BVerwG 10 B 35.05 OVG für das Land Nordrhein-Westfalen - 15.02.2005 - AZ: OVG 14 A 1817/03
In der Verwaltungsstreitsache hat der 10. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
am 28. Juli 2005
durch den Präsidenten des Bundesverwaltungsgerichts H i e n und die Richter
am Bundesverwaltungsgericht V a l l e n d a r und Prof. Dr. E i c h b e r g e r
beschlossen:
Die Beschwerde der Klägerin gegen die Nichtzulassung der Revision in dem Beschluss des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen vom 15. Februar 2005 wird zurückgewiesen. Die Klägerin trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens. Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Beschwerdeverfahren auf 1 533,87 € festgesetzt.
Gründe
1 Die auf sämtliche Revisionszulassungsgründe (§ 132 Abs. 2 VwGO) gestützte Beschwerde bleibt ohne Erfolg.
2 1. Die von der Beschwerde geltend gemachten Grundsatzrügen werfen keine Rechtsfragen auf, die einer rechtsgrundsätzlichen Klärung in dem angestrebten Revisionsverfahren zugänglich wären (§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO).
3 a) Die erste Frage (Beschwerdebegründung S. 8), die die Vereinbarkeit der für gefährliche Hunde im Gemeindegebiet des Beklagten geltenden erhöhten Besteuerung von Hunden der Rasse Staffordshire Bullterrier mit dem allgemeinen Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG) zum Gegenstand hat, ist mit zahlreichen tatsächlichen Annahmen zur von der Beschwerde behaupteten Ungefährlichkeit oder jedenfalls nicht nachgewiesenen Gefährlichkeit dieser Hunderasse verknüpft, die vom Berufungsgericht so nicht festgestellt wurden. Die aufgeworfene Rechtsfrage könnte schon deshalb von dem in der Revision grundsätzlich auf die Tatsachenfeststellungen des Berufungsgerichts beschränkten Bundesverwaltungsgericht nicht geklärt werden.
4 b) Auch die zweite von der Beschwerde aufgeworfene Frage (Beschwerdebegründung S. 15),
5 ob ein Normgeber (...) darauf verzichten (kann), die Sachrichtigkeit einer Regelung und das Vorliegen des dieser Regelung zugrunde gelegten Lebenssachverhalts zu prüfen, wenn ein anderer, höherrangiger Normgeber bereits von der Sachrichtigkeit und einem bestimmten zugrundeliegenden Lebenssachverhalt bzw. von bestimmten Tatsachen ausgegangen ist,
6 ist wiederum unter anderem mit der tatsächlichen Annahme verknüpft, dass "der Lebenssachverhalt bzw. die Tatsachen wissenschaftlich nicht zu begründen sind, weil (dieser Normgeber) sich auf eine bloße, nicht wissenschaftlich überprüfte Annahme stützt", die vom Berufungsgericht so nicht festgestellt wurde und deshalb aus den gleichen Gründen wie die vorangehende Frage nicht zur Zulassung der Revision führen kann.
7 Soweit der Rechtsstandpunkt des Berufungsgerichts, der hinter der von der Beschwerde aufgeworfenen Frage steht, einer Prüfung am Maßstab von Bundesrecht zugänglich ist, lassen sich die damit verbundenen Fragen im Übrigen ohne weiteres aus dem Gesetz beantworten, ohne dass es hierfür der Zulassung der Revision bedürfte.
8 aa) Der vom Berufungsgericht eingenommene Standpunkt, dass der örtliche Steuersatzungsgeber, der sich mit Lenkungsabsicht entscheidet, erhöhte Steuersätze für solche Hunde einzuführen, die nach den Vorgaben des Landesordnungsrechts wegen ihrer Gefährlichkeit nicht gezüchtet werden dürfen, und damit einer vom Landesrecht vorgegebenen Typisierung folgt, deshalb nicht gehalten sei, von sich aus weitere, eigene Untersuchungen darüber anzustellen, ob die durch die landesrechtlichen Rasselisten vorgenommene Typisierung von Hunden, bei denen ein erhebliches Gefährdungspotenzial vermutet wird, sachgerecht ist (Beschlussabdruck S. 6), verstößt nicht gegen höherrangiges Bundesrecht. Er ist insbesondere mit dem Rechtsstaatsprinzip und dem allgemeinen Gleichheitssatz vereinbar.
