieinviertel Jahre; einschließlich aller Wiederholungen muss die Diplomprüfung bis zum Ende des vierten Studienjahres abgelegt sein; hat ein Student die Diplomprüfung aus von ihm nicht zu vertretenden schwerwiegenden Gründen nicht innerhalb der Höchststudienzeit ablegen können und will er deshalb die maßgebliche Höchststudienzeit überschreiten, entscheidet über die Fortsetzung des Studiums der zuständige Prüfungsausschuss im Einvernehmen mit dem Bundesministerium der Verteidigung. Ergänzend bestimmt hierzu Nr. 8 mit Fußnote 3 der genannten Personellen Bestimmungen, dass die Genehmigung zum Überschreiten der Höchststudienzeit gemäß den Prüfungsordnungen durch den Studenten über das Personalamt der Bundeswehr beim Bundesministerium der Verteidigung - Fü S/UniBw - einzuholen ist. Abgesehen davon, dass die Personellen Bestimmungen als Verwaltungsvorschriften die Zuständigkeitsregelung des § 3 Abs. 1 ADPO schon aus Rechtsgründen nicht modifizieren könnten, ist dies ersichtlich auch nicht beabsichtigt. Nach der vom Senat eingeholten Auskunft vom 29. Januar 2010 wird auch aus Sicht des Bundesministers der Verteidigung - PSZ I 7 - die maßgebliche materielle Entscheidung über die hochschulrechtliche Fortführung des Studiums vom Prüfungsausschuss im Einvernehmen mit dem Bundesministerium der Verteidigung - Fü S/UniBw - getroffen; das Personalamt habe hinsichtlich der hochschulrechtlichen Einschätzung keine Entscheidungskompetenz, sondern fungiere insoweit lediglich als „Bote“.
20 Nach diesen Bestimmungen ist auch im Falle des Antragstellers verfahren worden. Auf der Grundlage einer Stellungnahme des Prüfungsamts vom 18. Juli 2007, die den Antrag auf Genehmigung zum Überschreiten der Höchststudienzeit nicht befürwortete, hat der zuständige Prüfungsausschuss am 18. Juli 2007 entschieden, dass die Fortsetzung des Studiums des Antragstellers nicht genehmigt werde und hierzu das Einvernehmen mit dem Bundesministerium der Verteidigung - Fü S/UniBw - herzustellen sei. Das Bundesministerium der Verteidigung - Fü S/UniBw - hat daraufhin unter dem 20. September 2007 erklärt, dass die hochschulrechtliche Genehmigung zum Überschreiten der Höchststudienzeit von vier Jahren um vier Monate nicht erteilt werde. Unter Bezugnahme auf diese Entscheidungen des Prüfungsausschusses und des Bundesministeriums der Verteidigung - Fü S/UniBw - und unter zum Teil wörtlicher Wiedergabe der dortigen Begründung hat schließlich das Personalamt dem Antragsteller die Entscheidung, dass die „hochschulrechtliche Genehmigung“ zum Überschreiten der Höchststudienzeit nicht erteilt werde, mit Bescheid vom 20. September 2007 übermittelt.
21 Für den materiellen Inhalt der Entscheidung, der für die Frage des Rechtswegs maßgeblich ist, sind damit ausschließlich Stellen verantwortlich, die mit hochschulrechtlichen und nicht mit truppendienstlichen Angelegenheiten befasst sind. Dies gilt nicht nur für den Prüfungsausschuss der Universität der Bundeswehr M., sondern auch für die im Bundesministerium der Verteidigung zuständige Stelle „Fü S/UniBw“, die im Führungsstab der Streitkräfte mit der Koordinierung und Steuerung aller akademischen Belange der beiden Bundeswehruniversitäten betraut ist und dabei ausschließlich Aufgaben im Bereich des Hochschulrechts sowie des Haushalts und teilweise der Organisation wahrnimmt (Auskunft vom 29. Januar 2010). Hochschulrechtlicher Natur sind auch die Wirkungen der Ablehnung der Genehmigung zum Überschreiten der Höchststudienzeit. Sie betreffen nicht nur die unmittelbare Folgeentscheidung, ob die Diplomprüfung an der Universität der Bundeswehr M. wegen Überschreitens der Höchststudienzeit als endgültig nicht bestanden gilt; insoweit wurde der Beschwer des Antragstellers durch den Bescheid der Universität der Bundeswehr M. vom 30. Juli 2009 teilweise abgeholfen. Die hochschulrechtliche Natur der hier strittigen Entscheidung zeigt sich vor allem an ihren (potenziellen) Auswirkungen auf den generellen, ggf. also auch an einer anderen Universität zu realisierenden Prüfungsanspruch des Antragstellers im Studiengang ...; so wurde dem Antragsteller das Überschreiten der Höchststudienzeit an der Universität der Bundeswehr M. auch bei seinem Antrag auf Zulassung zum Diplomstudiengang ... beim K. Institut für Technologie entgegengehalten (Bescheid vom 9. Oktober 2009 und das diesbezügliche Verfahren wegen Zulassung zum Studium beim Verwaltungsgericht K., Az.: 7 K 3370/09).
22 2. Ist demnach der Rechtsweg zu den Wehrdienstgerichten nicht eröffnet, war das Verfahren nach Anhörung der Beteiligten (§ 23a Abs. 2 WBO i.V.m. § 17a Abs. 2 Satz 1 GVG) gemäß § 21 Abs. 2 Satz 1 i.V.m. § 18 Abs. 3 WBO an das zuständige Gericht des Verwaltungsrechtswegs zu verweisen.
23 Nach § 45 und § 52 Nr. 2 Satz 1 und 2 VwGO i.V.m. Art. 1 Abs. 2 Nr. 1 des (b.) Gesetzes zur Ausführung der Verwaltungsgerichtsordnung (i.d.F. der Bek. vom 20. Juni 1992 , zuletzt geändert durch Gesetz vom 20. Dezember 2007 ) ist sachlich und örtlich zuständig das Verwaltungsgericht M.. Die örtliche Zuständigkeit bemisst sich nicht nach § 52 Nr. 4 VwGO, sondern nach § 52 Nr. 2 VwGO, weil der vom Antragsteller geltend gemachte Anspruch auf Erteilung einer Genehmigung zum Überschreiten der Höchststudienzeit nach hochschulrechtlichen Vorschriften und nicht nach den besonderen Bestimmungen seines früheren Wehrdienstverhältnisses zu beurteilen ist (vgl. für die entsprechende Zuständigkeitsproblematik bei der Anfechtung einer Prüfungsentscheidung im Zweiten Juristischen Staatsexamen Urteil vom 30. Juni 1972 - BVerwG 7 C 22.71 - BVerwGE 40, 205 = Buchholz 310 § 52 VwGO Nr. 8). Zur Bestimmung der örtlichen Zuständigkeit ist dabei nicht auf das Personalamt der Bundeswehr (in Kö.), sondern auf die Universität der Bundeswehr M. abzustellen, die als Dienststelle der Bundeswehr und damit als „Bundesbehörde“ (im Sinne von § 52 Nr. 2 Satz 1 VwGO) ihren Sitz in N. ... hat; denn nach dem Ende des Wehrdienstverhältnisses des Antragstellers kommt eine „Botenfunktion“ des Personalamts nicht mehr in Betracht, so dass die begehrte Genehmigung - im Falle des Erfolgs der Verpflichtungsklage - von dem gemäß § 3 Abs. 1 Satz 3 ADPO zuständigen Prüfungsausschuss der Universität der Bundeswehr M. (im Einvernehmen mit dem Bundesministerium der Verteidigung) zu erteilen wäre.
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