BVerwG 10 C 2.18 , Urteil vom 19. Juni 2019 | Bundesverwaltungsgericht

Urteil

BVerwG 10 C 2.18 VG Berlin - 16.12.2015 - AZ: VG 26 K 453.13 OVG Berlin-Brandenburg - 15.02.2018 - AZ: OVG 6 B 5.16

In der Verwaltungsstreitsache hat der 10. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
auf die mündliche Verhandlung vom 19. Juni 2019
durch
den Präsidenten des Bundesverwaltungsgerichts Prof. Dr. Dr. h.c. Rennert,
die Richterin am Bundesverwaltungsgericht Hoock,
den Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Keller,
die Richterin am Bundesverwaltungsgericht Dr. Rublack
und den Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Seegmüller
für Recht erkannt:

Die Revision wird zurückgewiesen. Der Kläger trägt die Kosten des Revisionsverfahrens. Gründe I

1 Mit Bescheid vom 19. November 2001 bewilligte der Beklagte der Stiftung "..." (im Folgenden: Zuwendungsempfängerin) eine Zuwendung aus dem Programm "Kultur in den neuen Ländern" des Beauftragten der Bundesregierung für Angelegenheiten der Kultur und der Medien in Höhe von - umgerechnet - 197 869,96 €. In dem Zuwendungsbescheid wurde bestimmt, dass der Verwendungsnachweis mit Originalbelegen bis zum 28. Februar 2002 vorzulegen sei. Dieser Auflage kam die Zuwendungsempfängerin weder bis zu dem genannten Zeitpunkt noch - obwohl der Beklagte sie mehrfach dazu aufforderte - innerhalb der zuletzt bis zum 19. Dezember 2003 verlängerten Frist vollständig nach.

2 Durch Beschluss des Amtsgerichts C. vom 3. Juni 2004 wurde über das Vermögen der Zuwendungsempfängerin das Insolvenzverfahren eröffnet und der Kläger zum Insolvenzverwalter bestellt.

3 Mit Bescheid vom 2. März 2010 widerrief der Beklagte den Zuwendungsbescheid vom 19. November 2001 mit Wirkung für die Vergangenheit und forderte den Kläger auf, einen Betrag in Höhe von 111 452,51 € nebst Zinsen zurückzuzahlen.

4 Der Beklagte meldete diese Forderung in der Folgezeit zur Insolvenztabelle an. Der Insolvenzverwalter bestritt die Forderung. Mit dem angefochtenen Feststellungsbescheid vom 12. November 2013 stellte der Beklagte einen Erstattungsanspruch in Höhe von 129 379,65 € förmlich fest. Das Verwaltungsgericht hat die Klage hiergegen abgewiesen, soweit sie die Hauptforderung betrifft. Die Berufung des Klägers blieb erfolglos. Das Oberverwaltungsgericht hat zur Begründung auf das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 26. Februar 2015 - 3 C 8.14 - (BVerwGE 151, 302) Bezug genommen und im Wesentlichen ausgeführt, dass es sich bei der Erstattungsforderung des Beklagten um einen zur Zeit der Eröffnung des Insolvenzverfahrens im Sinne von § 38 InsO begründeten Vermögensanspruch handele. Auf der Grundlage des mit dem Zuwendungsbescheid vom 19. November 2001 entstandenen Rechtsverhältnisses sei der Widerrufsgrund des Auflagenverstoßes gemäß § 49 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 VwVfG wegen der unterbliebenen Erbringung eines vollständigen Verwendungsnachweises gegeben. Die den Erstattungsanspruch materiell begründenden Umstände seien im Zeitpunkt der Eröffnung des Insolvenzverfahrens eingetreten gewesen. Soweit das Verwaltungsgericht angenommen habe, der Erstattungsanspruch sei auch im Hinblick auf die Rechtsfolge des § 49 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 VwVfG im Sinne des § 38 InsO begründet gewesen, sei dies im Ergebnis nicht zu beanstanden.

5 Zur Begründung der vom Oberverwaltungsgericht zugelassenen Revision trägt der Kläger im Wesentlichen vor: Der Erstattungsanspruch sei nicht im Sinne des § 38 InsO bei Eröffnung des Insolvenzverfahrens begründet gewesen, denn der Beklagte habe durch die Verlängerungen der Frist zur Abgabe des Verwendungsnachweises deutlich gemacht, dass der Tatbestand des Erstattungsanspruchs noch nicht abgeschlossen sei. Das gelte auch deswegen, weil der Beklagte seinerzeit noch kein Ermessen ausgeübt habe. Die Pflicht zur Erbringung der Verwendungsnachweise sei einer Potestativbedingung vergleichbar. Der Widerrufsbescheid sei ermessensfehlerhaft, da keine zwingende Notwendigkeit zur Vorlage von Originalbelegen bestanden habe und der Zweck der Zuwendung auch nicht verfehlt worden sei.