9 Es steht außer Frage, dass ein Satzungsgeber Regelungen eines anderen Normgebers durch Verweisung oder wörtliche Aufnahme in seinen Normtext übernehmen kann, wenn er dieselbe oder eine vergleichbare Regelung erlassen und sich dabei den Wertungen der übernommenen Normierungen anschließen will. Dabei braucht der Satzungsgeber die der übernommenen Regelung zugrundeliegenden Erkenntnisse und Tatsachen nicht notwendig selbst erneut zu erheben und auf ihre sachliche Richtigkeit zu überprüfen, sofern es keine Anhaltspunkte dafür gibt, dass sie offensichtlich falsch sind. Nur wenn Letzteres der Fall ist, wäre er gehindert, gleichsam sehenden Auges eine in erheblicher Weise auf offensichtlich unrichtigen Annahmen begründete Regelung zu übernehmen. Selbst wenn die andere Norm - was die Beschwerde unter Berufung auf das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 3. Juli 2002 (BVerwG 6 CN 8.01 - BVerwGE 116, 347) geltend macht - etwa aus kompetenzrechtlichen Gründen nichtig sein sollte, wäre davon nicht notwendig die sachliche Richtigkeit der von diesem Normgeber getroffenen Auswahl der als mit besonderem Gefährdungspotenzial angenommenen Hunderassen und damit deren Verwertbarkeit für den kommunalen Satzungsgeber in Frage gestellt.
10 Mithin verlangen weder das Rechtsstaatsprinzip noch der hier in Rede stehende allgemeine Gleichheitssatz, dass jede Gemeinde komplexe und strittige Tatsachenfragen zum Gefährdungspotenzial bestimmter Hunderassen je für sich selbst erheben muss, bevor sie eine hierauf gestützte ordnungs- oder steuerrechtliche Regelung erlassen darf. Es dient im Gegenteil der Rechtseinheit und ist in hohem Maße verfahrensökonomisch, wenn die Gemeinden sich hierzu der Erkenntnisse des Normgebers auf Landesebene bedienen, sofern sie davon ausgehen können, dass die der dortigen normativen Konzeption zugrundeliegenden Annahmen - für den ordnungsrechtlichen Umgang mit gefährlichen Hunden - auch für ihren Regelungszweck - der steuerrechtlichen Lenkung der Population gefährlicher Hunde - nutzbar gemacht werden können. Ist dies der Fall, sind die Gemeinden auch nicht gehindert, auf dieser Grundlage vorgenommene normative Wertungen des Landesgesetz- oder -verordnungsgebers in ihren eigenen Rechtsetzungswillen aufzunehmen. Dies sieht das Berufungsgericht im Grundsatz offenbar ebenso.
11 bb) Mit dieser Auffassung wird auch nicht - wie die Beschwerde meint - das in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts und des Bundesverwaltungsgerichts immer wieder betonte Gebot in Frage gestellt, dass der Normgeber gehalten ist, insbesondere eine auf unsicherer Tatsachengrundlage erlassene Regelung gleichsam "unter Kontrolle zu halten", indem er sowohl die Auswirkungen der Regelung als auch den Erkenntnisfortschritt in tatsächlicher Hinsicht beobachtet und daraus gegebenenfalls die erforderlichen Konsequenzen zieht (vgl. etwa BVerfG, Urteil vom 16. März 2004 - 1 BvR 1778/01 - BVerfGE 110, 141 ; BVerwG, Urteil vom 19. Januar 2000 - BVerwG 11 C 8.99 - BVerwGE 110, 265 ; Beschluss vom 24. Oktober 2001 - BVerwG 6 C 3.01 - BVerwGE 115, 189 ). Nimmt nämlich ein Satzungsgeber die Regelung eines anderen Normgebers in sein eigenes Regelwerk auf, gilt sie kraft seiner Rechtsetzungsmacht mit der Folge, dass er von Anfang an in vollem Umfang verantwortlich ist für ihre Vereinbarkeit mit höherrangigem Recht, auch soweit sie von der Richtigkeit etwa jener tatsächlichen Annahmen und Erkenntnisse abhängt, die der Regelung des Landesnormgebers zugrunde liegen. Dies umschließt auch die beschriebene Pflicht des Satzungsgebers, die übernommene Regelung unter Kontrolle zu halten und gegebenenfalls zu korrigieren. Auch hierbei kann er sich freilich etwaigen Reaktionen des anderen Normgebers auf mögliche neuere Erkenntnisse und Entwicklungen anschließen.
