BVerwG 10 B 17.17 VG Köln - 09.02.2012 - AZ: VG 1 K 482/11 OVG Münster - 14.06.2017 - AZ: OVG 4 A 693/12
In der Verwaltungsstreitsache hat der 10. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
am 15. März 2018 durch
den Präsidenten des Bundesverwaltungsgerichts Prof. Dr. Dr. h.c. Rennert,
die Richterin am Bundesverwaltungsgericht Hoock und
den Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Keller
beschlossen:
Die Beschwerde des Klägers gegen die Nichtzulassung der Revision in dem Urteil des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen vom 14. Juni 2017 wird zurückgewiesen. Der Kläger trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens. Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Beschwerdeverfahren auf 15 000 € festgesetzt. Gründe
1 Der Kläger begehrt die Zulassung als Prüfsachverständiger nach der nordrhein-westfälischen Verordnung über die Prüfung technischer Anlagen und wiederkehrende Prüfungen von Sonderbauten (Prüfverordnung - PrüfVO) vom 24. November 2009. Die von dem Beklagten für erforderlich gehaltene Fachprüfung seiner Sachkenntnisse hat er bislang nicht abgelegt.
2 Das luxemburgische Justizministerium bescheinigte dem Kläger auf dessen Antrag vom 28. November 2008 hin, dass er in das luxemburgische Sachverständigenregister aufgenommen worden sowie als staatlich anerkannter Sachverständiger in Luxemburg tätig sei und dass er in Luxemburg eine ordnungsgemäße Niederlassung besitze. Unter Verweis auf diese Bescheinigungen zeigte der Kläger dem Beklagten die Aufnahme einer Tätigkeit als Prüfsachverständiger nach § 3 Abs. 2 Satz 2 PrüfVO an. Der Beklagte untersagte dem Kläger daraufhin das Tätigwerden als Prüfsachverständiger. Diesen Bescheid hob das Verwaltungsgericht auf und stellte fest, dass der Kläger nach § 3 Abs. 2 Satz 1 PrüfVO befugt sei, Aufgaben nach der Prüfverordnung als Prüfsachverständiger auszuführen. Auf die Berufung des Beklagten hat das Oberverwaltungsgericht das Urteil des Verwaltungsgerichts geändert, die Klage abgewiesen und die Revision gegen sein Urteil nicht zugelassen. Hiergegen richtet sich die Beschwerde des Klägers.
3 Die auf alle Zulassungsgründe des § 132 Abs. 2 VwGO gestützte Beschwerde hat keinen Erfolg.
4 1. Die Rechtssache hat nicht die grundsätzliche Bedeutung (§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO), die ihr der Kläger beimisst. Ist die Berufungsentscheidung - wie hier - auf mehrere selbstständig tragende Begründungen gestützt, so kann nach ständiger Rechtsprechung aller Revisionssenate des Bundesverwaltungsgerichts die Revision nur zugelassen werden, wenn hinsichtlich jeder dieser Begründungen ein Revisionszulassungsgrund geltend gemacht wird und vorliegt (vgl. u.a. BVerwG, Beschlüsse vom 9. Dezember 1994 - 11 PKH 28.94 - Buchholz 310 § 132 Abs. 2 Ziff. 1 VwGO Nr. 4 S. 4 und vom 21. September 2016 - 6 B 14.16 - Buchholz 421.0 Prüfungswesen Nr. 426 Rn. 16, je m.w.N.). Letzteres ist hier nicht der Fall.
5 Das Berufungsurteil ist in erster Linie darauf gestützt, dass der Anwendungsbereich des § 3 Abs. 2 PrüfVO nicht eröffnet sei, weil der Kläger jedenfalls seine Hauptniederlassung in Deutschland unterhalte. Im Hinblick auf diese - das Berufungsurteil selbstständig tragende - Erwägung zeigt die Beschwerde mit den von ihr aufgeworfenen Fragen 1, 2 und 8 keinen Klärungsbedarf grundsätzlicher Art auf. Vor diesem Hintergrund ist eine Erörterung der übrigen vom Kläger aufgeworfenen Fragen 3 bis 7 entbehrlich.
