BVerwG 10 C 2.17 VG Berlin - 21.03.2016 - AZ: VG 22 K 161.14 OVG Berlin-Brandenburg - 19.01.2017 - AZ: OVG 12 B 8.16
In der Verwaltungsstreitsache hat der 10. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
auf die mündliche Verhandlung vom 28. März 2018
durch
den Präsidenten des Bundesverwaltungsgerichts Prof. Dr. Dr. h.c. Rennert,
die Richterinnen am Bundesverwaltungsgericht Dr. Held-Daab, Hoock und
Dr. Rublack sowie den Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Seegmüller
für Recht erkannt:
Die Revisionen werden zurückgewiesen. Die Kläger tragen die Kosten des Revisionsverfahrens. Gründe I
1 Die Kläger zu 3. bis 21. sind Wirtschaftsprüfer oder vereidigte Buchprüfer. Sie wurden 2014 über zwei Wahllisten der Berufsorganisation "w" in den Beirat der Wirtschaftsprüferkammer gewählt. Die Klägerinnen zu 1. und 2. sind die mit den beiden ehemaligen Wahllisten personell identischen Interessengruppen. Die Kläger bestreiten die Gültigkeit der Wahlen des Vorstands der Wirtschaftsprüferkammer sowie des Haushaltsausschusses des Beirats, weil ihr bei der Beiratswahl erzielter Wahlerfolg bei der Besetzung dieser Gremien nicht spiegelbildlich berücksichtigt worden ist.
2 Die Wahl zum Beirat der Wirtschaftsprüferkammer wurde im Jahr 2014 erstmals als personalisierte Verhältniswahl durchgeführt. Sie erfolgte nach Berufsgruppen. An der Wahl beteiligten sich sieben Listen mit Wahlvorschlägen aus der Berufsgruppe der Wirtschaftsprüfer sowie drei Listen aus der Berufsgruppe der vereidigten Buchprüfer. Die Liste der Klägerin zu 1. aus der Berufsgruppe der Wirtschaftsprüfer erhielt 36,5 % der in dieser Gruppe abgegebenen Stimmen und damit 16 der auf diese Berufsgruppe entfallenden 45 Beiratsmandate; auf die Liste der Klägerin zu 2. aus der Berufsgruppe der vereidigten Buchprüfer entfielen 30 % der in dieser Gruppe abgegebenen Stimmen und damit 4 der dieser Berufsgruppe zustehenden 12 Beiratsmandate.
3 In der konstituierenden Sitzung des Beirats am 11. September 2014 waren aus der Berufsgruppe der Wirtschaftsprüfer zehn und aus der Berufsgruppe der vereidigten Buchprüfer drei Beiratsmitglieder in den Vorstand der Wirtschaftsprüferkammer zu wählen. Mandatsträger aus den beiden Interessengruppen der Klägerinnen zu 1. und zu 2. wurden dabei von ihren jeweiligen Berufsgruppen nicht gewählt. Bei der Wahl der fünf Mitglieder des Haushaltsausschusses des Beirats wurde einer von zwei kandidierenden Vertretern aus der Interessengruppe der Klägerin zu 1. gewählt.
4 Am 14. November 2015 haben die Kläger Klagen erhoben und - soweit noch Gegenstand des Revisionsverfahrens - beantragt, die Ungültigkeit der Wahlen des Vorstands der Wirtschaftsprüferkammer sowie des Haushaltsausschusses des Beirats festzustellen. Das Verwaltungsgericht hat die Klagen abgewiesen.