12 cc) Aus dieser uneingeschränkten Verantwortung des Satzungsgebers für die Rechtmäßigkeit der übernommenen Regelung folgt zugleich, dass Einwände gegen sie nicht - wie das Berufungsgericht meint - mit der Erwägung abgewehrt werden dürfen, hierauf könne es von vornherein nicht ankommen, weil die Vorschrift zulässigerweise von dem anderen Normgeber übernommen worden sei und der Satzungsgeber sie daher auch hinsichtlich der ihr zugrundeliegenden tatsächlichen Annahmen nicht auf ihre Richtigkeit habe überprüfen müssen. Dieser Standpunkt verkennt die aus dem Rechtsstaats- und Demokratieprinzip folgende eigene Verantwortung jedes Normgebers für das durch ihn gesetzte Recht. Zugleich "immunisiert" das Berufungsgericht dadurch die von dem Satzungsgeber erlassene Vorschrift gegen Angriffe auf ihre Rechtmäßigkeit. Das ist nicht vereinbar mit dem Anspruch des Bürgers auf Gewährung effektiven Rechtsschutzes (Art. 19 Abs. 4 GG). Denn im Grundsatz gebietet diese Rechtsschutzgarantie eine umfassende Nachprüfung des Verfahrensgegenstandes in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht (vgl. BVerfG, Beschluss vom 8. Juli 1982 - 2 BvR 1187/80 - BVerfGE 61, 82 , Beschluss vom 22. Oktober 1986 - 2 BvR 197/83 - BVerfGE 73, 339 ; BVerwG, Urteil vom 18. März 2004 - BVerwG 3 C 24.03 - BVerwGE 120, 227 ). Diesen Anforderungen genügt ein Tatsachengericht nicht, wenn es - wie hier das Berufungsgericht - eine Beweisregel aufstellt, die im Ergebnis dazu führt, dass der von der übernommenen Vorschrift Betroffene - hier der mit einer erhöhten Hundesteuer für gefährliche Hunde Belastete - die Regelung ohne Rechtsschutzmöglichkeit hinnehmen muss, selbst wenn sie rechtswidrig ist. Das Berufungsgericht schneidet ihm durch seinen Rechtsstandpunkt den Einwand ab, dass die Listen von Hunderassen mit einem erheblichen Gefährdungspotenzial schon vom Landesverordnungsgeber unter Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG zusammengestellt wurden und - ungeachtet dessen, dass der Satzungsgeber hierzu keine eigenen Ermittlungen anstellen musste - nun auch auf kommunalrechtlicher Ebene an dem gleichen Fehler leiden. Diese Verkürzung des Rechtsschutzes ist nicht zu rechtfertigen.
13 Die Vereinbarkeit seines Standpunktes mit Bundesrecht vermag das Berufungsgericht auch nicht dadurch zu erreichen, dass es eine eigene Überprüfungspflicht des kommunalen Satzungsgebers bei der Übernahme landesrechtlicher Regelungen dann annimmt, "wenn ohne weitere Prüfung offensichtlich wäre, dass die Liste der vom Zuchtverbot der LHV NRW betroffenen Hunde willkürlich wäre" (Beschlussabdruck S. 6 f.). Zwar eröffnet das Berufungsgericht mit der unter dieser Voraussetzung vorbehaltenen Nachforschungspflicht des kommunalen Satzungsgebers wohl auch der Klägerin die Möglichkeit, das Unterbleiben einer solchen Überprüfung im Prozess geltend zu machen. Abgesehen davon, dass das Berufungsgericht damit nach wie vor den grundsätzlichen Unterschied zwischen einer etwaigen Pflicht zur eigenen Tatsachenerhebung durch den Satzungsgeber und seiner uneingeschränkten Verantwortlichkeit für die Rechtmäßigkeit der Satzung verkennt, ist der Anwendungsbereich der von ihm geforderten Nachforschungspflicht mit der Begrenzung auf "offensichtliche Willkür" indes zu eng und so rechtlich nicht begründbar. Es ist zwar anerkannt, dass dem kommunalen Satzungsgeber ein beträchtlicher Einschätzungs- und Prognosespielraum bei der Auswahl der als abstrakt gefährlich eingeschätzten Hunde zusteht (BVerfG, Urteil vom 16. März 2004, a.a.O., S. 157) und dass er hinsichtlich der Typisierungen und Pauschalierungen über eine "weitgehende Gestaltungsfreiheit" verfügt (BVerwG, Urteil vom 19. Januar 2000 - BVerwG 11 C 8.99 - BVerwGE 110, 265 ). Eine Beschränkung der gerichtlichen Überprüfung auf Fälle offensichtlicher Willkür lässt sich aus der Einräumung dieser Spielräume jedoch nicht ableiten.
