BVerwG 10 C 4.24
VG Berlin - 09.11.2021 - AZ: 10 K 491.19 OVG Berlin-Brandenburg - 11.06.2024 - AZ: 7 B 4/24In der Verwaltungsstreitsache hat der 10. Senat des Bundesverwaltungsgerichts auf die mündliche Verhandlung am 17. Dezember 2025 durch die Vizepräsidentin des Bundesverwaltungsgerichts Dr. Rublack und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Schemmer, Dr. Seegmüller, die Richterin am Bundesverwaltungsgericht Dr. Wittkopp und den Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Löffelbein beschlossen:
Das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht wird ausgesetzt. Es wird gemäß Art. 267 AEUV eine Vorabentscheidung des Gerichtshofs der Europäischen Union zu folgenden Fragen eingeholt: Ist die aus Art. 12 Abs. 3 der Richtlinie 2003/87/EG folgende Pflicht des Betreibers eines emissionshandelspflichtigen Luftverkehrsbetriebs zur Abgabe einer Anzahl von Zertifikaten, die den geprüften Gesamtemissionen des Vorjahres entspricht, dahin auszulegen, dass die Abgabepflicht für das Jahr 2012 auch dann noch bis 30. April 2013 erfüllt werden musste, wenn die emissionshandelspflichtige Tätigkeit im Januar 2013 eingestellt worden und über das Verfahren des Betreibers sodann ein Insolvenzverfahren eröffnet worden ist, mit der Folge, dass das Recht des Betreibers, das zur Insolvenzmasse gehörende Vermögen zu verwalten und über es zu verfügen, auf den Insolvenzverwalter übergegangen ist? Bei Bejahung der Frage 1: Ist Art. 16 Abs. 3 Satz 1 und 2 RL 2003/87/EG dahin auszulegen, dass eine Sanktion wegen Verletzung der Abgabepflicht gemäß Art. 12 Abs. 3 RL 2003/87/EG auch dann verhängt werden darf und muss, wenn die Abgabepflicht nach Insolvenzeröffnung nur vom Insolvenzverwalter erfüllt werden kann, dieser dazu allein nach nationalem Recht aber nicht verpflichtet war und eine die unionsrechtliche Verpflichtung klärende Entscheidung des Gerichtshofs der Europäischen Union in dem für die Abgabe maßgeblichen Zeitpunkt noch nicht vorlag? Gründe I
1 Der Kläger, Insolvenzverwalter eines Luftfahrtunternehmens, wendet sich gegen die Feststellung seiner Verpflichtung zur Abgabe von Emissionsberechtigungen für das Jahr 2012 und gegen die Festsetzung einer Sanktionszahlung gemäß dem zu diesem Zeitpunkt geltenden Treibhausgas-Emissionshandelsgesetz 2011. Das emissionshandelspflichtige Luftfahrtunternehmen stellte seinen Betrieb im Januar 2013 ein. Der Kläger wurde mit Eröffnung des Insolvenzverfahrens im April 2013 zum Insolvenzverwalter bestellt. Die Deutsche Emissionshandelsstelle stellte fest, dass der Kläger noch 27 421 Berechtigungen abzugeben habe, und setzte wegen Verletzung der Abgabepflicht eine Zahlungspflicht in Höhe von 2 716 900 € fest. Das Verwaltungsgericht hob den Bescheid insoweit auf. Die Berufung der Beklagten wies das Oberverwaltungsgericht zurück. Es liege keine nach Insolvenzeröffnung begründete Masseverbindlichkeit vor. Der Kläger sei kein Betreiber eines emissionshandelspflichtigen Luftfahrtunternehmens.
2 Gegen das Urteil hat die Beklagte Revision eingelegt und macht geltend, dass das Treibhausgas-Emissionshandelsgesetz 2011 nicht nur für aktuelle Betreiber einer emissionshandelspflichtigen Tätigkeit gegolten habe, sondern auch für ehemalige Betreiber und diejenigen, die wie ein Insolvenzverwalter kraft ihrer gesetzlichen Stellung die Verpflichtungen der ehemaligen Betreiber zu erfüllen hätten.
