BVerwG 10 C 2.23, Urteil vom 23. November 2023 | Bundesverwaltungsgericht

1 Die Klägerin begehrt von dem beklagten Land, die von ihr ausgegebenen Presseausweise in gleicher Weise anzuerkennen wie Presseausweise, die von Verbänden ausgegeben werden, die zuvor als ausgabeberechtigt für den sogenannten bundeseinheitlichen Presseausweis anerkannt wurden.

2 Bei der Klägerin handelt es sich um eine Aktiengesellschaft, die für ihre Kunden Dienstleistungen erbringt. Bei den Kunden, von der Klägerin als "Mitglieder" bezeichnet, handelt es sich mehrheitlich um nebenberuflich tätige (Fach-)Journalisten. Eine der Dienstleistungen der Klägerin ist die Ausstellung eines Presseausweises, der den Nachweis journalistischer Tätigkeit des Inhabers gegenüber Dritten erleichtern soll.

3 Der sogenannte bundeseinheitliche Presseausweis geht auf eine Vereinbarung der Innenministerkonferenz (IMK) mit dem Trägerverein des Deutschen Presserats e. V. (Deutscher Presserat) zurück. Auf ihrer Grundlage wurde eine Ständige Kommission eingerichtet, deren Aufgabe es ist, Vereinigungen von Journalisten oder Stellen als ausgabeberechtigt für den bundeseinheitlichen Presseausweis anzuerkennen. Der bundeseinheitliche Presseausweis hat eine einheitliche äußere Gestalt und ist mit einem Text versehen, der mit "Die/Der Vorsitzende der Innenministerkonferenz" unterschrieben ist. In der Vereinbarung sind auch die Voraussetzungen geregelt, die für die Anerkennung als ausgabeberechtigt erfüllt sein müssen. Eine dieser Voraussetzungen ist, dass die Presseausweise nur an hauptberufliche Journalisten ausgegeben werden.

4 Den Antrag der Klägerin, sie als ausgabeberechtigten Verband anzuerkennen, lehnte die Ständige Kommission unter Hinweis darauf ab, dass die Kunden der Klägerin überwiegend nebenberuflich als Journalisten tätig seien. Die hiergegen gerichtete Klage ist am Verwaltungsgericht Berlin anhängig (27 K 470.17 ).

5 In der Folge bat die Klägerin alle Innenminister und -senatoren der Länder um Bestätigung, dass diese die Inhaber der von ihr ausgestellten Presseausweise mit Inhabern von bundeseinheitlichen Presseausweisen insbesondere bei der Erteilung von Presseauskünften sowie dem Zutritt zu Veranstaltungen und Behörden gleichbehandle und die Klägerin den schriftlichen Zusatz, der auf den bundeseinheitlichen Presseausweisen angebracht ist, auch auf ihren Presseausweisen verwenden dürfe. Der Vorsitzende der Innenministerkonferenz wies dieses Begehren zurück und betonte, dass der bundeseinheitliche Presseausweis nicht das einzige Mittel sei, die Zugehörigkeit zur Presse nachzuweisen.

6 Das Verwaltungsgericht hat die von der Klägerin diesbezüglich erhobene Klage abgewiesen. Das Oberverwaltungsgericht hat die dagegen gerichtete Berufung zurückgewiesen. Zur Begründung hat es u. a. ausgeführt, dass die zulässige Feststellungsklage unbegründet sei. Ein Anspruch auf die begehrte Feststellung folge insbesondere nicht aus der Verletzung von Grundrechten.