14 Der Verstoß gegen Bundesrecht war indes - wie unter 3 noch auszuführen ist - für das Ergebnis des vorliegenden Rechtsstreits nicht entscheidungserheblich.
15 c) Die Beschwerde hat schließlich auch keinen Erfolg, soweit sie die Klärung der Frage für grundsätzlich bedeutsam hält (Beschwerdebegründung S. 16 f.),
16 ob es mit Art. 90 EG vereinbar ist, wenn eine Hundesteuerregelung, die im Interesse einer Gefahrenvorbeugung in der Gemeinde die Zahl gefährlicher Hunde im Verhältnis zu den Hunden, die als weniger gefährlich eingeschätzten Rassen angehören, vermindern soll, die Haltung von Hunden, die aus dem Europäischen Ausland importierten Rassen zugerechnet werden, einem mehr als
17 Diese Frage kann schon deshalb nicht zur Zulassung der Revision führen, weil sie von der tatsächlichen Annahme ausgeht, dass "es keinen wissenschaftlichen Nachweis dafür gibt, dass Hunde wegen ihrer Zugehörigkeit zu einer Rasse gefährlicher sind als Hunde anderer Rassen", die das Berufungsgericht so nicht festgestellt hat. Dem Bundesverwaltungsgericht könnte sich daher in dem angestrebten Revisionsverfahren die auf der zitierten Annahme beruhende Rechtsfrage nicht stellen, da es als Revisionsgericht zur eigenen Tatsachenerhebung nicht berufen ist (vgl. BVerwG, Beschluss vom 22. Dezember 2004 - BVerwG 10 B 21.04 - NVwZ 2005, 598 zu einer gleich lautenden Grundsatzrüge sowie die dortigen ergänzenden Hinweise).
18 2. Die von der Beschwerde behauptete Divergenz zwischen der angefochtenen Entscheidung des Berufungsgerichts und dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 16. März 2004, a.a.O., liegt nicht vor (§ 132 Abs. 2 Nr. 2 VwGO). Weder hat das Berufungsgericht den auf S. 23 Mitte der Beschwerdebegründung umschriebenen Rechtssatz mit den dort enthaltenen Maßgaben auch nur sinngemäß aufgestellt, wie es die Beschwerde der Entscheidung entnehmen zu können meint, noch liegt dem von der Beschwerde herangezogenen Urteil des Bundesverfassungsgerichts der auf S. 24 Mitte der Beschwerdebegründung wiedergegebene Rechtssatz zugrunde, wonach sich ein Normgeber "nicht auf ein Regelungsmodell eines anderen Normgebers verlassen" dürfe.
19 3. Auch die geltend gemachte Verfahrensrüge bleibt im Ergebnis ohne Erfolg.
20 Die Beschwerde beanstandet in erster Linie, dass das Berufungsgericht dem im Schriftsatz vom 3. September 2004 gestellten Beweisantrag der Klägerin,
21 Die Verfahrensrüge ist berechtigt, soweit das Berufungsgericht den Beweisantrag mit der Begründung abgelehnt hat, es komme auf die unter Beweis gestellte Tatsache schon deshalb nicht an, weil der Beklagte Hunde der Rasse Staffordshire Bullterrier durch Übernahme der entsprechenden Rasseliste aus der bis zum 31. Dezember 2002 gültigen Landeshundeverordnung Nordrhein-Westfalen zu den unwiderleglich gefährlichen Hunden gezählt habe und deshalb jedenfalls für das hier maßgebliche Steuerjahr 2001 - abgesehen von dem hier nicht vorliegenden Fall offensichtlicher Willkür - davon entbunden sei zu überprüfen, ob Hunde dieser Rasse tatsächlich das vermutete Gefährdungspotenzial aufweisen. Deshalb könne für diesen Zeitraum die von der Klägerin unter Beweis gestellte Tatsache sogar als wahr unterstellt werden (Beschlussabdruck S. 6 f.). Damit verkennt das Berufungsgericht die - wie oben unter 1 b näher ausgeführt - von Anfang an bestehende uneingeschränkte Verantwortung der Stadt für die Rechtmäßigkeit ihrer Satzung und schränkt zugleich die Rechtsschutzmöglichkeiten der Klägerin unzulässig ein (vgl. dazu auch den zur Veröffentlichung vorgesehenen Beschluss des Senats vom heutigen Tag in der Sache BVerwG 10 B 34.05 ).