II3 Der Rechtsstreit ist auszusetzen. Es ist eine Vorabentscheidung des Gerichtshofs der Europäischen Union (im Folgenden: Gerichtshof) zu den im Beschlusstenor formulierten Fragen einzuholen (Art. 267 AEUV). Die Auslegung des für den Rechtsstreit entscheidungserheblichen Unionsrechts ist nicht derart offenkundig, dass keinerlei Raum für einen vernünftigen Zweifel bleibt (vgl. EuGH, Urteil vom 6. Oktober 2021 - C-561/19 [ECLI:EU:C:2021:799], Consorzio - Rn. 39).
4 1. Die maßgeblichen Vorschriften des Unionsrechts finden sich in der Richtlinie 2003/87/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13. Oktober 2003 über ein System für den Handel mit Treibhausgasemissionszertifikaten in der Gemeinschaft und zur Änderung der Richtlinie 96/61/EG des Rates (ABl. EU Nr. L 275 S. 32 - Emissionshandelsrichtlinie im Folgenden: EH-RL). Einschlägig sind insbesondere Art. 3 Buchst. f, Art. 6 Abs. 2 Buchst. e, Art. 12 Abs. 3 und Art. 16 Abs. 1 und 3. Des Weiteren sind Art. 26 und Art. 30 Abs. 5 der Delegierten Verordnung (EU) 2019/1122 der Kommission vom 12. März 2019 zur Ergänzung der Richtlinie 2003/87/EG des Europäischen Parlaments und des Rates im Hinblick auf die Funktionsweise des Unionsregisters (ABl. L 177/S. 3) zu berücksichtigen.
5 2. Die für die Vorlagefrage bedeutsamen Vorschriften des nationalen Rechts sind die Folgenden:
§ 3 Nr. 4, 7 und 8, § 7 Abs. 1 Satz 1, § 25 Abs. 1, § 30 des Gesetzes über den Handel mit Berechtigungen zur Emission von Treibhausgasen in der Fassung vom 21. Juli 2011 (Treibhausgas-Emissionshandelsgesetz - TEHG 2011, BGBl. 2011 S. 1475):
§ 3 TEHG 2011
Für dieses Gesetz gelten die folgenden Begriffsbestimmungen:
...
4. Betreiber
ein Anlagenbetreiber oder Luftfahrzeugbetreiber;
...
7. Luftfahrzeugbetreiber
eine natürliche oder juristische Person oder Personengesellschaft, die die unmittelbare Entscheidungsgewalt über ein Luftfahrzeug zu dem Zeitpunkt innehat, zu dem mit diesem eine Luftverkehrstätigkeit durchgeführt wird, und die dabei die wirtschaftlichen Risiken der Luftverkehrstätigkeit trägt, oder, wenn die Identität dieser Person nicht bekannt ist oder vom Luftfahrzeugeigentümer nicht angegeben wird, der Eigentümer des Luftfahrzeugs;
8. Luftverkehrsberechtigung
eine Berechtigung, die ausschließlich Luftfahrzeugbetreibern die Befugnis zur Emission von einer Tonne Kohlendioxidäquivalent in einem bestimmten Zeitraum verleiht;
...
§ 7 TEHG 2011
(1) Der Betreiber hat jährlich bis zum 30. April an die zuständige Behörde eine Anzahl von Berechtigungen abzugeben, die den durch seine Tätigkeit im vorangegangenen Kalenderjahr verursachten Emissionen entspricht.
...
§ 25 TEHG 2011
(1) Ändert sich die Identität oder die Rechtsform eines Betreibers, so hat der neue Betreiber dies unverzüglich nach der Änderung der Behörde anzuzeigen, die für den Vollzug von § 6 Absatz 3 Satz 1 zuständig ist, und bei immissionsschutzrechtlich genehmigten Anlagen der Behörde, die für den Vollzug von § 4 Absatz 5 Satz 1 zuständig ist. Der neue Betreiber übernimmt die noch nicht erfüllten Pflichten des ursprünglichen Betreibers nach den §§ 5 und 7.