6 a) Die vom Kläger aufgeworfene Frage
"Verstößt eine gesetzliche Vorschrift - hier § 3 Abs. 2 Satz 1 PrüfVO in den Fassungen der Jahre 2009 und 2014 - gegen den Grundsatz des freien Dienstleistungsverkehrs nach Art. 56 AEUV, wenn der persönliche Anwendungsbereich dieser Vorschrift mit der gewählten Formulierung voraussetzt, dass hiervon nur solche Wirtschaftsteilnehmer erfasst sind, die ausschließlich in einem anderen Mitgliedstaat der Europäischen Union oder einem nach diesem Recht der Europäischen Gemeinschaften gleichgestellten Staat zur Wahrnehmung von Aufgaben im Sinne der gesetzlichen Vorschrift - hier § 3 Abs. 2 Satz 1 PrüfVO in den Fassungen der Jahre 2009 und 2014 - mit Hauptsitz und Tätigkeitsschwerpunkt niedergelassen sind?"
rechtfertigt nicht die Zulassung der Revision, da ein Klärungsbedarf im Hinblick auf revisibles Recht (§ 137 Abs. 1 VwGO) nicht hinreichend dargelegt ist. Das Berufungsgericht hat in Auslegung irrevisiblen Landesrechts ausgeführt, dass § 3 Abs. 2 Satz 1 PrüfVO - eine seit 2009 unverändert geltende Vorschrift - und das darin geregelte Anzeigeverfahren nur dann zur Anwendung kommen, wenn jedenfalls die Hauptniederlassung des Betroffenen nicht in Deutschland, sondern in einem anderen der in der Vorschrift genannten Staaten besteht, weil die Regelung nur Fälle erfassen solle, die unter die Dienstleistungsfreiheit (Art. 56 AEUV) fielen. Das sei beim Kläger nicht der Fall, auch nicht im Hinblick auf seine Niederlassung in Luxemburg.
7 Der Kläger meint, das Berufungsgericht sei mit dieser Begründung von der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs abgewichen, so dass es der Durchführung eines Vorabentscheidungsverfahrens nach Art. 267 AEUV bedürfe. Darin ist dem Kläger schon deswegen nicht zu folgen, weil eine derartige Abweichung nicht vorliegt. Der Europäische Gerichtshof hat - woran die Beschwerde anknüpft - ausgeführt, dass das europäische Vertragsrecht keine Vorschrift enthält, die eine abstrakte Bestimmung der Dauer oder Häufigkeit ermöglicht, von der an die Erbringung einer Dienstleistung oder einer bestimmten Art von Dienstleistung in einem anderen Mitgliedstaat nicht mehr als eine Dienstleistung im Sinne des europäischen Primärrechts angesehen werden kann und dass folglich ein in einem Mitgliedstaat niedergelassener Wirtschaftsteilnehmer nicht schon deshalb als in einem anderen Mitgliedstaat niedergelassen anzusehen ist, weil er in diesem anderen Mitgliedstaat über einen längeren Zeitraum hinweg Dienstleistungen erbringt (EuGH, Urteile vom 11. Dezember 2003 - C-215/01 [ECLI:EU:C:2003:662], Schnitzer - Rn. 30 f. und vom 29. April 2004 - C-171/02 [ECLI:EU:C:2004:270], Kommission/Portugal - Rn. 26 f.). Dies hat das Berufungsgericht indessen nicht verkannt, sondern ausgeführt, es sei nicht ausgeschlossen, dass die Dienstleistungsfreiheit eingreife, wenn ein in Deutschland niedergelassener Dienstleistungserbringer auch in einem anderen Mitgliedstaat eine Niederlassung unterhalte. Dies setze jedoch voraus, dass bestimmt werde, von welchem der verschiedenen Niederlassungsorte aus eine bestimmte Dienstleistung erbracht werde. Das sei nach dem 37. Erwägungsgrund der Richtlinie 2006/123/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 12. Dezember 2006 über Dienstleistungen im Binnenmarkt (ABl. L Nr. 376 S. 36; im Folgenden: Dienstleistungsrichtlinie) der Ort, an dem der Dienstleistungserbringer das Zentrum seiner Tätigkeit in Bezug auf seine konkrete Dienstleistung habe. Im Falle des Klägers sei dies Bergisch Gladbach.