5 Das Oberverwaltungsgericht hat die Berufungen zurückgewiesen: Die Klagen seien als Feststellungsklagen zulässig. Insbesondere seien sie nicht verfristet. Weder die Wirtschaftsprüferordnung noch das auf ihrer Grundlage gesetzte Binnenrecht der Kammer sähen eine Anfechtungsfrist vor. Einen allgemeinen Rechtsgrundsatz, wonach Wahlen innerhalb eines Monats nach Bekanntgabe des Wahlergebnisses angefochten werden müssten, habe das Verwaltungsgericht zu Recht abgelehnt. Die Feststellungsklagen seien jedoch nicht begründet. Die Wahlen des Vorstands der Wirtschaftsprüferkammer und des Haushaltsausschusses ihres Beirats seien nicht deshalb ungültig, weil beide Gremien nicht spiegelbildlich zu den im Beirat vertretenen Interessengruppen zusammengesetzt seien. Der Gesetzgeber habe den Grundsatz der Spiegelbildlichkeit nur in Bezug auf die Repräsentation der Mitglieder der beiden Berufsgruppen der Wirtschaftsprüfer einerseits und der Buchprüfer andererseits ausgeformt. Danach müssten Beirat und Vorstand entsprechend der Stärke beider Berufsgruppen zusammengesetzt sein. Für die sich zur Wahl stellenden Interessengruppen sei dagegen weder gesetzlich noch in der Satzung der Wirtschaftsprüferkammer eine vergleichbare Regelung vorgesehen. Zwar wählten die Beiratsmitglieder nach § 8 Abs. 3 Satz 1 der Satzung der Wirtschaftsprüferkammer die Vorstandsmitglieder "in Kenntnis des Verhältnisses der im Beirat vertretenen Interessengruppen". Diese Bestimmung erschöpfe sich aber in einer rechtlich nicht bindenden Appellregelung. Ebensowenig könne dem Demokratieprinzip für den Bereich der Wirtschaftsprüferkammer entnommen werden, dass Vorstand und Haushaltsausschuss spiegelbildlich besetzt werden müssten. Schließlich sei angesichts der klaren gesetzlichen Kompetenzzuweisung an Vorstand und Beirat für die Annahme der Kläger, der Vorstand sei kein reines Exekutivorgan, sondern ein "Mischorgan", kein Raum.
6 Mit ihren Revisionen machen die Kläger geltend, das Oberverwaltungsgericht habe die Bedeutung des Demokratiegebots im Bereich der funktionalen Selbstverwaltung verkannt. Auch die funktionale Selbstverwaltung unterliege dem aus dem Demokratiegebot folgenden Grundsatz der Spiegelbildlichkeit, um eine angemessene Repräsentanz in den Entscheidungsgremien der Selbstverwaltungskörperschaft zu sichern. Die aus Art. 20 GG folgende verfassungsrechtliche Pflicht, bei der Besetzung des Vorstands der Wirtschaftsprüferkammer die in Wahllisten zusammengefassten berufspolitischen Interessengruppen spiegelbildlich zu berücksichtigen, könne nicht unter Berufung auf die Exekutivfunktion des Vorstands in Frage gestellt werden. Er sei kein reines Exekutivorgan, sondern das maßgebende und entscheidende Gremium der Kammer. Die satzungsrechtlich vorgesehenen gemeinsamen Ausschüsse von Beirat und Vorstand leisteten die entscheidende Vorarbeit für die Satzungstätigkeit des Beirats. Auch die Besetzung des Haushaltsausschusses des Beirats stehe nicht im Einklang mit dem Demokratiegebot.
7 Die Kläger beantragen, die Urteile des Oberverwaltungsgerichts Berlin-Brandenburg vom 19. Januar 2017 und des Verwaltungsgerichts Berlin vom 21. März 2016 zu ändern und 1. festzustellen, dass die am 11. September 2014 durch den Beirat erfolgte Wahl des Vorstands der Wirtschaftsprüferkammer ungültig war, und 2. festzustellen, dass die am 11. September 2014 durch den Beirat erfolgte Wahl des Haushaltsausschusses ungültig war.
8 Der Beklagte verteidigt das angegriffene Urteil und beantragt, die Revisionen zurückzuweisen. II
9 Die Revisionen haben keinen Erfolg. Das angegriffene Urteil verletzt kein Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO). Das Oberverwaltungsgericht hat zu Recht entschieden, dass die Wahlen der Mitglieder des Vorstands der Wirtschaftsprüferkammer und des Haushaltsausschusses ihres Beirates nicht ungültig waren. Den Klägern steht kein Anspruch auf spiegelbildliche Berücksichtigung ihres bei der Beiratswahl erzielten Wahlerfolgs bei der Besetzung dieser beiden Gremien zu.
10 1. Das Oberverwaltungsgericht hat die Klagen zu Recht für zulässig gehalten.
11 a) Die Kläger sind entsprechend § 61 Nr. 2 VwGO beteiligtenfähig. Sie machen eine Verletzung ihrer organschaftlichen Rechte geltend, weil ihnen der beklagte Beirat die spiegelbildliche Repräsentation im Vorstand der Wirtschaftsprüferkammer und im Haushaltsausschuss des Beirats vorenthalten habe.