...
§ 30 TEHG 2011
(1) Kommt ein Betreiber seiner Pflicht nach § 7 Absatz 1 nicht nach, so setzt die zuständige Behörde für jede emittierte Tonne Kohlendioxidäquivalent, für die der Betreiber keine Berechtigungen abgegeben hat, eine Zahlungspflicht von 100 Euro fest. Die Zahlungspflicht erhöht sich entsprechend dem Anstieg des Europäischen Verbraucherpreisindex für das Berichtsjahr gegenüber dem Bezugsjahr 2012; diese Jahresindizes werden vom Statistischen Amt der Europäischen Union (Eurostat) veröffentlicht. Die Festsetzung einer Zahlungspflicht nach Satz 1 ist nur innerhalb eines Jahres ab dem Pflichtenverstoß zulässig. Von der Festsetzung einer Zahlungspflicht kann abgesehen werden, wenn der Betreiber seiner Pflicht nach § 7 Absatz 1 auf Grund höherer Gewalt nicht nachkommen konnte.
(2) Soweit ein Betreiber nicht ordnungsgemäß über die durch seine Tätigkeit verursachten Emissionen berichtet hat, schätzt die zuständige Behörde die durch die Tätigkeit verursachten Emissionen entsprechend den Vorgaben des Anhangs 2 Teil 2. Die Schätzung ist Basis für die Verpflichtung nach § 7 Absatz 1. Die Schätzung unterbleibt, wenn der Betreiber im Rahmen der Anhörung zum Festsetzungsbescheid nach Absatz 1 seiner Berichtspflicht ordnungsgemäß nachkommt.
(3) Der Betreiber bleibt verpflichtet, die fehlenden Berechtigungen bis zum 31. Januar des Folgejahres abzugeben; sind die Emissionen nach Absatz 2 geschätzt worden, so sind die Berechtigungen nach Maßgabe der erfolgten Schätzung abzugeben. Gibt der Betreiber die fehlenden Berechtigungen nicht bis zum 31. Januar des Folgejahres ab, so werden Berechtigungen, auf deren Zuteilung oder Ausgabe der Betreiber einen Anspruch hat, auf seine Verpflichtung nach Satz 1 angerechnet.
...
§ 25 Abs. 3 TEHG in der Fassung des Artikels 1 des Gesetzes vom 18. Januar 2019 (TEHG 2019; BGBl. I S. 37):
§ 25 Abs. 3 Satz 1 und 2 TEHG 2019
...
(3) Wird über das Vermögen eines Betreibers das Insolvenzverfahren eröffnet, hat der Insolvenzverwalter die zuständige Behörde unverzüglich darüber zu unterrichten. Soweit der Betrieb im Rahmen eines Insolvenzverfahrens fortgeführt wird, bestehen die Verpflichtungen des Betreibers aus diesem Gesetz fort.
§ 16 TEHG in der Fassung des Artikels 1 des Gesetzes vom 27. Februar 2025 (TEHG 2025; BGBl. I Nr. 70):
§ 16 TEHG 2025
...
(3) Wird über das Vermögen eines Betreibers, Schifffahrtsunternehmens oder Verantwortlichen das Insolvenzverfahren eröffnet, hat der Insolvenzverwalter die zuständige Behörde unverzüglich darüber zu unterrichten. Alle Verpflichtungen des Betreibers, Schifffahrtunternehmens oder Verantwortlichen aus diesem Gesetz bestehen während des Insolvenzverfahrens fort. Der Insolvenzverwalter teilt der zuständigen Behörde unverzüglich die natürlichen Personen mit, die während des Insolvenzverfahrens berechtigt sind, Übertragungen von Berechtigungen oder Emissionszertifikaten vorzunehmen. Die Sätze 1 bis 3 gelten entsprechend für den vorläufigen Insolvenzverwalter mit Verwaltungs- und Verfügungsbefugnis über das Vermögen des Insolvenzschuldners nach Satz 1 sowie für den Insolvenzschuldner nach Satz 1 als eigenverwaltender Schuldner.