7 Zur Begründung der vom Berufungsgericht zugelassenen Revision macht die Klägerin geltend, ihre Tätigkeit falle als presseexterne Hilfstätigkeit in den Schutzbereich der Pressefreiheit. Das Oberverwaltungsgericht habe deren Schutzbereich zu eng verstanden. Außerdem greife die Ablehnung ihres Begehrens mittelbar-faktisch in ihre Berufsfreiheit ein. Sie verletze den allgemeinen Gleichheitssatz, weil nebenberuflich tätige Journalisten gegenüber hauptberuflich tätigen Journalisten schlechter behandelt würden. Das Oberverwaltungsgericht habe zu Unrecht eine Rechtfertigung für diese Ungleichbehandlung darin gesehen, dass hauptberuflich tätige Journalisten sich typischerweise besonders häufig als Angehörige der Presse zu legitimieren hätten.

8 Die Klägerin beantragt,
das Urteil des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen vom 26. August 2021 und das Urteil des Verwaltungsgerichts Düsseldorf vom 19. November 2018 zu ändern und festzustellen, dass das beklagte Land verpflichtet ist,
1. die von der Klägerin für ihre Mitglieder ausgestellten Presseausweise auch ohne den Zusatz "Die Presse erfüllt eine öffentliche Aufgabe. Dieser Presseausweis soll den/die Ausweisinhaber(in) in der Wahrnehmung seines/ihres Auskunftsrechts gegenüber Behörden unterstützen. Er soll, sofern dies nicht aus zwingenden Gründen verweigert werden muss, seine/ihre Berufsausübung innerhalb behördlicher Absperrungen zur aktuellen Berichterstattung erleichtern. Der Presseausweis erleichtert den Behörden die Überprüfung, wer als Vertreter(in) der Presse tätig ist. Der/die Vorsitzende der Innenministerkonferenz" als Legitimationsgrundlage, insbesondere als vereinfachten und erleichterten Nachweis journalistischer Tätigkeit für die Erteilung behördlicher Presseauskünfte und den Zutritt zu behördlichen Einrichtungen und Veranstaltungen, in seinem Zuständigkeitsbereich anzuerkennen und
2. diese Presseausweise hierbei in gleicher Weise zu achten wie die Presseausweise solcher Verbände, die durch die Ständige Kommission beim Deutschen Presserat e. V. gemäß § 7 der IMK-Vereinbarung (IMKV) als ausgabeberechtigter Verband anerkannt worden sind,
hilfsweise,
festzustellen, dass das beklagte Land verpflichtet ist, den Antrag der Klägerin auf Gleichbehandlung unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden.

9 Der Beklagte beantragt,
die Revision zurückzuweisen.

10 Er verteidigt das Berufungsurteil und trägt vor, dass die Klägerin in Wahrheit keine Gleichbehandlung, sondern eine Privilegierung anstrebe. Die Vertreterin des Bundesinteresses beim Bundesverwaltungsgericht beteiligt sich am Verfahren und unterstützt die Position des Beklagten.

11 Die Revision hat keinen Erfolg. Sie ist zulässig, aber unbegründet.

12 A. Die Klage ist als Feststellungsklage gemäß § 43 Abs. 1 VwGO zulässig. Ein konkretisiertes Rechtsverhältnis besteht zwischen den Beteiligten dergestalt, dass sich die Klägerin eines eigenen Anspruchs auf Gleichbehandlung der von ihr ausgestellten Presseausweise mit den sogenannten bundeseinheitlichen Presseausweisen berühmt, den der Beklagte ablehnt. Soweit der Beklagte die Konkretheit des Rechtsverhältnisses unter Hinweis darauf bezweifelt, dass zunächst ein Journalist beim Einsatz des Presseausweises der Klägerin zurückgewiesen werden müsste, betrifft dies allein einen möglichen Anspruch dieses Journalisten, der hier nicht den Streitgegenstand bildet.

13 Die Klägerin verfügt über ein Feststellungsinteresse gemäß § 43 Abs. 1 VwGO. Schutzwürdig ist jedes Interesse rechtlicher, wirtschaftlicher oder auch ideeller Art (stRspr, vgl. BVerwG, Urteil vom 13. September 2017 - 10 C 6.16 - BVerwGE 159, 327 Rn. 13). Die Klägerin hat nachvollziehbar dargelegt, dass die Gleichstellung der von ihr ausgegebenen Presseausweise für sie zumindest einen Reputationsgewinn darstelle. Dieser kann im Sinne eines wirtschaftlichen oder ideellen Interesses einen positiven Effekt im Verhältnis zu ihren Kunden haben.