12 aa) Die Klägerinnen zu 1. und 2. als im Beirat vertretene Interessengruppen beanspruchen ihre spiegelbildliche Repräsentation im Vorstand und im Haushaltsausschuss und machen damit eine Verletzung organschaftlicher Rechte geltend. Nach dem Satzungsrecht der Kammer erfolgt die Wahl zum Beirat innerhalb der beiden Berufsgruppen grundsätzlich als personalisierte Verhältniswahl (vgl. § 1 Abs. 2 Satz 1 der Wahlordnung der Wirtschaftsprüferkammer vom 22. November 2013 - WPK-WahlO). Das setzt die Bildung von Wahllisten voraus. Die zur Beiratswahl angetretenen Wahllisten bestehen nach der Wahl als im Beirat vertretene Interessengruppen fort. Als solche werden sie in § 8 Abs. 3 Satz 1 der Satzung der Wirtschaftsprüferkammer vom 22. November 2013 (WPK-Satzung) ausdrücklich anerkannt, wonach die Beiratsmitglieder die Vorstandsmitglieder "in Kenntnis des Verhältnisses der im Beirat vertretenen Interessengruppen" wählen. Dieser Grundsatz ist auch bei der Bildung von Abteilungen des Vorstands (§ 8 Abs. 7 Satz 2 WPK-Satzung), der Wahl der Mitglieder der Kommission für Qualitätskontrolle und ihrer Abteilungen (§ 8a Abs. 2 Satz 1, Abs. 7 Satz 2 WPK-Satzung) sowie bei der Bildung von Ausschüssen durch den Beirat, den Vorstand oder die Kommission für Qualitätskontrolle (§ 10 Abs. 2 WPK-Satzung) zu beachten.
13 bb) Den Klägern zu 3. bis 21. stehen als gewählten Mitgliedern des Beirats aufgrund des durch Wahlakt erteilten Mandats eigene organschaftliche Rechte zu (vgl. BVerwG, Urteil vom 31. März 2004 - 6 C 25.03 - BVerwGE 120, 255 ). Aus ihrem Mandat als Mitglied im Beirat folgt das organschaftliche Recht, die Mitglieder des Vorstands der Wirtschaftsprüferkammer sowie des Haushaltsausschusses des Beirats zu wählen. Es erscheint nicht als ausgeschlossen, dass dieses Recht auch einen Anspruch auf spiegelbildliche Repräsentation der Wahlliste umfasst, über die das einzelne Beiratsmitglied gewählt wurde.
14 cc) Die Klagen richten sich zu Recht gegen den Beirat der Wirtschaftsprüferkammer als dasjenige Organ, dem eine Verletzung der Organrechte der Kläger angelastet wird.
15 b) Die Klagen sind als Feststellungsklagen gemäß § 43 Abs. 1 VwGO statthaft. Zwischen den Klägern und dem beklagten Beirat der Wirtschaftsprüferkammer besteht ein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis. Es ergibt sich aus der zwischen den Klägern und dem beklagten Beirat umstrittenen Frage, ob ein Anspruch der Kläger auf spiegelbildliche Repräsentanz im Vorstand der Wirtschaftsprüferkammer und im Haushaltsausschuss des Beirats besteht. Die Kläger haben ein berechtigtes Interesse an der grundlegenden Klärung dieser Frage. Der Subsidiaritätsgrundsatz des § 43 Abs. 2 VwGO steht der Zulässigkeit der Klagen nicht entgegen. Eine sachnähere oder wirksamere Klageart zur Klärung ihrer organschaftlichen Rechte steht den Klägern nicht zur Verfügung. Anfechtungs- und Verpflichtungsklage scheiden aus, weil im organschaftlichen Innenverhältnis kein Verwaltungsakt ergehen kann. Ein spezielles Wahlanfechtungsverfahren sieht § 6 WPK-WahlO nur für die Wahl des Beirats, nicht aber für die Wahl des Vorstands oder des Haushaltsausschusses vor. Die Kläger sind entsprechend § 42 Abs. 2 VwGO auch klagebefugt. Eine Verletzung ihrer Organrechte erscheint nicht offensichtlich ausgeschlossen.
16 c) Zutreffend ist weiterhin die Annahme des Oberverwaltungsgerichts, dass die Klagen nicht verspätet erhoben wurden. Die auf Feststellung der Ungültigkeit der Wahlen zum Vorstand der Wirtschaftsprüferkammer und zum Haushaltsausschuss des Beirats gerichtete Klage ist nicht fristgebunden.