§§ 38, 53, 55, 80 Abs. 1, § 83 Insolvenzordnung (InsO) vom 5. Oktober 1994, zuletzt geändert durch Artikel 6 des Gesetzes vom 15. Juli 2024 (BGBl. I Nr. 236):
§ 38 InsO
Die Insolvenzmasse dient zur Befriedigung der persönlichen Gläubiger, die einen zur Zeit der Eröffnung des Insolvenzverfahrens begründeten Vermögensanspruch gegen den Schuldner haben (Insolvenzgläubiger).
§ 53 InsO
Aus der Insolvenzmasse sind die Kosten des Insolvenzverfahrens und die sonstigen Masseverbindlichkeiten vorweg zu berichtigen.
§ 55 InsO
(1) Masseverbindlichkeiten sind weiter die Verbindlichkeiten:
1. die durch Handlungen des Insolvenzverwalters oder in anderer Weise durch die Verwaltung, Verwertung und Verteilung der Insolvenzmasse begründet werden, ohne zu den Kosten des Insolvenzverfahrens zu gehören;
2. aus gegenseitigen Verträgen, soweit deren Erfüllung zur Insolvenzmasse verlangt wird oder für die Zeit nach der Eröffnung des Insolvenzverfahrens erfolgen muß;
3. aus einer ungerechtfertigten Bereicherung der Masse.
...
§ 80
(1) Durch die Eröffnung des Insolvenzverfahrens geht das Recht des Schuldners, das zur Insolvenzmasse gehörende Vermögen zu verwalten und über es zu verfügen, auf den Insolvenzverwalter über.
...
§ 87 InsO
Die Insolvenzgläubiger können ihre Forderungen nur nach den Vorschriften über das Insolvenzverfahren verfolgen.
III
6 Die Vorlagefragen sind entscheidungserheblich. Werden sie bejaht, hat die Revision der Beklagten Erfolg. Wenn das Unionsrecht die Durchsetzung der Abgabepflicht für das letzte Betriebsjahr auch im Fall der Insolvenz ohne Fortführung des Betriebs gebietet, kann diese Pflicht nach nationalem Recht nur durch den Insolvenzverwalter erfüllt werden. Denn der bisherige Betreiber ist zur Verfügung über die Insolvenzmasse gemäß § 80 Abs. 1 InsO nicht mehr berechtigt. Werden die Vorlagefragen verneint, ist die Revision hingegen zurückzuweisen.
7 1. Die Entscheidungserheblichkeit der Vorlagefrage zu 1 folgt daraus, dass § 7 Abs. 1 TEHG 2011 hinsichtlich der Verpflichtung zur Abgabe von Emissionsberechtigungen für das Jahr 2012 die Betreibereigenschaft des Adressaten der Abgabepflicht voraussetzt, der Kläger aber nicht Betreiber geworden ist und somit seine Verpflichtung nach nationalem Recht ausscheidet. Fraglich ist aber, ob das Unionsrecht eine andere Auslegung gebietet.
8 a) Nach § 3 Nr. 4 TEHG 2011 ist Betreiber ein Anlagenbetreiber oder Luftfahrzeugbetreiber. Der - hier in Rede stehende - Luftfahrzeugbetreiber ist nach § 3 Nr. 7 TEHG 2011 eine natürliche oder juristische Person oder Personengesellschaft, die die unmittelbare Entscheidungsgewalt über ein Luftfahrzeug zu dem Zeitpunkt innehat, zu dem mit diesem eine Luftverkehrstätigkeit durchgeführt wird, und die dabei die wirtschaftlichen Risiken der Luftverkehrstätigkeit trägt, oder, wenn die Identität dieser Person nicht bekannt ist oder vom Luftfahrzeugeigentümer nicht angegeben wird, der Eigentümer des Luftfahrzeugs. Der Kläger ist im vorliegenden Fall aber nicht Betreiber geworden. Vielmehr war der Betrieb des Luftfahrtunternehmens im Januar 2013 eingestellt worden.