8 Mit dieser, auf den 37. Erwägungsgrund der Dienstleistungsrichtlinie gestützten Erwägung setzt sich die Beschwerde nicht auseinander und zeigt insbesondere nicht in einer den Anforderungen des § 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO genügenden Weise auf, dass sich insoweit eine im Wege der Vorabentscheidung nach Art. 267 AEUV durch den Europäischen Gerichtshof zu klärende Frage stellen könnte. Die Pflicht zu einer solchen Vorlage besteht für ein letztinstanzliches nationales Gericht unter anderem dann nicht, wenn die richtige Anwendung des Unionsrechts derart offenkundig ist, dass für vernünftige Zweifel kein Raum bleibt (EuGH, Urteil vom 9. September 2015 - C-160/14 [ECLI:EU:C:2015:565], Ferreira da Silva e Brito - Rn. 36). Vernünftige Zweifel an der Auslegung der hier maßgeblichen unionsrechtlichen Vorschriften legt die Beschwerde nicht dar. Vielmehr erscheint es zutreffend, für die Abgrenzung zwischen den Schutzbereichen der Niederlassungsfreiheit (Art. 49 AEUV) einerseits und der Dienstleistungsfreiheit (Art. 56 AEUV) andererseits im Einzelfall auf die Vorgaben der Dienstleistungsrichtlinie zurückzugreifen, die gerade deswegen erlassen wurde, weil die Beschränkungen der genannten primärrechtlichen Freiheiten nicht allein durch die direkte Anwendung der Vertragsbestimmungen beseitigt werden können und die Handhabung von Fall zu Fall im Rahmen von Vertragsverletzungsverfahren äußerst kompliziert wäre (6. Erwägungsgrund der Dienstleistungsrichtlinie). Die Dienstleistungsrichtlinie soll damit Verfahren vor dem Europäischen Gerichtshof gerade entbehrlich machen; diesem Zweck der Richtlinie liefe das vom Kläger für erforderliche gehaltene Vorabentscheidungsverfahren zuwider.
9 Insoweit legt die Beschwerde auch nicht dar, weshalb es darauf ankommen könnte, ob die Begründung einer weiteren Niederlassung in einem anderen Mitgliedstaat freiwillig erfolgte. Vielmehr soll die Dienstleistungsrichtlinie gerade die Wahlfreiheit des Dienstleistungserbringers erleichtern, indem er die Möglichkeit erhält, sich entweder in einem anderen Mitgliedstaat niederzulassen oder den freien Dienstleistungsverkehr zu nutzen (5. Erwägungsgrund der Dienstleistungsrichtlinie). Vor diesem Hintergrund macht die Beschwerde nicht deutlich, weshalb der nationale Normgeber gehindert sein sollte, Regelungen zu schaffen, die an den freiwillig gewählten Ort der Niederlassung anknüpfen, zumal Art. 4 Nr. 5 der Dienstleistungsrichtlinie sowie deren 37. Erwägungsgrund für dessen Ermittlung Vorgaben enthalten.
10 b) Die weitere von der Beschwerde mit Blick auf die in Rede stehende, das Berufungsurteil tragende Begründung aufgeworfene Frage
"Reicht die Vorlage einer öffentlichen Urkunde des Entsendestaates eines Wirtschaftsteilnehmers, in der dem Wirtschaftsteilnehmer das Vorhandensein einer Niederlassung offiziell bescheinigt wird, für die Eröffnung des Anwendungsbereiches des Art. 49 AEUV (Niederlassungsfreiheit) aus?"
würde sich in dem angestrebten Revisionsverfahren nicht stellen, da das Berufungsurteil sich nicht dazu verhält, ob die Vorlage einer Urkunde zur Anwendung des Art. 49 AEUV führt.
11 c) Die Frage
"Ist es mit der Menschenwürde nach Art. 1 Abs. 1 GG sowie Art. 1 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union, der allgemeinen Handlungsfreiheit nach Art. 2 Abs. 1 GG und dem Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 3 GG) vereinbar, wenn ein Antragsteller oder eine Antragstellerin ... vor der maßgebenden Entscheidung von bei der Anerkennungsbehörde Beschäftigten stigmatisiert wird durch Angaben in den Verwaltungsvorgängen ...?"