14 Die Klägerin ist auch klagebefugt im Sinne des § 42 Abs. 2 VwGO. Eine Verletzung der Grundrechte aus Art. 3 Abs. 1, Art. 5 Abs. 1 Satz 2 und Art. 12 Abs. 1 GG erscheint nicht von vornherein ausgeschlossen.

15 Die Subsidiarität der Feststellungsklage gemäß § 43 Abs. 2 VwGO ist gewahrt. Es ist insbesondere kein Leistungsbegehren ersichtlich, mit dem die Klägerin ihr Klageziel erreichen könnte. Namentlich ihre Anerkennung als ausgabeberechtigt für den bundeseinheitlichen Presseausweis stellt einen anderen Streitgegenstand dar, der bei dem Verwaltungsgericht Berlin anhängig ist (27 K 470.17 ).

16 B. Die Klage ist mit dem Hauptantrag zu 1. und zu 2. unbegründet. Die geltend gemachten Verpflichtungen bestehen nicht. Grundrechte der Klägerin werden nicht verletzt.

17 1. Das Berufungsgericht hat zu Recht angenommen, dass die Klägerin nicht Trägerin des Grundrechts der Pressefreiheit ist. Der Begriff der Pressefreiheit im Sinne des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG ist grundsätzlich weit zu verstehen. Er reicht von der Beschaffung der Information bis zur Verbreitung der Nachrichten und Meinungen mitsamt dem Vertrieb (BVerfG, Beschluss vom 6. Oktober 1959 ‌- 1 BvL 118/53 - BVerfGE 10, 118 <121>). Grundrechtsträger sind alle Personen, die in nicht nur beiläufiger Weise an der Erzeugung und Verbreitung von gedruckten Worten beteiligt sind. Neben Verlegern, Produzenten, Journalisten und Redakteuren gehören etwa auch Drucker und Grossisten dazu; letztere, obwohl sie keinen unmittelbaren Bezug zu den Inhalten der vertriebenen Publikationen haben. Ihre Einbeziehung ist jedoch gerechtfertigt, weil ihre presseexterne Hilfstätigkeit in enger organisatorischer Anbindung an die Presse erfolgt und für das Funktionieren einer freien Presse notwendig ist (BVerfG, Urteil vom 14. Juli 1999 - 1 BvR 2226/94, 2420, 2437/95 - BVerfGE 100, 313 <365>; Beschluss vom 13. Januar 1988 - 1 BvR 1548/82 - BVerfGE 77, 346 <354>). Der Begriff der Notwendigkeit ist in diesem Zusammenhang zwar nicht im Sinne einer Unentbehrlichkeit, also einer nicht hinwegzudenkenden Voraussetzung zu verstehen. Ein solch enges Verständnis ergibt sich auch nicht aus der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts. Die in diesem Zusammenhang verwendeten Begriffe "unentbehrlich" (BVerfG, Urteil vom 27. Februar 2007 ‌- 1 BvR 538, 2045/06 - BVerfGE 117, 244 <259>) bzw. "unerlässlich" (BVerfG, Urteil vom 14. Juli 1999 - 1 BvR 2226/94, 2420, 2437/95 - BVerfGE 100, 313 <365>) finden sich nur in den Subsumtionsteilen der genannten Entscheidungen und geben im Einzelfall vorgefundene Eigenschaften wieder, ohne diese generell zur Voraussetzung der Notwendigkeit zu erheben. Ausreichend ist vielmehr, dass die in Rede stehende externe Tätigkeit einen wichtigen und maßgeblichen, nicht bloß förderlichen Beitrag zugunsten der Angehörigen der Presse leistet. Presseexterne Hilfstätigkeiten, die diese Voraussetzungen nicht erfüllen, fallen nicht unter Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG; für sie bleibt es gegebenenfalls beim Schutz durch Art. 12 Abs. 1 GG (vgl. Bethge, in: Sachs, Grundgesetz, 9. Aufl. 2021, Art. 5 Rn. 75).