9 Das für das Abgabejahr 2012 maßgebliche nationale Recht enthielt keine Bestimmung, nach der der Insolvenzverwalter auch ohne eigene Fortführung des Betriebs nicht erfüllte Pflichten des bisherigen Betreibers übernehmen musste. Im Falle der Änderung der Identität oder der Rechtsform eines Betreibers übernimmt nach § 25 Abs. 1 Satz 2 TEHG 2011 der neue Betreiber die noch nicht erfüllten Pflichten des ursprünglichen Betreibers nach den §§ 5 und 7 TEHG 2011. § 25 TEHG 2011 enthält aber keine Regelung für den Fall der Betriebseinstellung vor Eröffnung des Insolvenzverfahrens und dazu, ob der Insolvenzverwalter abgabepflichtig wird. § 25 Abs. 1 TEHG 2011 regelt allein die Übernahme nicht erfüllter Pflichten durch den neuen Betreiber.
10 Soweit jüngere Regelungen des Treibhausgas-Emissionshandelsgesetzes den Insolvenzfall behandeln, können aus ihnen für den hier zu betrachtenden Zeitraum keine die Rechtslage des Treibhausgas-Emissionshandelsgesetz 2011 verändernden Umstände abgeleitet werden. Zwar enthielt das Treibhausgas-Emissionshandelsgesetz seit dem Jahr 2019 in § 25 Abs. 3 Satz 2 eine Regelung, wonach die Verpflichtungen des Betreibers aus diesem Gesetz fortbestehen, soweit der Betrieb im Rahmen eines Insolvenzverfahrens fortgeführt wurde. Die Folgen einer zuvor erfolgten Betriebsstilllegung wurden allerdings nicht geregelt. Nunmehr gilt § 16 Abs. 3 Satz 2 TEHG 2025. Danach bestehen alle Verpflichtungen des Betreibers, Schifffahrtsunternehmens oder Verantwortlichen aus diesem Gesetz während des Insolvenzverfahrens fort. Der aktuellen Rechtslage kann sich entnehmen lassen, dass der Insolvenzverwalter nach dem Willen des Gesetzgebers die vor Insolvenzeröffnung bereits begründeten Abgabepflichten des Betreibers ungeschmälert erfüllen soll (BT-Drs. 20/13585 S. 87). Diese Regelungen gelten aber ex nunc und können nicht für die Auslegung des Treibhausgas-Emissionshandelsgesetzes 2011 herangezogen werden.
11 Aus § 80 InsO folgt ebenfalls nichts für eine Verpflichtung des Klägers. Nach Maßgabe dieser Norm wird das Recht des Schuldners, das Vermögen zu verwalten und über es zu verfügen, beschränkt. Im Übrigen entscheidet das Fachrecht - hier das Treibhausgas-Emissionshandelsgesetz - über das Entstehen von Verpflichtungen und nicht § 80 InsO. Das Insolvenzrecht schließt insoweit an den fachrechtlichen Befund an (vgl. BVerwG, Urteil vom 23. September 2004 - 7 C 22.03 - BVerwGE 122, 75 ).
12 Da eine Einordnung als Masseverbindlichkeit auf Kosten anderer Insolvenzgläubiger und ihrer durch das Eigentumsgrundrecht (Art. 14 Abs. 1 GG) geschützten Rechte gehen würde, ist zudem eine weite Auslegung des "Betreiber"-Begriffs in § 7 Abs. 1 TEHG 2011 zweifelhaft. Es handelt sich um eine wesentliche Frage im grundrechtsrelevanten Bereich, für deren Beantwortung der Gesetzgeber zuständig ist (vgl. etwa BVerfG, Beschluss vom 20. Februar 2013 - 2 BvR 228/12 [ECLI:DE:BVerfG:2013:rs20130220.2bvr022812] - BVerfGE 133, 112 Rn. 53; Sachs/von Coelln, in: Sachs, GG, 10. Aufl. 2024, Art. 20 Rn. 113 ff.).