22 Das Berufungsgericht hat jedoch die Ablehnung des Beweisantrags der Klägerin selbständig tragend auf eine zweite, im Ergebnis verwaltungsprozessual tragfähige Begründung gestützt. Das Berufungsgericht verweist "im übrigen" auf das Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 16. März 2004 (1 BvR 1778/01 - BVerfGE 110, 141) und hebt hervor, dass dort gerade auch im Hinblick auf Hunde der Rasse Staffordshire Bullterrier das Bundesverfassungsgericht die auf die abstrakte Gefährlichkeit dieser Tiere abstellenden Regelungen des HundVerbrEinfG auf der Grundlage eigener Ermittlungen als verfassungsgemäß bestätigt habe (Beschlussabdruck S. 7). Es gibt damit zu erkennen, dass nicht nur, wie es meint, der Satzungsgeber vor diesem Hintergrund keinen erkennbaren Anlass hatte, die Zuordnung des Staffordshire Bullterrier zu den "gefährlichen Hunden" im Sinne der Hundesteuersatzung zu prüfen. Der Sache nach macht das Berufungsgericht damit auch hinreichend deutlich, dass es im Hinblick auf die erneute, in diesem Fall verfassungsgerichtliche Bestätigung der bei Hunden der Rasse Staffordshire Bullterrier verbreiteten Praxis, sie in ordnungs- und steuerrechtlichen Regelungen den Hunderassen mit erhöhtem Gefährdungspotenzial zuzuordnen, auch selbst keine Veranlassung zur Erhebung eines Sachverständigengutachtens sieht. Damit beruft sich das Berufungsgericht - hier auch im Ergebnis vertretbar - auf einen grundsätzlich zulässigen Beweisablehnungsgrund. Denn es steht nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts im tatrichterlichen Ermessen des Berufungsgerichts (§ 98 VwGO i.V.m. § 412 ZPO in entsprechender Anwendung), die Einholung eines (weiteren) Sachverständigengutachtens etwa wegen bereits vorhandener Erkenntnismittel oder im Hinblick auf die sonst ausreichend bestehende eigene Sachkunde abzulehnen (vgl. dazu etwa BVerwG, Beschluss vom 27. März 2000 - BVerwG 9 B 518.99 - Buchholz 310 § 98 VwGO Nr. 60; Beschluss vom 30. Januar 2002 - BVerwG 1 B 326.01 - Buchholz 310 § 98 VwGO Nr. 69, S. 31, jeweils m.w.N.).
23 Soweit die Beschwerde sich darüber hinaus mit ihrer Verfahrensrüge auf den Beschluss des Senats vom 22. Dezember 2004 (BVerwG 10 B 21.04 ) bezieht und daraus die Aussage ableitet, dass eine europarechtswidrige Diskriminierung im Sinne von Art. 90 EG durch eine Hundesteuersatzung nur dann ausgeschlossen werden könne, wenn wissenschaftlich nachgewiesen sei, dass Hunde bestimmter Rassen, hier die des Staffordshire Bullterrier, gefährlicher seien als die anderer Rassen (Beschwerdebegründung S. 26), verkennt sie die dortigen Ausführungen. Sie erschöpfen sich in der revisionsverfahrensrechtlichen Feststellung, dass die in jenem Verfahren aufgeworfene Grundsatzfrage sich in dem angestrebten Revisionsverfahren nicht stellen würde, weil die in der Fragestellung enthaltenen tatsächlichen Annahmen nicht durch entsprechende Tatsachenfeststellungen des Berufungsgerichts in jenem Fall gedeckt waren.
24 4. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO; die Festsetzung des Streitwerts folgt aus § 52 Abs. 3, § 47 Abs. 3 GKG.
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