17 aa) Das Oberverwaltungsgericht hat zu Recht ausgeführt, dass wegen der Eingriffsbefugnisse des Vorstands der Wirtschaftsprüferkammer gegenüber den Kammermitgliedern (vgl. §§ 62, 63 Wirtschaftsprüferordnung vom 5. November 1975, BGBl. I S. 2803, in der hier maßgeblichen Änderung durch Art. 1 des Gesetzes vom 2. Dezember 2010, BGBl. I S. 1746, - WPO -) das Recht zur Überprüfung seiner Legitimation nur auf einer dem Grundrecht der Berufsfreiheit des Art. 12 Abs. 1 GG genügenden Rechtsgrundlage eingeschränkt werden darf (vgl. BVerwG, Urteil vom 26. Juni 2002 - 6 C 21.01 - Buchholz 451.45 § 93 HWO Nr. 1 S. 4 f.). Nichts anderes gilt für die Anfechtung der Wahlen zum Haushaltsausschuss des Beirats, auch wenn diesem Gremium im Gegensatz zum Vorstand keine unmittelbaren gesetzlichen Eingriffsbefugnisse zugewiesen sind. Der Haushaltsausschuss nimmt zumindest mittelbar Einfluss auf die berufliche Betätigung der Pflichtmitglieder der Kammer, indem er zum Zwecke der Vorbereitung der Entscheidungen des Beirats eingerichtet ist (vgl. § 10 Abs. 1 WPK-Satzung) und diesen bei der Erfüllung seiner Aufgaben unterstützt (vgl. § 2 Abs. 1 der Geschäftsordnung des Haushaltsausschusses). An der nach Art. 12 Abs. 1 GG gebotenen normativen Fristbestimmung fehlt es aber hier. Die Wirtschaftsprüferordnung sieht keine Frist für die Anfechtung der in Rede stehenden Gremienwahlen vor. Auch dem irrevisiblen Satzungsrecht der Kammer lässt sich nach der für das Revisionsgericht bindenden berufungsgerichtlichen Auslegung eine Anfechtungsfrist nicht entnehmen. Danach kommt weder eine unmittelbare noch eine entsprechende Anwendung des § 6 Abs. 1 WPK-WahlO, der für die Wahlanfechtung der Beiratswahl eine einmonatige Anfechtungsfrist vorsieht, in Betracht.
18 bb) Zu Recht ist das Oberverwaltungsgericht der vom Bundessozialgericht zu § 131 Abs. 4 SGG entwickelten Rechtsprechung für den Bereich der Wirtschaftsprüferkammer nicht gefolgt. Das Bundessozialgericht hat für die Wahl zu den Selbstverwaltungsorganen der Kassenärztlichen Vereinigungen oder Kassenärztlichen Bundesvereinigungen sowie ihren Ausschüssen, für die eine gesetzliche Anfechtungsfrist fehlt, einen allgemeinen Rechtsgrundsatz angenommen, wonach die Anfechtung der Wahl nur innerhalb eines Monats nach Bekanntgabe des Wahlergebnisses erfolgen kann (vgl. BSG, Urteile vom 14. Oktober 1992 - 14a/6 RKa 58/91 - BSGE 71, 175 und vom 11. Februar 2015 - B 6 KA 4/14 R - juris Rn. 21). Diesen Rechtsgrundsatz hat es aus verschiedenen gesetzlichen Vorschriften zur Wahlanfechtung in anderen Rechtsbereichen abgeleitet und auf Wahlanfechtungen nach § 131 Abs. 4 SGG übertragen. Abgesehen davon, dass für die Wahlen zu den Gremien der Wirtschaftsprüferkammer mit Blick auf Art. 12 Abs. 1 GG aus den dargelegten Gründen auf eine durch Gesetz oder aufgrund eines Gesetzes geregelte Fristbestimmung nicht verzichtet werden kann, gebietet auch die vom Bundessozialgericht angeführte Sicherung der Funktionsfähigkeit der Gremien im Fall der Wahlanfechtung nicht die Annahme eines solchen allgemeinen Rechtsgrundsatzes. Denn die Wirksamkeit der Entscheidungen des Vorstands der Wirtschaftsprüferkammer und des Haushaltsausschusses des Beirats wird durch die Wahlanfechtung nicht berührt, solange die Wahl ihrer Mitglieder nicht rechtskräftig für unwirksam erklärt worden ist (vgl. BVerwG, Urteile vom 17. Dezember 1998 - 1 C 7.98 - BVerwGE 108, 169 und vom 26. Juni 2002 - 6 C 21.01 - Buchholz 451.45 § 93 HWO Nr. 1 S. 4 f. Rn. 35).