13 b) Klärungsbedürftig ist, ob die unionsrechtlichen Regelungen der Emissionshandelsrichtlinie zu einer anderen Auslegung des nationalen Rechts zwingen. Die Bestimmungen zur Abgabepflicht in Art. 12 und 16 EH-RL setzen ebenfalls die Betreibereigenschaft des Adressaten der Maßnahmen voraus. "Betreiber" ist gemäß Art. 3 Buchst. f EH-RL eine Person, die eine Anlage betreibt oder besitzt oder der - sofern in den nationalen Rechtsvorschriften vorgesehen - die ausschlaggebende wirtschaftliche Verfügungsmacht über den technischen Betrieb einer Anlage übertragen worden ist.
14 Auch diesen Regelungen könnte bei einem bloßen Wortlautverständnis zu entnehmen sein, dass die Abgabepflicht nur den aktiven Betreiber und nicht einen Insolvenzverwalter, der einen vor Beginn des Insolvenzverfahrens stillgelegten Betrieb verwaltet, treffen soll. Das Tatbestandsmerkmal "Betreiber" ist aber möglicherweise nicht in diesem engen Sinne zu verstehen, sondern stellt - nicht abschließend - den regelhaften Fall der Verantwortung des jeweiligen Betreibers dar. Aus der Zielrichtung der Richtlinie kann sich eine weitere Zuordnung der Verantwortung für erfolgte Emissionen desjenigen ergeben, der wie ein Insolvenzverwalter kraft seiner gesetzlichen Stellung die Verpflichtungen des ehemaligen Betreibers zu erfüllen hat:
15 Nach Art. 1 EH-RL wird ein System für den Handel mit Treibhausgasemissionszertifikaten in der Gemeinschaft geschaffen, um auf kosteneffiziente und wirtschaftlich effiziente Weise auf eine Verringerung von Treibhausgasemissionen hinzuwirken. Hierzu knüpft der Erwägungsgrund 3 der Richtlinie an das Ziel des Rahmenübereinkommens der Vereinten Nationen über Klimaänderungen an, das mit dem Beschluss 94/69/EG des Rates vom 15. Dezember 1993 genehmigt wurde. Das Ziel ist letztlich die Stabilisierung der Treibhausgaskonzentrationen in der Atmosphäre auf einem Stand, der eine gefährliche vom Menschen verursachte Beeinflussung des Klimasystems verhindert. Erwägungsgrund 4 führt das Übereinkommen der Gemeinschaft und ihrer Mitgliedstaaten an, ihre Verpflichtungen zur Verringerung der anthropogenen Treibhausgasemissionen im Rahmen des Kyoto-Protokolls gemäß der Entscheidung 2002/358/EG gemeinsam zu erfüllen. Die Richtlinie soll dazu beitragen, dass die Verpflichtungen der Europäischen Gemeinschaft und ihrer Mitgliedstaaten durch einen effizienten europäischen Markt für Treibhausgasemissionszertifikate effektiver und unter möglichst geringer Beeinträchtigung der wirtschaftlichen Entwicklung und der Beschäftigungslage erfüllt werden. Hiervon ausgehend sollten nach Erwägungsgrund 25 Satz 1 Politik und Maßnahmen auf Ebene der Mitgliedstaaten und der Gemeinschaft in allen Wirtschaftssektoren der Europäischen Union durchgeführt werden, um zu erheblichen Emissionsverringerungen zu gelangen.
