BVerwG 10 C 1.25
OVG Münster - 25.01.2024 - AZ: 20 D 8/19.AKIn der Verwaltungsstreitsache hat der 10. Senat des Bundesverwaltungsgerichts auf die mündliche Verhandlung vom 25. September 2025 durch die Vizepräsidentin des Bundesverwaltungsgerichts Dr. Rublack und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Schemmer, Dr. Löffelbein, die Richterin am Bundesverwaltungsgericht Bähr und den Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Naumann am 8. Oktober 2025 für Recht erkannt:
Auf die Revision des Klägers wird das Urteil des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen vom 25. Januar 2024 geändert und die Beklagte verurteilt, ein nationales Aktionsprogramm zum Schutz der Gewässer vor Verunreinigung durch Nitrat aus landwirtschaftlichen Quellen unter Beachtung der Rechtsauffassung des Bundesverwaltungsgerichts zu erstellen. Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens. Gründe I
1 Der Kläger begehrt die Erstellung eines gesetzmäßigen, düngebezogenen nationalen Aktionsprogramms zum Schutz der Gewässer vor Verunreinigung durch Nitrat aus landwirtschaftlichen Quellen.
2 Die Richtlinie 91/676/EWG des Rates vom 12. Dezember 1991 zum Schutz der Gewässer vor Verunreinigung durch Nitrat aus landwirtschaftlichen Quellen (ABl. L 375 S. 1); im Folgenden: Nitratrichtlinie verpflichtet die Mitgliedstaaten, zur Verwirklichung der Ziele der Richtlinie, Gewässerverunreinigungen durch Nitrat aus landwirtschaftlichen Quellen zu verringern und weiteren Gewässerverunreinigungen dieser Art vorzubeugen, ein Aktionsprogramm festzulegen. Deutschland hat bislang kein als solches bezeichnetes, gesondertes nationales Aktionsprogramm erstellt. Maßnahmen zur Umsetzung der Ziele der Nitratrichtlinie wurden u. a. in der erstmals 1996 erlassenen, nunmehr auf das Düngegesetz (DüngG) vom 9. Januar 2009 (BGBl. I S. 54, ber. S. 136), zuletzt geändert durch Gesetz vom 20. Dezember 2022, BGBl. I 2752) gestützten Verordnung über die Anwendung von Düngemitteln, Bodenhilfsstoffen, Kultursubstraten und Pflanzenhilfsmitteln nach den Grundsätzen der guten fachlichen Praxis beim Düngen (Düngeverordnung - DüV) festgelegt. Mit dem ersten Gesetz zur Änderung des Düngegesetzes und anderer Vorschriften vom 5. Mai 2017 (BGBl. I S. 1068) wurde die Regelung des § 3a DüngG eingefügt, dessen Absatz 1 das zuständige Bundesministerium für Ernährung und Landwirtschaft (derzeitige Bezeichnung Bundesministerium für Landwirtschaft, Ernährung und Heimat) zur Erarbeitung eines nationalen Aktionsprogramms im Sinne der Nitratrichtlinie und zur Einbeziehung des Aktionsprogramms und seiner Änderungen in die Beratungen bei Erlass der Düngeverordnung verpflichtet.
3 Im Verfahren zur Novellierung der Düngeverordnung 2017 nahm der Kläger im Rahmen der Öffentlichkeitsbeteiligung zur hierzu durchgeführten Strategischen Umweltprüfung mit Schreiben vom 28. November 2016 Stellung. Zu dem Entwurf der Novelle der Düngeverordnung 2020 äußerte sich der Kläger mit Schreiben vom 15. Januar 2020 im Zuge der Verbändeanhörung.