18 Die Klägerin ist nicht selbst Teil der Presse. Gegenstand ihrer Tätigkeit ist nicht die Erzeugung und Verbreitung von Presseprodukten. Sie ist vielmehr als Unternehmen, das Dienstleistungen für andere Träger der Pressefreiheit anbietet, presseextern tätig. Dabei ist das Ausstellen von Presseausweisen allenfalls förderlich, keinesfalls aber notwendig für das Funktionieren einer freien Presse. Nach den tatsächlichen Feststellungen des Oberverwaltungsgerichts ist die Legitimation als Angehöriger der Presse in vielfältiger Weise möglich. In Betracht kommen danach etwa die Vorlage eines Redaktionsschreibens, der Kontakt über eine redaktionelle E-Mail-Adresse oder die Bezugnahme auf bisherige Veröffentlichungen. Die Vorlage des Presseausweises stellt nur eine der Legitimationsmöglichkeiten dar.

19 2. Die Verweigerung der Gleichstellung der von der Klägerin ausgestellten Presseausweise mit den bundeseinheitlichen Presseausweisen stellt keinen Eingriff in ihre Berufsfreiheit dar. Das Ausstellen der Presseausweise durch die Klägerin gehört zu ihrem geschäftlichen Portfolio und fällt in den Schutzbereich der Berufsfreiheit gemäß Art. 12 Abs. 1 i. V. m. Art. 19 Abs. 3 GG. Die Verweigerung der begehrten Gleichstellung hat aber keinen Eingriffscharakter. Von einem herkömmlichen Eingriff im Sinne eines finalen Ge- oder Verbots geht nicht einmal die Klägerin aus. Sie wird in ihrer Tätigkeit des Ausstellens von Presseausweisen staatlicherseits nicht beeinträchtigt.

20 Aus der Verweigerung der Gleichstellung folgt auch kein mittelbar-faktischer Eingriff in die Berufsfreiheit aufgrund einer objektiv berufsregelnden Tendenz. Eine solche ist gegeben, wenn eine Regelung im Schwerpunkt Tätigkeiten betrifft, die typischerweise beruflich ausgeübt werden, oder wenn sie die Rahmenbedingungen der Berufsausübung verändert und aufgrund ihrer Gestaltung in einem engen Zusammenhang mit der Ausübung des Berufs steht. Dabei kommt es nicht nur auf die Zielsetzung, sondern auch auf die tatsächlichen Auswirkungen an. Die berufliche Tätigkeit muss zudem durch die Regelung "nennenswert behindert" werden. Davon ist nur auszugehen, wenn faktische oder mittelbare Beeinträchtigungen in der Zielsetzung und in ihren Wirkungen imperativen Eingriffen gleichkommen (stRspr, vgl. BVerfG, Beschluss vom 1. Dezember 2020 - 2 BvR 916/11, 636/12 - BVerfGE 156, 63 Rn. 225 f.).

21 Eine entsprechende Bedeutung für die Berufsausübung durch die Klägerin kommt der hier in Rede stehenden Verweigerung der Gleichstellung nicht zu. Nach den tatsächlichen Feststellungen des Oberverwaltungsgerichts, die den Senat gemäß § 137 Abs. 2 VwGO binden, ist eine nennenswerte Behinderung der unternehmerischen Tätigkeit der Klägerin nicht zu erkennen. Insbesondere habe die Klägerin seit der Wiedereinführung des bundeseinheitlichen Presseausweises im Jahr 2018 nicht in signifikantem Umfang Kunden eingebüßt.