6 Der Kläger beantragt, das Urteil des Oberverwaltungsgerichts Berlin-Brandenburg vom 15. Februar 2018 und das Urteil des Verwaltungsgerichts Berlin vom 16. Dezember 2015, soweit es die Klage abgewiesen hat, zu ändern und den Feststellungsbescheid des Regierenden Bürgermeisters des Beklagten - Senatskanzlei, Kulturelle Angelegenheiten - vom 12. November 2013 insgesamt aufzuheben.

7 Der Beklagte beantragt, die Revision zurückzuweisen.

8 Er verteidigt das angefochtene Urteil. II

9 Die zulässige Revision ist nicht begründet. Das Berufungsurteil steht mit revisiblem Recht (§ 137 Abs. 1 VwGO) im Einklang.

10 1. Zutreffend hat das Berufungsgericht angenommen, dass der angefochtene Bescheid seine Rechtsgrundlage in § 185 Satz 1 InsO findet. Für die hier im Streit stehende Forderung ist der Rechtsweg nicht zum ordentlichen Gericht, sondern zur Verwaltungsgerichtsbarkeit gegeben, so dass die Feststellung von der zuständigen Verwaltungsbehörde zu betreiben ist (vgl. BVerwG, Beschluss vom 27. Mai 1997 - 3 B 151.96 - Buchholz 401.0 § 251 AO Nr. 1).

11 2. Ohne Verstoß gegen Bundesrecht ist das Berufungsgericht weiter zu dem Ergebnis gelangt, dass der angefochtene Bescheid - soweit noch Gegenstand des Revisionsverfahrens - rechtmäßig ist, weil es sich bei der festgestellten Erstattungsforderung um den Anspruch eines Insolvenzgläubigers im Sinne des § 38 InsO handelt.

12 Nach § 38 InsO dient die Insolvenzmasse der Befriedigung der persönlichen Gläubiger, die einen zur Zeit der Eröffnung des Insolvenzverfahrens begründeten Vermögensanspruch gegen den Schuldner haben. Das Berufungsgericht hat zu Recht angenommen, dass diese Voraussetzungen erfüllt sind und die Erstattungsforderung einen zur Zeit der Eröffnung des Insolvenzverfahrens begründeten Vermögensanspruch gegen die Zuwendungsempfängerin darstellt.

13 a) Der Begriff des "begründeten" Vermögensanspruchs dient dazu, die vom Insolvenzverfahren erfassten Verbindlichkeiten gegenüber nicht berücksichtigungsfähigen Rechtspositionen, Neuschulden und insbesondere Masseverbindlichkeiten abzugrenzen. Begründet im Sinne des § 38 InsO ist ein Anspruch nicht erst dann, wenn er bereits entstanden ist. Auch ein noch nicht fälliger (betagter) oder befristeter Anspruch ist bereits begründet, ebenso ein bedingter Anspruch, wenn er nicht vom Eintritt einer Bedingung abhängt, die allein im Willen des Insolvenzschuldners steht. Allgemein gilt, dass ein Anspruch begründet ist, wenn der anspruchsbegründende Tatbestand bereits vor Eröffnung des Insolvenzverfahrens erfüllt ist. Das Schuldverhältnis muss bestanden haben, auch wenn sich hieraus der Anspruch erst später ergibt; der Rechtsgrund seiner Entstehung muss bereits gelegt sein (vgl. hierzu BVerwG, Urteil vom 26. Februar 2015 - 3 C 8.14 - BVerwGE 151, 302 Rn. 13 f. m.w.N.).

14 b) Das ist im Hinblick auf die Erfüllung der tatbestandlichen Voraussetzungen des Widerrufs eines Zuwendungsbescheides nicht nur im Falle des § 49 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 VwVfG (dazu BVerwG, Urteil vom 26. Februar 2015 - 3 C 8.14 - BVerwGE 151, 302), sondern auch im Falle der Nr. 2 dieser Vorschrift anzunehmen.

