BVerwG 10 C 5.25, Beschluss vom 06. März 2025 | Bundesverwaltungsgericht

1 Der Kläger ist ein anerkannter Umweltverband. Bei den Beklagten handelt es sich um die Länder Niedersachsen und Nordrhein-Westfalen. Der Kläger begehrt von den Beklagten die Änderung des bestehenden Maßnahmenprogramms für die Flussgebietseinheit (FGE) Ems mit dem Ziel, die gesetzlich vorgegebenen Bewirtschaftungsziele im Hinblick auf die Nitratbelastung im Grundwasser schnellstmöglich zu erreichen.

2 Die FGE Ems umfasst eine Fläche von etwa 18 000 km², von denen der überwiegende Teil auf deutschem Staatsgebiet, davon etwa 70 % in Niedersachsen und 30 % in Nordrhein-Westfalen, ein Teil auf niederländischem Staatsgebiet und ein weiterer Teil, das Gebiet Ems-Dollart, in dem von Deutschland und den Niederlanden gemeinsam bewirtschafteten Mündungsbereich der Ems liegt. Die FGE Ems umfasst 42 Grundwasserkörper, von denen 40 auf dem Gebiet der Bundesrepublik Deutschland liegen.

3 Die Beklagten schlossen zur Bewirtschaftung des deutschen Teils der FGE Ems 2007 die "Verwaltungsvereinbarung über die Bildung einer Flussgebietsgemeinschaft Ems zur Umsetzung der Wasserrahmenrichtlinie in der Flussgebietseinheit Ems". Zur Erreichung der Umweltziele in der FGE Ems wurden 2009 ein internationaler Bewirtschaftungsplan sowie ein nationales Maßnahmenprogramm für den Zeitraum von 2010 bis 2015 veröffentlicht. Das nationale Maßnahmenprogramm und der internationale Bewirtschaftungsplan wurden für die Bewirtschaftungszeiträume 2015 bis 2021 und 2021 bis 2027 fortgeschrieben.

4 Der Kläger hat am 20. November 2019 Klage beim Oberverwaltungsgericht erhoben. Die Beklagten hätten mit der Aufstellung des Maßnahmenprogramms nicht die Maßnahmen ergriffen, derer es bedürfe, um die Bewirtschaftungsziele eines guten chemischen Zustands der Grundwasserkörper in Bezug auf Nitrat, des Ausbleibens einer Verschlechterung des Zustands der Grundwasserkörper in Bezug auf Nitrat sowie der Umkehr anhaltender und signifikanter Trends einer Steigerung der Nitratkonzentration im Grundwasser zu erreichen.

5 Das Oberverwaltungsgericht hat der Klage - soweit hier von Bedeutung - stattgegeben. Im Hinblick auf das Verbesserungsgebot hätten die Beklagten die Gründe für eine Fristverlängerung zur Erreichung der Bewirtschaftungsziele nicht hinreichend dargelegt. Das führe zur Unwirksamkeit der Fristverlängerung und damit zur Nichterreichung des entsprechenden Bewirtschaftungsziels.

6 Gegen dieses Urteil wenden sich die Beklagten mit der vom Oberverwaltungsgericht zugelassenen Revision (BVerwG - 10 C 1.24 -). Zur Begründung machen sie geltend, die Fristverlängerungen und die Gründe hierfür bezogen auf jeden einzelnen Wasserkörper in den Anlagen zum internationalen Bewirtschaftungsplan angegeben zu haben. Im Übrigen führe eine unzureichende Darstellung im internationalen Bewirtschaftungsplan nicht zur Unwirksamkeit der in Anspruch genommenen Fristverlängerungen. Der Kläger verteidigt das angegriffene Urteil des Oberverwaltungsgerichts.

7 Der Senat hat das Verfahren abgetrennt, soweit es sich auf den vor dem Oberverwaltungsgericht gestellten Antrag zu 1 (Verbesserungsgebot) bezieht, und führt dieses unter dem hiesigen Aktenzeichen (BVerwG - 10 C 5.25 -) fort. Die Revision bezüglich der übrigen Verfahrensgegenstände hat der Senat mit Urteil vom 6. März 2025 zurückgewiesen.

8 Der Rechtsstreit ist auszusetzen. Es ist eine Vorabentscheidung des Gerichtshofs der Europäischen Union (im Folgenden: Gerichtshof) zu der im Beschlusstenor formulierten Frage einzuholen (Art. 267 AEUV).