4 Vor dem Oberverwaltungsgericht hat der Kläger eine Änderung des nationalen Aktionsprogramms mit dem Ziel beantragt, durch die erforderlichen Maßnahmen zu gewährleisten, den in Art. 3 Abs. 1 in Verbindung mit Anhang I Teil A. Nr. 2 der Nitratrichtlinie festgelegten Grenzwert von 50 mg/l Nitrat an allen deutschen Grundwassermessstellen und bestimmte Werte an Messstellen deutscher Oberflächengewässer einzuhalten. Das Oberverwaltungsgericht hat die Klage als zulässig, aber unbegründet abgewiesen. Der Kläger sei mit sämtlichen Einwendungen präkludiert. Die im Rahmen seiner Beteiligung zu den Novellierungen der Düngeverordnung erhobenen Einwendungen seien weder vollständig noch hinreichend substantiiert gewesen.
5 Der Kläger beantragt,
die Beklagte unter Änderung des Urteils des Oberverwaltungsgerichts vom 25. Januar 2024 zu verurteilen, ein nationales Aktionsprogramm zum Schutz der Gewässer vor Verunreinigung durch Nitrat aus landwirtschaftlichen Quellen unter Beachtung der Rechtsauffassung des Bundesverwaltungsgerichts zu erstellen,
hilfsweise,
das Urteil des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen vom 25. Januar 2024 aufzuheben, soweit darin die Klage hinsichtlich der Klageanträge zu 1. und der Hilfsanträge zu 2. abgewiesen worden ist, und die Sache zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung zurückzuverweisen.
6 Die Beklagte beantragt,
die Revision zurückzuweisen.
7 Sie verteidigt das angefochtene Urteil.
II8 Die Revision des Klägers hat Erfolg. Das Urteil des Oberverwaltungsgerichts beruht auf der Verletzung von Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO) und stellt sich nicht aus anderen Gründen als richtig dar (§ 144 Abs. 4 VwGO).
9 1. Die zulässige Revision ist begründet. Das Oberverwaltungsgericht hat die Klage zu Recht für zulässig erachtet. Die Annahme, die Klage sei wegen eines Ausschlusses sämtlicher Einwendungen unbegründet, steht jedoch mit Bundesrecht nicht in Einklang.
10 a) Die Klage ist zulässig. Dem Kläger als anerkannter Umweltvereinigung steht ein Klagerecht nach § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 in Verbindung mit § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 UmwRG zu. Das verfahrensgegenständliche, nach § 3a Abs. 1 Satz 1 des Düngegesetzes (DüngG) vom 9. Januar 2009 (BGBl. I S. 54, ber. S. 136), zuletzt geändert durch Art. 2 Abs. 13 des Gesetzes vom 20. Dezember 2022 (BGBl. I S. 2752), zu erarbeitende nationale Aktionsprogramm im Sinne des Art. 5 Abs. 1 in Verbindung mit Abs. 4 und 5 und Art. 4 Abs. 1 Buchst. a der Richtlinie 91/676/EWG des Rates vom 12. Dezember 1991 zum Schutz der Gewässer vor Verunreinigung durch Nitrat aus landwirtschaftlichen Quellen (ABl. L 375 S. 1) - Nitrat-RL -, zuletzt geändert durch Verordnung (EG) Nr. 1137/2008 (ABl. L 311 S. 1), stellt ein Programm im Sinne des § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 UmwRG dar, das nach § 35 Abs. 1 Nr. 1 UVPG in Verbindung mit Anlage 5 Nr. 1.12 UVPG einer obligatorischen Strategischen Umweltprüfung bedarf. Der Rechtsbehelf ist nach § 1 Abs. 1 Satz 2 UmwRG auch gegeben, wenn ein Programm im Sinne des § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 UmwRG entgegen geltenden Rechtsvorschriften nicht erlassen worden ist.
11 b) Entgegen der Auffassung des Oberverwaltungsgerichts ist die Klage nicht wegen eines vollständigen Ausschlusses des Klägers mit sämtlichen zur Begründung seiner Klage erhobenen Einwendungen nach § 7 Abs. 3 Satz 1 UmwRG unbegründet.
12 Nach § 7 Abs. 3 Satz 1 UmwRG ist eine klagende Umweltvereinigung, die in einem Verfahren nach § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 UmwRG Gelegenheit zur Äußerung gehabt hat, im gerichtlichen Verfahren mit allen Einwendungen ausgeschlossen, die sie im Verfahren nach § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 UmwRG nicht oder nach den geltenden Rechtsvorschriften nicht rechtzeitig geltend gemacht hat, aber hätte geltend machen können. Die Vermeidung einer Präklusion nach § 7 Abs. 3 Satz 1 UmwRG setzt mithin eine Gelegenheit zur Äußerung im Verfahren nach § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 UmwRG voraus.