22 Anderes ergibt sich auch nicht aus dem von der Klägerin angeführten sogenannten Tariftreuebeschluss des Bundesverfassungsgerichts (BVerfG, Beschluss vom 11. Juli 2006 - 1 BvL 4/00 - BVerfGE 116, 202 <222 ff.>). Denn dort hat das Bundesverfassungsgericht angenommen, der Gesetzgeber habe mit den getroffenen Regelungen Arbeitgeber zu einem bestimmten Verhalten veranlassen wollen. Ein entsprechender verhaltenssteuernder Zweck fehlt hier. Der Staat verhält sich gegenüber der Ausgabepraxis der Klägerin neutral.

23 3. Auch in die durch Art. 12 Abs. 1 und Art. 2 Abs. 1 GG geschützte Wettbewerbsfreiheit greift die Ablehnung des klägerischen Begehrens nicht ein. Die Wettbewerbsfreiheit gewährleistet die Teilhabe am Wettbewerb nach Maßgabe seiner Funktionsbedingungen. Sie schützt jedoch weder gegen Regelungen, die diese Bedingungen herstellen, ausgestalten und sichern, noch gegen eine Beeinflussung wettbewerbsrelevanter Faktoren (BVerwG, Urteil vom 24. Februar 2016 - 8 C 3.15 - NVwZ 2016, 1010 Rn. 25). Auch hier setzt ein Eingriff durch eine Regelung mit objektiv berufsregelnder Tendenz eine erhebliche Beeinträchtigung der beruflichen Betätigung voraus. Daran fehlt es hier (s. o. Rn. 19 ff.).

24 4. Das Oberverwaltungsgericht hat auch zu Recht einen Eingriff in die durch Art. 2 Abs. 1 GG geschützte allgemeine Handlungsfreiheit der Klägerin verneint. Ihre Tätigkeit als Pressedienstleister wird in keiner Weise beschränkt.

25 5. Die Weigerung der Gleichstellung der von der Klägerin ausgestellten Presseausweise mit den bundeseinheitlichen Presseausweisen verletzt schließlich nicht den allgemeinen Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG. Dieser gebietet, wesentlich Gleiches gleich und wesentlich Ungleiches ungleich zu behandeln. Er gilt für Belastungen wie für Begünstigungen. Dabei ist nicht schon jede Differenzierung unzulässig. Eine Ungleichbehandlung bedarf aber stets zu ihrer Rechtfertigung sachlicher Gründe, die dem Differenzierungsziel und dem Ausmaß der Ungleichbehandlung angemessen sind. Dabei ergeben sich je nach Regelungsgegenstand und Differenzierungsmerkmalen aus dem allgemeinen Gleichheitssatz im Sinne eines stufenlosen am Grundsatz der Verhältnismäßigkeit orientierten Prüfungsmaßstabs unterschiedliche Grenzen, die vom bloßen Willkürverbot bis zu einer strengen Bindung an Verhältnismäßigkeitserfordernisse reichen. Dieser strengere Maßstab kann sich insbesondere ergeben, wenn und soweit sich die Ungleichbehandlung von Personen oder Sachverhalten auf die Ausübung grundrechtlich geschützter Freiheiten auswirken kann (stRspr, vgl. BVerfG, Beschluss vom 28. November 2023 - 2 BvL 8/13 - juris Rn. 139 ff.).

26 Eine Ungleichbehandlung besteht hier darin, dass die von der Klägerin ausgegebenen Presseausweise vom Beklagten nicht in gleicher Weise wie die bundeseinheitlichen Presseausweise behandelt werden.