15 Obwohl der Erstattungsanspruch nach § 49a Abs. 1 VwVfG gegen den Kläger erst mit dem Bescheid vom 2. März 2010 und damit nach Eröffnung des Insolvenzverfahrens entstanden ist, war dieser Anspruch zum Zeitpunkt der Eröffnung dieses Verfahrens bereits im Sinne des § 38 InsO begründet. Nach den nicht mit Verfahrensrügen angegriffenen und den Senat daher bindenden (§ 137 Abs. 2 VwGO) Feststellungen des Berufungsgerichts waren zu diesem Zeitpunkt die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 49 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 VwVfG erfüllt, weil die Zuwendungsempfängerin der Auflage, einen Verwendungsnachweis mit Originalbelegen vorzulegen, nicht nachgekommen ist. Dies hat die Begründung des Erstattungsanspruchs im insolvenzrechtlichen Sinne zur Folge.

16 Dem kann nicht entgegengehalten werden, dass der Widerruf noch eine Ermessensausübung voraussetze. Im Hinblick auf den Widerruf wegen Zweckverfehlung nach § 49 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 VwVfG ergibt sich dies daraus, dass die Vorschrift auf § 44a BHO zurückgeht und damit ebenso bezweckt, dass die Rückforderung von Haushaltsmitteln in Fällen der Zweckverfehlung möglich sein muss (BT-Drs. 13/1534 S. 5). Dem liegt zugrunde, dass wegen des haushaltsrechtlichen Grundsatzes der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit bei Zuwendungen, die ihren Zweck verfehlen, im Regelfall das Widerrufsermessen nur durch Widerruf fehlerfrei ausgeübt werden kann. Der Erstattungsanspruch wird damit materiell ausschließlich von der Zweckverfehlung getragen (BVerwG, Urteil vom 26. Februar 2015 - 3 C 8.14 - BVerwGE 151, 302 Rn. 17).

17 Diese Erwägungen beanspruchen auch für den Fall des Widerrufs nach § 49 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 VwVfG Geltung. Die beiden Widerrufsgründe des § 49 Abs. 3 Satz 1 VwVfG sind in historischer, gesetzessystematischer und teleologischer Hinsicht so eng miteinander verknüpft, dass ihre gleichartige Handhabung im Rahmen des § 38 InsO geboten ist.

18 § 49 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 VwVfG entspricht ebenso wie Nr. 1 der Norm der früheren Regelung in § 44a BHO (BT-Drs. 13/1534 S. 5) und erweitert die Regelung des § 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 VwVfG um die Möglichkeit, den Widerruf für die Vergangenheit vorzunehmen (Sachs, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 9. Aufl. 2018, § 49 Rn. 105). Sämtliche in § 49 Abs. 3 Satz 1 VwVfG genannten Befugnisse sind zur Wahrung haushaltlicher Belange geboten (BT-Drs. 13/1534 S. 6). Sie knüpfen an die konkrete Zweckbestimmung einer Zuwendung an, dem auch eine Auflage dienlich sein muss, jedenfalls nicht zuwiderlaufen darf (§ 36 Abs. 3 VwVfG), und ermöglichen die Rückforderung im Falle einer Verfehlung dieses Zwecks (BT-Drs. 13/1534 S. 5). Die in Nr. 1 und 2 der Norm genannten Widerrufsgründe lassen sich zudem ohnehin nicht immer trennscharf voneinander abgrenzen; sofern die Zweckbestimmung einer Zuwendung in einer Auflage enthalten ist, können durch einen Fehlschlag der Zweckerreichung beide Tatbestände erfüllt sein (Abel, in: Bader/Ronellenfitsch, BeckOK VwVfG, Stand April 2019, § 49 Rn. 81).

19 Ohne Erfolg bestreitet der Kläger demgegenüber eine selbständige Bedeutung des Widerrufsgrundes der nichterfüllten Auflage (§ 49 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 VwVfG) neben demjenigen des nichterreichten Zuwendungszwecks (§ 49 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 VwVfG) für den - hier gegebenen - Fall, dass Gegenstand der Auflage die Verpflichtung zur fristgerechten Vorlage vollständiger Verwendungsnachweise sei. Er verkennt, dass § 49 Abs. 3 VwVfG nicht nur sicherstellen will, dass der Zuwendungszweck erreicht, regelmäßig also das Vorhaben überhaupt realisiert wurde, sondern dass dies auch gerade unter Einsatz der zugewendeten öffentlichen Mittel geschah. Hinzu kommt, dass oft erst die Verwendungsnachweise der Zuwendungsbehörde die genauere Überprüfung der Plangerechtigkeit und der Qualität der Vorhabenrealisierung ermöglichen.