13 Im vorliegenden Zusammenhang ist dies das Verfahren zur Erstellung eines düngebezogenen nationalen Aktionsprogramms nach § 3a Abs. 1 Satz 1 DüngG, das nach § 3a Abs. 1 Satz 5 DüngG bei Erlass einer Rechtsverordnung aufgrund des § 3 Abs. 4 Satz 1 DüngG in Verbindung mit Satz 2 Nr. 3 und Absatz 5 DüngG in die Beratungen zur Erstellung des Entwurfes einzubeziehen ist. Der Verordnungsgeber hat von der genannten Ermächtigung durch den Erlass der Verordnung über die Anwendung von Düngemitteln, Bodenhilfsstoffen, Kultursubstraten und Pflanzenhilfsmitteln nach den Grundsätzen der guten fachlichen Praxis beim Düngen (Düngeverordnung - DüV) vom 26. Mai 2017, zuletzt geändert durch Art. 32 der Verordnung vom 11. Dezember 2024 (BGBl. I Nr. 411), Gebrauch gemacht.
14 Ein nationales Aktionsprogramm, das dem gesetzlichen Auftrag nach § 3a Abs. 1 DüngG gerecht wird, hat die Beklagte nicht erstellt. Die ihrer bisherigen Rechtspraxis erklärtermaßen zugrundeliegende Annahme, die Regelungen der Düngeverordnung stellten zugleich das oder jedenfalls den wesentlichen Teil des düngebezogenen nationalen Aktionsprogramms dar, ist - unabhängig von unionsrechtlichen Anforderungen an das nationale Aktionsprogramm und dessen Rechtsverbindlichkeit (vgl. hierzu EuGH, Urteile vom 17. Juni 2010 - C-105/09 und C-110/09 [ECLI:EU:C:2010:355], Region Wallone - Rn. 48 m. w. N. und vom 14. März 2024 - C-576/22 [ECLI:EU:C:2024:227], Kommission ./. Königreich Spanien - Rn. 94) – mit der vom Bundesgesetzgeber in § 3a Abs. 1 DüngG getroffenen Regelung nicht vereinbar.
15 Nach § 3a Abs. 1 DüngG erarbeitet das Bundeslandwirtschaftsministerium im Einvernehmen mit dem Bundesumweltministerium und im Benehmen mit den Ländern den düngebezogenen Teil eines nationalen Aktionsprogramms und dessen Änderungen (§ 3a Abs. 1 Satz 1 bis 3 DüngG). Zu dem Entwurf dieses Aktionsprogramms sowie zu Entwürfen zur Änderung des Aktionsprogramms ist eine Strategische Umweltprüfung nach dem Gesetz über die Umweltverträglichkeitsprüfung durchzuführen (§ 3a Abs. 1 Satz 4 DüngG). In einem weiteren Schritt sind das Aktionsprogramm und seine Änderungen bei Erlass einer Rechtsverordnung auf Grund des § 3 Abs. 4 Satz 1 DüngG in Verbindung mit Satz 2 Nr. 3 und mit Absatz 5 DüngG - also der Düngeverordnung - in die Beratungen zur Erstellung des Entwurfes einzubeziehen (§ 3a Abs. 1 Satz 5 DüngG). Dieses aus dem eindeutigen Wortlaut des § 3a Abs. 1 DüngG hervorgehende gestufte Regelungskonzept schließt die Annahme einer (teilweisen) Identität des nationalen Aktionsprogramms und der Düngeverordnung aus. Vielmehr bildet das Aktionsprogramm eine erste Stufe planerischen Handelns, auf der die Normsetzung und etwaige andere konkrete Maßnahmen sowohl verfahrensmäßig als auch inhaltlich auf einer zweiten Stufe aufsetzen. Da die Düngeverordnung in ihrer damaligen Fassung von 1996 (BGBl. I S. 118) bereits bei Einführung des § 3a DüngG im Jahre 2017 bestand und ihre eigenständige Rechtsgrundlage in § 3 Abs. 4 Satz 1 DüngG in Verbindung mit Satz 2 Nr. 3 und Absatz 5 DüngG findet, kann die durch § 3a Abs. 1 Satz 5 DüngG geforderte Einbeziehung des zu erarbeitenden Aktionsprogramms in den Beratungen zu einer Änderung der Düngeverordnung erfolgen. Die Wirksamkeit der Düngeverordnung und ihrer Änderungen bleibt von § 3a Abs. 1 Satz 5 DüngG unberührt.