19 Anlass zu einer Vorlage der Sache an den Gemeinsamen Senat der obersten Gerichtshöfe des Bundes gemäß §§ 1, 2 des Gesetzes zur Wahrung der Einheitlichkeit der Rechtsprechung der obersten Gerichtshöfe des Bundes (RsprEinhG) besteht nicht. Die Entscheidung des Gemeinsamen Senats ist einzuholen, wenn ein oberster Gerichtshof in einer Rechtsfrage von der Entscheidung eines anderen obersten Gerichtshofs oder des Gemeinsamen Senats abweichen will (§ 2 Abs. 1 RsprEinhG). Die Rechtsfrage muss sich aber auf der Grundlage von Vorschriften stellen, die in ihrem Regelungsgehalt gänzlich übereinstimmen und nach denselben Prinzipien auszulegen sind (BVerwG, Urteile vom 19. Februar 2015 - 9 C 10.14 - BVerwGE 151, 255 Rn. 33 f. und vom 25. Januar 2017 - 9 C 30.15 - BVerwGE 157, 203 Rn. 31; BSG, Urteile vom 15. Dezember 2015 - B 10 ÜG 1/15 R - juris Rn. 16 und vom 7. September 2017 - B 10 ÜG 3/16 R - juris Rn. 22). Daran fehlt es hier. Die Rechtsprechung des Bundessozialgerichts betrifft Wahlanfechtungen nach § 131 Abs. 4 SGG, während vorliegend die Vorschriften der Wirtschaftsprüferordnung und des irrevisiblen Satzungsrechts der Kammer inmitten stehen.
20 cc) Schließlich kann offen bleiben, ob und unter welchen Voraussetzungen eine Verwirkung des Klagerechts in Betracht zu ziehen wäre. Angesichts der rund zwei Monate nach Durchführung der angefochtenen Wahlen erhobenen Klagen besteht für eine Erörterung dieser Frage hier kein Anlass.
21 2. Das Oberverwaltungsgericht hat die Klagen zutreffend für unbegründet gehalten. Den Klägern steht kein organschaftliches Recht auf spiegelbildliche Berücksichtigung ihres bei der Beiratswahl erzielten Wahlerfolges bei der Besetzung des Vorstands der Wirtschaftsprüferkammer und des Haushaltsausschusses des Beirats zu.
22 a) Der Gesetzgeber hat eine Gliederung der Organe der Wirtschaftsprüferkammer nach Berufsgruppen vorgesehen. Gemäß § 59 Abs. 3 WPO erfolgt die Wahl der Beiratsmitglieder getrennt nach den beiden Gruppen der Wirtschaftsprüfer und Wirtschaftsprüfergesellschaften einerseits und der Gruppe der anderen stimmberechtigten Mitglieder andererseits. Beide Gruppen wählen eine bestimmte Anzahl von Beiratsmitgliedern, die sich nach der Zahl ihrer stimmberechtigten Mitglieder in der Wirtschaftsprüferkammer bemisst (§ 59 Abs. 3 Satz 2 und 3 WPO). Diese Regelungen finden auf die Wahl der Vorstandsmitglieder entsprechende Anwendung (§ 59 Abs. 3 Satz 5 WPO). Die Wirtschaftsprüferordnung sieht also für beide Berufsgruppen eine proportionale Repräsentation im Beirat vor und überträgt diesen Grundsatz auf die Wahl der Vorstandsmitglieder.
23 Demgegenüber reicht eine Repräsentation von Interessengruppen innerhalb dieser beiden Berufsgruppen weniger weit. Zwar sieht § 59 Abs. 2 Satz 3 WPO vor, dass der Beirat auch durch eine personalisierte Verhältniswahl gewählt werden kann, und die Wahlordnung bestimmt, dass hierzu Wahlvorschläge eingereicht werden können, die mehrere Kandidaten aus einer Berufsgruppe zu einer Liste vereinigen. Nach der Satzung der Wirtschaftsprüferkammer bestehen diese Wahllisten als im Beirat vertretene Interessengruppen fort. Ihre verbindliche Berücksichtigung bei der Bildung der vom Beirat zu wählenden Gremien ist indes nicht vorgesehen. So schreibt § 8 Abs. 3 Satz 1 WPK-Satzung lediglich vor, dass die Beiratsmitglieder die Vorstandsmitglieder "in Kenntnis des Verhältnisses der im Beirat vertretenen Interessengruppen" wählen. Auch bei der Bildung des Haushaltsausschusses ist dieser Grundsatz zu beachten (vgl. § 10 Abs. 2 WPK-Satzung). Nach der irrevisiblen Auslegung der Vorinstanz erschöpft sich die Vorschrift des § 8 Abs. 3 Satz 1 WPK-Satzung jedoch in einem rechtlich nicht bindenden Appell.