führt nicht zur Zulassung der Revision, da der Kläger eine klärungsfähige Frage des revisiblen Rechts nicht bezeichnet. Grundsätzliche Bedeutung im Sinne von § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO hat eine Rechtssache nur dann, wenn in dem angestrebten Revisionsverfahren die Klärung einer in ihrer Bedeutung über den der Beschwerde zugrunde liegenden Einzelfall hinausgehenden, im Interesse der Einheit oder der Fortbildung des Rechts revisionsgerichtlich klärungsbedürftigen und entscheidungserheblichen Rechtsfrage des revisiblen Rechts zu erwarten ist. In der Beschwerdebegründung muss gemäß § 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO dargelegt und erläutert werden, dass und inwiefern die Revisionsentscheidung zur Klärung der aufgeworfenen, bisher revisionsgerichtlich nicht beantworteten fallübergreifenden Rechtsfrage(n) des Bundesrechts (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO) oder einer der in § 137 Abs. 1 Nr. 2 VwGO genannten Vorschriften führen kann (stRspr; vgl. u.a. BVerwG, Beschlüsse vom 2. Oktober 1961 - 8 B 78.61 - BVerwGE 13, 90 , vom 19. August 1997 - 7 B 261.97 - Buchholz 310 § 133 VwGO Nr. 26 und vom 29. Juni 2015 - 10 B 66.14 - juris Rn. 9). An derartigen Darlegungen fehlt es hier. Die Beschwerde beschränkt sich darauf, die aus ihrer Sicht unzureichende Berücksichtigung der genannten Grundrechte und des Rechtsstaatsprinzips durch das Berufungsgericht zu kritisieren, ohne dass eine fallübergreifend bedeutsame Rechtsfrage erkennbar würde.
12 2. Die Revision ist nicht wegen Divergenz (§ 132 Abs. 2 Nr. 2 VwGO) zuzulassen. Eine Divergenz ist nicht dargelegt. Dieser Zulassungsgrund ist nur dann hinreichend bezeichnet, wenn die Beschwerde einen inhaltlich bestimmten, die angefochtene Entscheidung tragenden abstrakten Rechtssatz benennt, mit dem die Vorinstanz einem in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts oder eines anderen der in der Vorschrift aufgeführten Gerichte aufgestellten ebensolchen (abstrakten) Rechtssatz in Anwendung derselben Rechtsvorschrift widersprochen hat. Die nach Auffassung eines Beschwerdeführers divergierenden Rechtssätze müssen einander gegenübergestellt und die entscheidungstragende Abweichung muss hierauf bezogen konkret herausgearbeitet werden. Das bloße Aufzeigen einer vermeintlich fehlerhaften oder unterbliebenen Anwendung von Rechtssätzen, die das Bundesverwaltungsgericht oder der Gemeinsame Senat der obersten Bundesgerichte oder das Bundesverfassungsgericht aufgestellt haben, genügt den Darlegungsanforderungen einer Divergenzrüge nicht (stRspr; vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 13. April 2012 - 8 B 86.11 - Buchholz 430.4 Berufsständisches Versorgungsrecht Nr. 54 Rn. 12 und vom 26. Juli 2016 - 10 B 15.15 - juris Rn. 5, je m.w.N.). So aber liegt der Fall hier.
13 Die Beschwerde benennt zwar einen abstrakten Rechtssatz aus der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, nach dem für die verwaltungsgerichtliche Beurteilung einer Gewerbeuntersagungsverfügung (§ 35 Abs. 1 GewO) die Sachlage im Zeitpunkt der letzten Verwaltungsentscheidung maßgebend ist (stRspr; BVerwG, Urteil vom 2. Februar 1982 - 1 C 146.80 - BVerwGE 65, 1 ; Beschluss vom 23. November 1990 - 1 B 155.90 - Buchholz 451.20 § 35 GewO Nr. 47). Einen hiervon abweichenden Rechtssatz des Berufungsurteils bezeichnet die Beschwerde indessen nicht. Ein Rechtssatz beschreibt den Inhalt einer Norm, indem er diese als abstrakten richterrechtlichen Obersatz näher konkretisiert (BVerwG, Beschluss vom 15. April 2013 - 1 B 22.12 - Buchholz 451.901 Assoziationsrecht Nr. 66 Rn. 23). Daran fehlt es hier. Soweit das Berufungsgericht die angefochtene Untersagungsverfügung als Verwaltungsakt mit Dauerwirkung qualifiziert, der sich grundsätzlich von Tag zu Tag für den jeweils abgelaufenen Zeitraum erledige und der während des Wirkungszeitraums an der jeweils aktuellen Rechtslage zu messen sei, handelt es sich hierbei lediglich um die rechtliche Würdigung des konkret im Streit stehenden Verwaltungsaktes. Im Übrigen beziehen sich die vermeintlich divergierenden Ausführungen des Berufungsgerichts nicht auf eine Gewerbeuntersagung nach § 35 Abs. 1 GewO, sondern auf eine Untersagungsverfügung nach § 3 Abs. 2 Satz 3 PrüfVO und ergingen daher nicht in Anwendung derselben Rechtsnorm. Dass der Kläger eine Übertragung der zu § 35 Abs. 1 GewO entwickelten Grundsätze hinsichtlich des maßgeblichen Entscheidungszeitpunkts auf den hier zu entscheidenden Fall für richtig hält, begründet keine Divergenz im Sinne des § 132 Abs. 2 Nr. 2 VwGO.