16 Bezüglich des erst noch durchzuführenden Verfahrens zur Erstellung eines düngebezogenen nationalen Aktionsprogramms hatte der Kläger keine Gelegenheit zur Äußerung. Deshalb scheidet ein Ausschluss von Einwendungen nach § 7 Abs. 3 Satz 1 UmwRG schon im Ansatz aus. Die Verfahren zur Novellierung der Düngeverordnung in den Jahren 2017 und 2020, in deren Rahmen der Kläger sich jeweils äußern konnte und auch substantiell geäußert hat, sind von dem Verfahren zur Erstellung eines selbständigen, der Rechtsetzung vorausgehenden nationalen Aktionsprogramms nach § 3a Abs. 1 DüngG - wie soeben dargelegt - zu unterscheiden.
17 Hinsichtlich der vom Oberverwaltungsgericht bejahten vollständigen Präklusion weist der Senat ergänzend darauf hin, dass ein Ausschluss von Einwendungen nach § 7 Abs. 3 Satz 1 UmwRG voraussetzt, die von einem Kläger im gerichtlichen Verfahren vorgetragenen Einwendungen, die regelmäßig eine Mehrzahl von Fragenkreisen betreffen, mit denjenigen, die er im Verfahren nach § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 UmwRG vorgebracht hat, zu vergleichen. Die Annahme einer vollständigen Präklusion kommt nur dann in Betracht, wenn dieser Vergleich ergibt, dass der Kläger sämtliche im gerichtlichen Verfahren vorgebrachten Einwendungen im Verfahren nach § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 UmwRG nicht rechtzeitig geltend gemacht hat, aber hätte geltend machen können. Einer rechtlichen Einordnung erhobener Einwendungen bedarf es im Rahmen der Äußerung im Verfahren nach § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 UmwRG nicht (vgl. zum Ganzen BVerwG, Urteil vom 29. September 2011 - 7 C 21.09 - NVwZ 2012, 176 Rn. 34 ff. m. w. N.).
18 2. Das klageabweisende Urteil des Oberverwaltungsgerichts stellt sich nicht aus anderen Gründen als richtig dar (§ 144 Abs. 4 VwGO). Die zulässige Klage ist wegen der im Widerspruch zu § 3a Abs. 1 DüngG bislang unterbliebenen Erstellung eines düngebezogenen, selbständigen nationalen Aktionsprogramms zum Schutz von Gewässern vor Verunreinigung durch Nitrat aus landwirtschaftlichen Quellen durch die Beklagte vielmehr auch begründet, so dass dem Hauptantrag zu folgen war.
19 a) Die Formulierung des Hauptantrags durch den Kläger ist nach entsprechendem Hinweis der Vorsitzenden gemäß § 86 Abs. 3 VwGO in der mündlichen Verhandlung erfolgt. Der Antrag ist sachgerecht und nicht als im Revisionsverfahren nach § 142 Abs. 1 Satz 1 VwGO unzulässige Änderung der Klage anzusehen. Vielmehr handelt es sich sowohl um eine Erweiterung als auch um eine Beschränkung des Klageantrags ohne Änderung des Klagegrundes im Sinne von § 173 Satz 1 VwGO in Verbindung mit § 264 Nr. 2 ZPO.