24 b) Das Oberverwaltungsgericht ist im Einklang mit Bundesrecht davon ausgegangen, dass sich höherrangigem Recht, namentlich dem verfassungsrechtlichen Demokratiegebot oder dem passiven Wahlrecht der Kammermitglieder, ein Anspruch der Kläger auf proportionale Repräsentanz im Vorstand der Wirtschaftsprüferkammer und im Haushaltsausschuss des Beirats nicht entnehmen lässt.
25 aa) Das gilt ohne Weiteres für die Interessengruppen als solche (Klägerinnen zu 1. und 2.). Sie berufen sich ohne Erfolg auf die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts und des Bundesverwaltungsgerichts zum sogenannten Grundsatz der spiegelbildlichen Repräsentation von Parlamentsfraktionen in Parlamentsausschüssen.
26 Für den Bereich des Parlamentsrechts ist anerkannt, dass die Besetzung der Ausschüsse des Deutschen Bundestages und anderer Untergremien des Plenums dem Grundsatz der Spiegelbildlichkeit entsprechen muss. Wird die Repräsentation des Volkes vom Plenum in Ausschüsse oder andere Untergremien verlagert, weil dort die Entscheidungen des Parlaments tendenziell vorbestimmt oder gar für das Parlament als Ganzes getroffen werden, so müssen diese Gremien auch in ihrer politischen Prägung dem Plenum entsprechen. Das gilt namentlich, wenn sie wesentliche Teile der dem Bundestag zustehenden Informations-, Kontroll- und Untersuchungsaufgaben wahrnehmen (BVerfG, Urteil vom 28. Februar 2012 - 2 BvE 8/11 - BVerfGE 130, 318 m.w.N.). Der Grundsatz der Spiegelbildlichkeit bezieht sich dabei auf die Parlamentsfraktionen. Parlamentsfraktionen sind notwendige Einrichtungen des Verfassungslebens, deren Anerkennung aus derjenigen der Parteien in Art. 21 GG folgt. Sie sind deshalb maßgebliche Faktoren der parlamentarischen Willensbildung. Als solche sind sie mit eigenen organschaftlichen Rechten ausgestattet und zu deren Geltendmachung befugt (BVerfG, Urteil vom 14. Januar 1986 - 2 BvE 14/83 und 4/84 - BVerfGE 70, 324 m.w.N.). Der Grundsatz der Spiegelbildlichkeit kommt auch im Bereich des Kommunalrechts bei der Besetzung der aus der Gemeinde- oder Kreisvertretung abgeleiteten Gremien zur Anwendung, jedenfalls seitdem die politischen Parteien auch die Bildung der Stadt- und Gemeinderäte und der Kreistage maßgeblich bestimmen und dort Fraktionen bilden (vgl. BVerwG, Urteile vom 9. Dezember 2009 - 8 C 17.08 - Buchholz 415.1 AllgKommR Nr. 173 Rn. 21 f. und vom 28. April 2010 - 8 C 18.08 - BVerwGE 137, 21 Rn. 22).
27 Hieraus können die Kläger zu 1. und 2. freilich nichts gewinnen. Dagegen spricht bereits der von den Vorinstanzen hervorgehobene Umstand, dass das Gebot der demokratischen Repräsentation auf die Organe der funktionalen Selbstverwaltung nicht "eins zu eins" übertragen werden kann, sondern dass der Gesetzgeber hier über einen weiten Gestaltungsspielraum verfügt, der auch vom Parlamentsrecht abweichende Regelungen zulässt (vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 5. Dezember 2002 - 2 BvL 5/98, 2 BvL 6/98 - BVerfGE 107, 59 und vom 12. Juli 2017 - 1 BvR 2222/12, 1 BvR 1106/13 - NVwZ 2017, 1282 Rn. 114; BVerwG, Urteil vom 31. März 2004 - 6 C 25.03 - BVerwGE 120, 255 ). Dagegen spricht aber vor allem, dass die Interessengruppen in der Wirtschaftsprüferkammer und die von ihnen gebildeten Wahllisten für die Wahl zu deren Beirat den politischen Parteien nicht gleichstehen, namentlich nicht wie diese in Art. 21 GG verfassungsrechtlich anerkannt sind. Auch das Bundesrecht - die Wirtschaftsprüferordnung - anerkennt eine Untergliederung des Beirats der Wirtschaftsprüferkammer, wie gezeigt, nur nach Berufsgruppen, nicht hingegen zusätzlich nach Interessengruppen.