14 3. Die Revision ist nicht wegen eines Verfahrensmangels (§ 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO) zuzulassen. Dies käme nur dann in Betracht, wenn ein Verfahrensfehler geltend gemacht würde und vorläge, der dem Berufungsgericht hinsichtlich der unter 1. erörterten, das Urteil selbstständig tragenden Begründung unterlaufen wäre. Soweit sich die geltend gemachten Verfahrensfehler auf die vom Berufungsgericht gegebenen weiteren, alternativen Begründungen beziehen, könnte das Urteil, selbst wenn sie vorlägen, auf ihnen nicht beruhen.
15 a) Letzteres ist der Fall, soweit der Kläger sich gegen die Würdigung der von ihm vorgelegten luxemburgischen Urkunden durch das Berufungsgericht wendet. Die entscheidungstragende Annahme des Berufungsurteils, dass der Anwendungsbereich des § 3 Abs. 2 PrüfVO nicht eröffnet sei, weil der Kläger jedenfalls seine Hauptniederlassung in Deutschland unterhalte, ist nicht auf die erwähnten Unterlagen gestützt. Anderes folgt auch nicht aus den vom Kläger mit der Beschwerde vorgelegten weiteren Unterlagen, deren Würdigung im Verfahren der Nichtzulassungsbeschwerde nicht in Betracht kommt.
16 b) Das Berufungsgericht hat nicht gegen § 108 Abs. 1 Satz 1 VwGO verstoßen, weil es nicht auf das Vorbringen des Klägers zur Menschenwürde (Art. 1 Abs. 1 GG) und zur allgemeinen Handlungsfreiheit (Art. 2 Abs. 1 GG) eingegangen ist.
17 Der Überzeugungsgrundsatz erfordert es grundsätzlich nicht, dass sich das Gericht mit allen Einzelheiten des Vorbringens eines Beteiligten auseinandersetzt. Wenn das Gericht in seiner Entscheidung jedoch gewichtige Tatsachen oder Tatsachenkomplexe, deren Entscheidungserheblichkeit sich aufdrängt, unerwähnt lässt, spricht dies dafür, dass der Überzeugungsbildung des Gerichts nicht das Gesamtergebnis des Verfahrens im Sinne des § 108 Abs. 1 Satz 1 VwGO zugrunde liegt (stRspr; vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 18. Januar 2006 - 6 B 73.05 - Buchholz 310 § 132 Abs. 2 Ziff. 2 VwGO Nr. 13 Rn. 5 und vom 16. Januar 2017 - 7 B 1.16 - Buchholz 406.25 § 16 BImSchG Nr. 3 Rn. 12). Gemessen daran ist ein Verstoß gegen den Überzeugungsgrundsatz nicht in einer den Anforderungen des § 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO entsprechenden Weise dargelegt. Die Beschwerde ist der Auffassung, die Äußerungen verschiedener Bediensteter des Beklagten verstießen gegen die genannten Grundrechte des Klägers, zeigt aber nicht auf, wie sich diese Äußerungen auf die angefochtene Untersagungsverfügung ausgewirkt haben könnten und warum ihre Berücksichtigung - wie der Kläger meint - zu einer ihm günstigeren Ermessensausübung hätten führen müssen. Der vom Kläger erhobene Vorwurf, die Anerkennungsbehörde sei wegen der Äußerungen einzelner Bediensteter insgesamt nicht zu einer objektiven Entscheidung im Falle des Klägers in der Lage gewesen, entbehrt der Substanz, so dass sich die ausdrückliche Würdigung dieses Vorbringens in den Entscheidungsgründen dem Berufungsgericht jedenfalls nicht aufdrängen musste.
18 Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO. Die Streitwertfestsetzung ergibt sich aus § 47 Abs. 1 und 3 i.V.m. § 52 Abs. 1 GKG.
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