20 Der vor dem Oberverwaltungsgericht gestellte Antrag des Klägers richtete sich auf die Änderung des nationalen Aktionsprogramms nach vom Kläger formulierten Maßgaben und deren Umsetzung in der Düngeverordnung. Dessen ungeachtet berief sich der Kläger ausweislich seiner Klagebegründung bereits im erstinstanzlichen Verfahren ebenfalls darauf, das nationale Recht verpflichte explizit zur Erstellung eines Aktionsprogramms und differenziere zwischen der Aufstellung des Nitrataktionsprogramms einerseits und dessen Umsetzung durch eine düngerechtliche Rechtsverordnung andererseits. Insoweit hat der Kläger im Revisionsverfahren den Klageantrag lediglich hinsichtlich der nunmehr beantragten erstmaligen Erstellung eines Aktionsprogramms anstelle einer Änderung erweitert und hinsichtlich des Verzichts auf die Formulierung konkreter Maßgaben beschränkt, ohne dass dies mit einer Änderung des Klagegrundes verbunden wäre. Die Existenz eines Aktionsprogramms ist im Übrigen eine der inhaltlichen Auseinandersetzung notwendig vorgelagerte Frage und bereits deshalb Teil des Klagegrundes.
21 Entsprechend dem Begehren des Klägers bezieht sich der Urteilsausspruch des Gerichts ausschließlich auf den düngebezogenen Teil des nationalen Aktionsprogramms nach § 3a Abs. 1 DüngG. Hiervon nicht erfasst ist das nationale Aktionsprogramm zum Schutz von Gewässern vor Nitrateinträgen aus Anlagen im Sinne des § 62a WHG (vgl. die Einschränkung in § 3a Abs. 1 Satz 2 DüngG).
22 b) Das gegenüber dem Erlass von verbindlichen Normen des Außenrechtskreises oder dem Ergreifen sonstiger Maßnahmen vorgelagerte, selbständig zu erstellende nationale Aktionsprogramm ist nach § 3a Abs. 1 Satz 1 DüngG an Art. 5 Abs. 1 in Verbindung mit Absatz 4 und 5 und Art. 4 Abs. 1 Buchst. a Nitrat-RL auszurichten. Das Aktionsprogramm muss auf ein kohärentes Gesamtkonzept gerichtet sein, das den Charakter einer konkreten und gegliederten Planung hat (EuGH, Urteil vom 17. Juni 2010 - C-105/09 und C-110/09 - Rn. 47).
23 Nach Art. 1 Nitrat-RL hat das Aktionsprogramm dem Ziel zu dienen, die durch Nitrat aus landwirtschaftlichen Quellen verursachte oder ausgelöste Gewässerverunreinigung zu verringern und weiterer Gewässerverunreinigung dieser Art vorzubeugen. Zugrunde zu legen ist hierbei, dass sich aus Art. 3 Abs. 1 in Verbindung mit Anhang I Teil A. Nr. 2 und 3 Nitrat-RL ergibt, dass Gewässer nicht nur dann als von Verunreinigung betroffen angesehen werden, wenn Grundwasser mehr als 50 mg/l Nitrat enthält, sondern insbesondere auch dann, wenn in Binnengewässern, Mündungsgewässern, Küstengewässern und Meeren eine Eutrophierung festgestellt wurde. Die Mitgliedstaaten sind in jedem dieser Fälle verpflichtet, die in Art. 5 Nitrat-RL vorgesehenen Maßnahmen zu treffen (EuGH, Urteile vom 21. Juni 2018 - C-543/16 [ECLI:EU:C:2018:481], Kommission ./. Deutschland - Rn. 60 und vom 14. März 2024 - C-576/22 - Rn. 181).
24 Zu dem Entwurf des Aktionsprogramms ist - wie dargelegt - eine Strategische Umweltprüfung durchzuführen (§ 3a Abs. 1 Satz 4 DüngG sowie § 35 Abs. 1 Nr. 1 UVPG in Verbindung mit Anlage 5 Nr. 1.12 UVPG).
25 Wegen des Erfolges im Hauptantrag bedarf es keiner Entscheidung über den hilfsweise gestellten Antrag des Klägers.
26 Die Entscheidung über die Kosten beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.