28 bb) Für die Kläger zu 3. bis 21. scheidet eine Berufung auf kollektive organschaftliche Befugnisse von vornherein aus. Sie können einen Anspruch darauf, ihre Gruppe im Vorstand der Wirtschaftsprüferkammer oder im Haushaltsausschuss des Beirates proportional zu deren Stärke im Beirat vertreten zu sehen, jedoch auch nicht aus ihrem passiven Wahlrecht herleiten.
29 (1) Dabei geht der Senat davon aus, dass den Klägern das passive Wahlrecht kraft Bundesrechts zusteht und dass es ihnen die Befugnis verleiht, das Mandat als "Recht aus der Wahl" grundsätzlich ungeschmälert wahrzunehmen (BVerwG, Urteil vom 31. März 2004 - 6 C 25.03 - BVerwGE 120, 255 ). Der Senat lässt offen, ob dieses Recht - als Kehrseite der Pflichtmitgliedschaft - zugleich grundrechtlich unterlegt ist (vgl. hierzu BVerfG, Beschluss vom 12. Juli 2017 - 1 BvR 2222/12, 1 BvR 1106/13 - NVwZ 2017, 1282). Als "Rechte aus der Wahl" steht Mandatsträgern das Recht auf gleiche Teilhabe an den Befugnissen des gewählten Organs zu. Hierzu zählen grundsätzlich das Recht auf Information über die Angelegenheiten des gewählten Organs, das Recht der Initiative (Antragsbefugnis), das Recht auf Mitberatung (Rederecht) sowie das Recht auf Mitentscheidung (Stimmrecht) in dem gewählten Organ; hinzu tritt das Recht, sich im Gremium mit Gleichgesinnten zusammenzuschließen. All dies ist für Parlamentsabgeordnete anerkannt (stRspr, vgl. BVerfG, Urteil vom 13. Juni 1989 - 2 BvE 1/88 - BVerfGE 80, 188 ); es lässt sich auf das von den Mitgliedern gewählte Vertretungsorgan einer Körperschaft der funktionalen Selbstverwaltung wie den Beirat der Wirtschaftsprüferkammer übertragen (vgl. BVerwG, Urteil vom 31. März 2004 - 6 C 25.03 - BVerwGE 120, 255 ). Werden nun diese Befugnisse eines gewählten Mitglieds des Beirats dadurch verkürzt, dass der Beirat seine Befugnisse in Teilen an Untergremien wie beratende oder beschließende Ausschüsse delegiert, denen das Mitglied selbst nicht angehört, so ist denkbar, diese Verkürzung nur dann als verhältnismäßig anzusehen, wenn die Delegation nicht nur als solche sachlich gerechtfertigt ist, sondern wenn außerdem das Gewicht der Einbuße des gewählten Mitglieds an eigener Mitwirkung dadurch gemildert wird, dass es sich in dem Untergremium durch Gleichgesinnte mitvertreten sieht.
30 Die Frage bedarf indes keiner Entscheidung. Weder der Vorstand noch der Haushaltsausschuss der Wirtschaftsprüferkammer sind Untergremien des Beirats, an die der Beirat eigene Befugnisse gänzlich oder in Teilen delegiert hätte. Durch deren Tätigkeit werden deshalb die Befugnisse des Beirats und damit die Befugnisse seiner gewählten Mitglieder nicht geschmälert.