9 1. Die maßgeblichen Vorschriften des Unionsrechts finden sich in Art. 4 Abs. 4 der Richtlinie 2000/60/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23. Oktober 2000 zur Schaffung eines Ordnungsrahmens für Maßnahmen der Gemeinschaft im Bereich der Wasserpolitik (ABl. L 327 S. 1), zuletzt geändert durch Art. 1 der Richtlinie 2014/101/EU der Kommission und des Rates vom 30. Oktober 2014 (ABl. L 311 S. 32), sowie in Anhang I Ziffer 1 der Richtlinie 2006/118/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 12. Dezember 2006 zum Schutz des Grundwassers vor Verschmutzung und Verschlechterung (ABl. L 372 S. 19).

10 2. Die für die Vorlagefrage bedeutsamen Vorschriften des nationalen Rechts sind die Folgenden: § 29 Abs. 2 und 3, § 47 Abs. 1 und 2, § 82 Abs. 1 Satz 1 und § 83 Abs. 2 Satz 2 Nr. 2 des Gesetzes zur Ordnung des Wasserhaushalts (Wasserhaushaltsgesetzes - WHG) vom 31. Juli 2009 (BGBl. I S. 2585), zuletzt geändert durch Gesetz vom 22. Dezember 2023 (BGBl. I Nr. 409), § 5 Abs. 1 Satz 1 der Verordnung zum Schutz des Grundwassers (Grundwasserverordnung - GrwV) vom 9. November 2010 (BGBl. I S. 1513), zuletzt geändert durch Verordnung vom 12. Oktober 2022 (BGBl. I S. 1802) i. V. m. Zeile 1 der Anlage 2 zur GrwV.

11 a) § 29 Abs. 2 und 3 WHG lautet:
(2) Die zuständige Behörde kann die Frist nach Absatz 1 verlängern, wenn sich der Gewässerzustand nicht weiter verschlechtert und
1. die notwendigen Verbesserungen des Gewässerzustands auf Grund der natürlichen Gegebenheiten nicht fristgerecht erreicht werden können,
2. die vorgesehenen Maßnahmen nur schrittweise in einem längeren Zeitraum technisch durchführbar sind oder
3. die Einhaltung der Frist mit unverhältnismäßig hohem Aufwand verbunden wäre.
Fristverlängerungen nach Satz 1 dürfen die Verwirklichung der in den §§ 27, 44 und 47 Absatz 1 festgelegten Bewirtschaftungsziele in anderen Gewässern derselben Flussgebietseinheit nicht dauerhaft ausschließen oder gefährden.
(3) Fristverlängerungen nach Absatz 2 Satz 1 sind höchstens zweimal für einen Zeitraum von jeweils sechs Jahren zulässig. Lassen sich die Bewirtschaftungsziele auf Grund der natürlichen Gegebenheiten nicht innerhalb der Fristverlängerungen nach Satz 1 erreichen, sind weitere Verlängerungen möglich.

12 b) § 47 Abs. 1 und 2 WHG lautet:
(1) Das Grundwasser ist so zu bewirtschaften, dass
1. eine Verschlechterung seines mengenmäßigen und seines chemischen Zustands vermieden wird;
2. alle signifikanten und anhaltenden Trends ansteigender Schadstoffkonzentrationen auf Grund der Auswirkungen menschlicher Tätigkeiten umgekehrt werden;
3. ein guter mengenmäßiger und ein guter chemischer Zustand erhalten oder erreicht werden; zu einem guten mengenmäßigen Zustand gehört insbesondere ein Gleichgewicht zwischen Grundwasserentnahme und Grundwasserneubildung.
(2) Die Bewirtschaftungsziele nach Absatz 1 Nummer 3 sind bis zum 22. Dezember 2015 zu erreichen. Fristverlängerungen sind in entsprechender Anwendung des § 29 Absatz 2 bis 4 zulässig.

13 c) § 82 Abs. 1 Satz 1 WHG lautet:
Für jede Flussgebietseinheit ist nach Maßgabe der Absätze 2 bis 6 ein Maßnahmenprogramm aufzustellen, um die Bewirtschaftungsziele nach Maßgabe der §§ 27 bis 31, 44 und 47 zu erreichen.