20 Auf der Rechtsfolgenseite ist nicht nur für § 49 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 VwVfG, sondern auch für Nr. 2 dieser Vorschrift im Hinblick auf den Grundsatz der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit davon auszugehen, dass das Vorliegen eines Widerrufsgrundes für die Bewilligung einer Subvention im Regelfall den Widerruf nach sich zieht und hiervon nur im Ausnahmefall abgesehen werden kann (vgl. BVerwG, Urteile vom 16. Juni 1997 - 3 C 22.96 - BVerwGE 105, 55 und vom 26. Juni 2002 - 8 C 30.01 - BVerwGE 116, 332 ).

21 Damit wird der an § 49 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 VwVfG anknüpfende Erstattungsanspruch materiell von dem Auflagenverstoß getragen und bedarf keiner weiteren rechtfertigenden Umstände. Das auf dieser Grundlage auszuübende Ermessen ermöglicht es wie in den Fällen der Zweckverfehlung lediglich, im Einzelfall - etwa aus Gründen der Verhältnismäßigkeit - vom Widerruf und damit der Rückforderung abzusehen. Vor diesem Hintergrund kommt es nicht darauf an, dass das Ermessen ausgeübt wurde, um den Erstattungsanspruch im Sinne von § 38 InsO zu begründen. Unabhängig davon sind den Feststellungen des Berufungsgerichts keine Umstände zu entnehmen, derentwegen zugunsten des Klägers ausnahmsweise vom Widerruf der Bewilligung hätte abgesehen werden müssen.

22 c) Entgegen der Auffassung des Klägers ist die in Rede stehende Auflage nicht einer - die Begründung eines vermögensrechtlichen Anspruchs im Sinne des § 38 InsO hindernden - Bedingung gleichzusetzen, deren Eintritt allein im Willen des Schuldners steht ("Potestativbedingung"). Es bedarf keiner Entscheidung, ob eine derartige, selbständig durchsetzbare Auflage überhaupt mit einer Potestativbedingung vergleichbar ist. Im vorliegenden Fall waren nach den bindenden Feststellungen des Berufungsgerichts bereits vor Eröffnung des Insolvenzverfahrens die tatbestandlichen Voraussetzungen für den Widerruf erfüllt, deren Eintritt damit nicht mehr mittels einer Willensbetätigung der Zuwendungsempfängerin verhindert werden konnte.

23 d) Frei von Bundesrechtsverstößen und im Einklang mit der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist das Berufungsgericht weiter zu der Auffassung gelangt, dass es auf die Kenntnis des Beklagten von dem Widerrufsgrund für die Begründung des Erstattungsanspruchs nach § 38 InsO ebenso wenig ankommt wie auf die Entscheidungsfrist des § 49 Abs. 3 Satz 2 i.V.m. § 48 Abs. 4 VwVfG (BVerwG, Urteil vom 26. Februar 2015 - 3 C 8.14 - BVerwGE 151, 302 Rn. 21). Schließlich bedarf es zu dem nach § 38 InsO maßgeblichen Zeitpunkt auch nicht des Vorliegens eines wirksamen Widerrufsbescheides; die dem entgegenstehenden Erwägungen des Berufungsgerichts im Bereich des Erschließungsbeitragsrechts (OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 26. Januar 2010 - 9 S 1/09 - NVwZ-RR 2010, 494) lassen sich nicht verallgemeinern und auf den Widerruf einer Zuwendung übertragen (BVerwG, Urteil vom 26. Februar 2015 - 3 C 8.14 - BVerwGE 151, 302 Rn. 19).

24 e) Ohne Verstoß gegen Bundesrecht hat das Berufungsgericht schließlich angenommen, dass die Erstattungsforderung keine nachrangige Forderung im Sinne des § 39 Abs. 1 Nr. 5 InsO in der 2004 geltenden Fassung (vgl. Art. 103c Abs. 1 Satz 1 EGInsO) darstellte, die nach § 174 Abs. 3 InsO nur auf besondere Aufforderung zur Insolvenztabelle anzumelden gewesen wäre. Das setzte voraus, dass die Erstattungsforderung auf Rückgewähr des kapitalersetzenden Darlehens eines Gesellschafters gerichtet wäre oder eine gleichgestellte Forderung darstellen würde. Nach den bindenden Feststellungen des Berufungsgerichts und seiner revisionsrechtlich unbedenklichen Auslegung des Zuwendungsbescheides handelt es sich bei der Zuwendung weder um ein kapitalersetzendes Darlehen noch um eine gleichgestellte Forderung, da es an einer Rückzahlungs- oder Rückgewährverpflichtung fehlte.

25 3. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

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