27 Das Differenzierungskriterium hierfür ist der Umstand, dass die Klägerin - anders als diejenigen Stellen, die bundeseinheitliche Presseausweise ausgeben - nicht als ausgabeberechtigt für bundeseinheitliche Presseausweise anerkannt worden ist. Das Oberverwaltungsgericht hat dieses Differenzierungskriterium zutreffend bestimmt, dann aber den nicht zutreffenden Schluss gezogen, dass die einzelnen Voraussetzungen, die für die Anerkennung als ausgabeberechtigt für die Ständige Kommission von Bedeutung sind - namentlich die Frage der hauptberuflichen journalistischen Arbeit der Kunden der Klägerin - ebenfalls auf ihre Tragfähigkeit für die Ungleichbehandlung durch den Beklagten zu prüfen sind. Letztere Kriterien sind jedoch allein maßgeblich für die Tätigkeit der Ständigen Kommission. Ob diese zu Recht die Anerkennung der Klägerin als ausgabeberechtigt verweigert hat, ist Streitgegenstand im Verfahren vor dem Verwaltungsgericht Berlin (27 K 470.17 ). Für den Beklagten ist dieses Kriterium ohne Bedeutung. Seine Verwaltungspraxis, um die es hier geht, stützt er allein auf die erfolgte Anerkennung eines Ausstellers von Presseausweisen als ausgabeberechtigt.

28 Dieser Bundesrechtsverstoß bleibt ohne Auswirkungen, weil die Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts aus anderen Gründen richtig ist (§ 144 Abs. 4 VwGO). Die Anerkennung als ausgabeberechtigt für den bundeseinheitlichen Presseausweis durch die Ständige Kommission stellt einen hinreichenden sachlichen Grund für die Ungleichbehandlung durch den Beklagten dar. Dies gilt selbst bei Anlegung eines strengen Verhältnismäßigkeitsmaßstabs. Nach den tatsächlichen Feststellungen des Oberverwaltungsgerichts dient der bundeseinheitliche Presseausweis dem vereinfachten Nachweis journalistischer Tätigkeit. Dem entspricht, dass die Berechtigung zur Ausgabe des Ausweises in einem einheitlichen Verfahren nach einheitlichen Kriterien erfolgt und dass der Ausweis ein einheitliches Erscheinungsbild hat. Nur so kann er seine Funktion eines vereinfachten Nachweises journalistischer Tätigkeit erfüllen. Dieser Nutzen sowohl für die Inhaber des Ausweises als auch für Stellen, die damit betraut sind, den journalistischen Hintergrund eines Besuchers oder Anfragenden zu überprüfen, stellt eine hinreichende Rechtfertigung für die Differenzierung dar. Maßgeblich ist dabei auch zu berücksichtigen, dass die Belastung für Stellen, die wie die Klägerin nicht als ausgabeberechtigt für den bundeseinheitlichen Presseausweis anerkannt sind, als gering einzustufen ist. Denn es ist ihnen unbenommen, einen Presseausweis auszustellen. Ihre Kunden können zudem auf vielfältige andere Weise ihre journalistische Tätigkeit nachweisen (s. o. Rn. 18).

29 Soweit die Klägerin wegen eines angenommenen Verstoßes gegen den Grundsatz demokratischer Legitimation und des Vorbehalts des Gesetzes die Verfassungswidrigkeit des Anerkennungsverfahrens vor der Ständigen Kommission geltend macht, braucht nicht geprüft zu werden, ob ein solcher Verstoß gegeben ist und ob er sich auch auf das Verhältnis zwischen den Beteiligten auswirkte. Denn die von der Klägerin angestrebte Gleichbehandlung der von ihr ausgestellten Presseausweise mit den bundeseinheitlichen Presseausweisen ließe sich mit der geltend gemachten Rechtswidrigkeit des Anerkennungsverfahrens nicht begründen. Einen Anspruch auf Gleichbehandlung im Unrecht erkennt die Rechtsordnung wegen der Gesetzesbindung staatlicher Stellen nicht an (vgl. BVerwG, Urteile vom 26. Februar 1993 - 8 C 20.92 - BVerwGE 92, 153 <157> und vom 16. Oktober 2007 - 7 C 6.07 - NVwZ 2008, 224 Rn. 29).

30 C. Die Klage ist auch mit dem Hilfsantrag unbegründet, weil eine Grundrechtsverletzung nicht festzustellen ist (s. o.).