31 (2) Das liegt für den Vorstand auf der Hand. In der dualistischen Verfassung der Wirtschaftsprüferkammer tritt der Vorstand als eigenständiges Organ neben den Beirat (vgl. § 59 Abs. 1 WPO). Der Beirat ist das satzungsgebende Hauptorgan der Wirtschaftsprüferkammer. Er beschließt die Berufssatzung (§ 57 Abs. 3 WPO) sowie die (Haupt-) Satzung der Kammer (§ 60 Abs. 1 Satz 1 WPO) und entscheidet über die Höhe der Beiträge (§ 61 Abs. 1 Satz 4 WPO). Ihm obliegt ferner die Wahl des Vorstands (§ 59 Abs. 2 Satz 2 WPO) und des Präsidenten (§ 59 Abs. 3 Satz 5 letzter Halbs. WPO). Weiterhin beschließt der Beirat die Satzung für Qualitätskontrolle (§ 57c Abs. 1 Satz 1 WPO) und wählt die Mitglieder der Kommission für Qualitätskontrolle (§ 57e Abs. 1 Satz 2 WPO). Darüber hinaus ist er für die in § 7 Abs. 1 WPK-Satzung aufgeführten Aufgaben zuständig. Keine dieser Aufgaben kann der Beirat an den Vorstand delegieren. Die Zuständigkeiten des Vorstands sind vielmehr gegenüber dem Beirat klar abgegrenzt. Die dem Vorstand satzungsrechtlich zugewiesenen Aufgaben charakterisieren ihn nach der irrevisiblen Auslegung des Berufungsgerichts als Verwaltungsorgan der Kammer. Ihm obliegt die Leitung der Wirtschaftsprüferkammer (vgl. § 8 Abs. 1 Satz 1 WPK-Satzung). Er ist für alle Entscheidungen und Maßnahmen zuständig, die nicht ausdrücklich anderen Einrichtungen und Organen zugewiesen sind (Satz 2), und hat zu wichtigen Fragen den Beirat anzuhören, dem er laufend über seine Tätigkeit berichtet (Satz 3). Daneben steht ihm kraft Gesetzes das Rügerecht bei Verletzung von Berufspflichten der Kammermitglieder zu (vgl. § 63 WPO). Danach ist der Vorstand kein Organ, an das der Beirat Kompetenzen delegieren könnte.
32 In Anbetracht der durch Gesetz und Satzung klar abgegrenzten Zuständigkeiten zwischen Vorstand und Beirat entbehrt der Vortrag der Kläger, bei dem Vorstand handele es sich um ein "Mischorgan", das wegen seiner maßgeblichen Beteiligung an den Entscheidungen des Beirats eine spiegelbildliche Repräsentation der Interessengruppen verlange, einer normativen Grundlage. Daran ändert nichts, dass die Geschäftsordnungen von Beirat und Vorstand wechselseitige Informationsrechte zwischen beiden Organen vorsehen. So nimmt der Vorsitzer des Beirats mit beratender Stimme an den Sitzungen des Vorstands teil (§ 2 Abs. 3 Geschäftsordnung des Vorstands). Umgekehrt werden die Mitglieder des Vorstands als Gäste zu den Sitzungen des Beirats eingeladen (§ 2 Abs. 4 Geschäftsordnung des Beirats). Auch wenn die Geschäftsordnungen beider Organe die Möglichkeit gegenseitiger Information bereithalten, bleibt die normativ festgelegte Aufgabenzuweisung an Vorstand und Beirat unverändert. Eine Charakterisierung des Vorstands als "Mischorgan" ist schließlich auch nicht deshalb geboten, weil nach dem Vorbringen der Kläger in der Kammerpraxis die Beschlüsse des Beirats durch den Vorstand vorbereitet werden. Eine unterstützende Zuarbeit seitens des Vorstands ändert nichts daran, dass die Beschlüsse in alleiniger Zuständigkeit des Beirats gefasst werden.
33 (3) Auch beim Haushaltsausschuss fehlt es an einer Verlagerung von Kompetenzen seitens des Beirats. Namentlich hat der Haushaltsausschuss des Beirats der Wirtschaftsprüferkammer nicht - wie es sonst verschiedentlich anzutreffen ist - Beschlusskompetenzen in bestimmten Ausnahmefällen an Stelle des Beirats. Die Bildung des Haushaltsausschusses beruht auf § 10 Abs. 1 WPK-Satzung, die dem Beirat im Rahmen seiner Aufgaben die Einrichtung von Ausschüssen zum Zweck der Vorbereitung von Entscheidungen ermöglicht. Der Haushaltsausschuss unterstützt den Beirat bei der Feststellung des Wirtschaftsplanes und der Genehmigung des Jahresabschlusses. Ihm obliegt es, den Entwurf des Wirtschaftsplanes, den Geschäftsbericht und den Prüfungsbericht durchzuarbeiten und zu analysieren und dem Beirat entsprechend zu berichten (§ 2 Abs. 1 und 2 Geschäftsordnung des Haushaltsausschusses). Nach den nicht angegriffenen Feststellungen des Oberverwaltungsgerichts kommt dem Haushaltsausschuss mithin nur beratende Funktion im Sinne eines Sachverständigengremiums zu. Damit fehlt für eine spiegelbildliche Besetzung des Ausschusses nach den im Beirat vertretenen Interessengruppen jede Grundlage.
34 Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.
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