16 Der Richtliniengeber hat diese Erwägungen u. a. in der Weise umgesetzt, dass Genehmigungen zur Emission von Treibhausgasen gemäß Art. 6 Abs. 2 Buchst. e EH-RL eine Verpflichtung zur Abgabe von Zertifikaten in Höhe der Gesamtemissionen der Anlage in jedem Kalenderjahr binnen vier Monaten nach Jahresende enthalten und die Mitgliedstaaten gemäß Art. 12 Abs. 3 EH-RL sicherstellen, dass der Betreiber für jede Anlage bis spätestens 30. April jeden Jahres eine Anzahl von Zertifikaten abgibt.
17 Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs ist die Abgabepflicht zentral für das System des Emissionshandels. Er hat aus dem Wortlaut der Emissionshandelsrichtlinie gefolgert, dass die Verpflichtung, bis zum 30. April des laufenden Jahres Zertifikate in Höhe der Emissionen des Vorjahres zwecks Löschung abzugeben, besonders streng zu handhaben ist (EuGH, Urteil vom 29. April 2015 - C-148/14 [ECLI:EU:C:2015:287], Nordzucker - Rn. 30). Diese Verpflichtung, die gemäß Art. 6 Abs. 2 Buchst. e der Richtlinie zwingend in der Genehmigung zur Emission von Treibhausgasen anzugeben sei und die in Art. 12 Abs. 3 der Richtlinie unmissverständlich genannt werde, sei als Einzige in der Emissionshandelsrichtlinie selbst mit einer präzisen Sanktionsandrohung bewehrt, während die Sanktionen für alle anderen ihren Bestimmungen zuwiderlaufenden Verhaltensweisen nach Art. 16 EH-RL von den Mitgliedstaaten festzulegen seien. Dass die Richtlinie dem Verfahren der Abgabe der Zertifikate nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs einen zentralen Platz einräumt, folgt auch daraus, dass die Verhängung der Sanktion den Betreiber nicht von der Verpflichtung entbindet, die entsprechenden Zertifikate im Folgejahr abzugeben. Zwar besteht das Endziel des Systems des Handels mit Zertifikaten im Schutz der Umwelt durch eine Verringerung der Treibhausgasemissionen, doch verringert dieses System diese Emissionen nicht selbst, sondern dient dem Anreiz und der Förderung des Strebens nach geringstmöglichen Kosten, um eine Verringerung dieser Emissionen auf ein bestimmtes Niveau zu erreichen. Der letztlich eintretende Vorteil für die Umwelt hängt somit davon ab, wie streng die Gesamtmenge der zugeteilten Zertifikate festgesetzt wird, die die Obergrenze der nach diesem System zulässigen Emissionen bildet (EuGH, Urteile vom 16. Dezember 2008 - C-127/07 [ECLI:EU:C:2008:728], Arcelor Atlantique et Lorraine u. a. - Rn. 31 und vom 17. Oktober 2013 - C-203/12 [ECLI:EU:C:2013:664], Billerud Karlsborg AB u. a. - Rn. 25 f.).
18 Aus der Delegierten Verordnung (EU) 2019/1122 kann sich hingegen keine Antwort auf die Vorlagefrage zu 1 ergeben. Zwar lässt sich Art. 30 Abs. 5 der Verordnung entnehmen, dass der Insolvenzverwalter den Betreiber und Insolvenzschuldner im Insolvenzverfahren vertritt, und Art. 26 Abs. 2 Buchst. d der Verordnung ermöglicht die Schließung eines Luftfahrzeugbetreiberkontos erst dann, wenn der Luftfahrzeugbetreiber nach Einstellung der Tätigkeiten Zertifikate in einer Menge abgibt, die den geprüften Emissionen der Anlage entspricht oder größer ist. Diese Verordnung gilt gemäß Art. 89 aber erst ab 1. Januar 2021 und ist hier nicht anwendbar.
19 Die Vorlagefrage bedarf einer Klärung durch den Gerichtshof, weil sie weder durch seine Rechtsprechung geklärt (acte éclairé) noch offenkundig (acte clair) ist.
20 2. Wenn der Kläger zu der Abgabe von Berechtigungen mangels Betreibereigenschaft nicht verpflichtet war, dann hat er auch keine Abgabepflicht verletzt und durfte deshalb mit der Sanktion gemäß Art. 16 Abs. 3 EH-RL (§ 30 Abs. 1 Satz 1 TEHG 2011) nicht belegt werden. Falls die aus Art. 12 Abs. 3 EH-RL folgende Pflicht des Betreibers eines emissionshandelspflichtigen Luftverkehrsbetriebs zur Abgabe einer Anzahl von Zertifikaten aber dahin auszulegen ist, dass die Abgabepflicht für das Jahr 2012 auch dann noch bis 30. April 2013 erfüllt werden musste, wenn die emissionshandelspflichtige Tätigkeit im Januar 2013 eingestellt worden und über das Verfahren des Betreibers sodann ein Insolvenzverfahren eröffnet worden ist, liegen die Voraussetzungen des Art. 16 Abs. 3 EH-RL (§ 30 Abs. 1 TEHG 2011) vor.
21 Allerdings erscheint es unangemessen, die die Verletzung der Abgabepflicht sanktionierende Zahlungspflicht auch dann festzusetzen, wenn in dem Zeitpunkt, in dem die Abgabepflicht fällig gewesen wäre, es - wie im vorliegenden Verfahren - rechtlich unklar war, ob diese Pflicht zu erfüllen war.
22 Soweit ersichtlich, hat der Gerichtshof diese emissionshandelsrechtliche Frage bislang nicht behandelt. Sein Urteil vom 17. Oktober 2013 - C-203/12 - betrifft die Bedeutung höherer Gewalt im Emissionshandelsrecht. Diese kann gemäß seinen allgemeinen Ausführungen anerkannt werden, wenn sich Rechtssuchende auf eine äußere Ursache berufen, deren Folgen unvermeidbar und unausweichlich sind und den Betroffenen die Einhaltung ihrer Verpflichtungen objektiv unmöglich machen (vgl. insbesondere EuGH, Urteil vom 18. März 1980 - C-154/78, 205/78, 206/78, 226/78 bis 228/78, 263/78, 264/78, 31/79, 39/79, 83/79 und 85/79 [ECLI:EU:C:1980:81], Ferriera Valsabbia u. a./Kommission - Rn. 140). Im Emissionshandelsrecht kann ein solcher Fall vorliegen, wenn der Betreiber trotz aller möglicherweise unternommenen Anstrengungen, um die vorgeschriebenen Fristen einzuhalten, mit ungewöhnlichen und unvorhersehbaren Umständen konfrontiert war, die über ein bloßes unternehmensinternes Versäumnis hinausgehen (EuGH, Urteil vom 17. Oktober 2013 - C-203/12, Billerud Karlsborg AB u.a. - Rn. 31). Ein solcher Fall liegt hier nicht vor.
23 Die Beschränkung der Anwendung von Art. 16 Abs. 3 EH-RL (§ 30 Abs. 1 Satz 1 TEHG 2011) kann aber unter dem Blickwinkel des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit geboten sein. Insoweit kann die Zwangsläufigkeit der Sanktion nach Art. 16 Abs. 3 EH-RL unverhältnismäßig sein, wenn ein Betreiber, vorbehaltlich seines guten Glaubens, seine Abgabepflicht nicht hinreichend sicher vorhersehen kann (vgl. EuGH, Urteil vom 29. April 2015 - C-148/14, Nordzucker - Rn. 38, 41, 43). Die Verpflichtung zur Abgabe muss also eindeutig sein. So verhält es sich hier nicht. Allein nach nationalem Recht besteht keine Abgabepflicht. Ob sie nach Maßgabe der Emissionshandelsrichtlinie anzunehmen und das nationale Recht dann entsprechend unionsrechtskonform auszulegen ist, wird erst durch die mit diesem Beschluss erbetene Vorabentscheidung des Gerichtshofs (zu Frage 1) geklärt. Es dürfte daher nicht angemessen sein, wegen eines Verstoßes gegen die nicht eindeutige Abgabepflicht ohne Weiteres eine Sanktion aufzuerlegen.