14 d) § 83 Abs. 2 Satz 2 Nr. 2 WHG lautet:
Darüber hinaus sind in den Bewirtschaftungsplan aufzunehmen:
2. die nach § 29 Absatz 2 bis 4, den §§ 44 und 47 Absatz 2 Satz 2 gewährten Fristverlängerungen und die Gründe hierfür, eine Zusammenfassung der Maßnahmen, die zur Erreichung der Bewirtschaftungsziele innerhalb der verlängerten Frist erforderlich sind und der Zeitplan hierfür sowie die Gründe für jede erhebliche Verzögerung bei der Umsetzung der Maßnahmen,

15 e) § 5 Abs. 1 Satz 1 GrwV lautet:
Grundlage für die Beurteilung des chemischen Grundwasserzustands sind die in Anlage 2 aufgeführten Schwellenwerte.

16 f) Zeile 1 Anlage 2 zur GrwV lautet:
Stoffe und Stoffgruppen CAS-Nr. Schwellenwert Ableitungskriterium Nitrat (NO3) 14797-55-8 50 mg/l Grundwasserqualitätsnorm gemäß Richtlinie 2006/118/EG

17 Die Vorlagefrage ist entscheidungserheblich. Wird sie bejaht, ist die Revision der Beklagten zurückzuweisen. Wird sie verneint, hat die Revision Erfolg und die Klage ist - soweit hier verfahrensgegenständlich - voraussichtlich abzuweisen.

18 Die Entscheidungserheblichkeit folgt daraus, dass das Oberverwaltungsgericht zutreffend die Angaben zur Begründung der Fristverlängerung im internationalen Bewirtschaftungsplan als unzureichend angesehen hat und sich somit die Frage der Rechtsfolge dieses Rechtsverstoßes stellt.

19 Dass die Begründung der Fristverlängerung im internationalen Bewirtschaftungsplan unzureichend ist, ergibt sich aus den folgenden Erwägungen: Gemäß § 82 Abs. 1 Satz 1 WHG ist für jede Flussgebietseinheit nach Maßgabe der Absätze 2 bis 6 ein Maßnahmenprogramm aufzustellen, um die Bewirtschaftungsziele nach Maßgabe der §§ 27 bis 31, 44 und 47 WHG zu erreichen. Die Bewirtschaftungsziele für Grundwasser, um das es hier allein geht, sind in § 47 Abs. 1 WHG definiert. Sie umfassen ein Verschlechterungsverbot (Nr. 1), ein Umkehrgebot für menschengemachte Trends ansteigender Schadstoffkonzentrationen (Nr. 2) und ein Verbesserungsgebot (Erhaltung und Erreichung eines guten mengenmäßigen und eines guten chemischen Zustands - Nr. 3). Nur Letzteres ist - wie dargelegt - Gegenstand der Vorlagefrage. § 5 Abs. 1 Satz 1 GrwV verweist für die Beurteilung des chemischen Grundwasserzustands auf die Schwellenwerte der Anlage 2. Dort ist in Übereinstimmung mit Anhang I Ziffer 1 der Richtlinie 2006/118/EG als Schwellenwert für Nitrat (NO3) 50 mg/l ausgewiesen.

20 Gemäß § 47 Abs. 2 WHG war die Erreichung eines guten chemischen Zustands bis zum 22. Dezember 2015 zu verwirklichen. Ausweislich des internationalen Bewirtschaftungsplans 2021 bis 2027, Anhang 4.2, war zu Beginn dieses Zeitraums in 13 von insgesamt 40 auf deutschem Hoheitsgebiet liegenden Grundwasserkörpern der Flussgebietseinheit Ems der Schwellenwert für Nitrat überschritten.

21 § 47 Abs. 2 Satz 2 WHG erlaubt unter bestimmten Voraussetzungen und unter Verweis auf die Vorschriften des § 29 Abs. 2 bis 4 WHG Fristverlängerungen, die - so sie rechtmäßig ergangen sind - eine Verletzung der Bewirtschaftungsziele ausschließen. Die Beklagten nehmen hier Fristverlängerungen für die 13 Grundwasserkörper in Anspruch, in denen zu Beginn des Bewirtschaftungszeitraums die Schwellenwerte überschritten waren. Für den Fall der Inanspruchnahme einer Fristverlängerung verlangt § 83 Abs. 2 Satz 2 Nr. 2 WHG, dass die nach § 29 Abs. 2 bis 4 WHG gewährten Fristverlängerungen und die Gründe hierfür, eine Zusammenfassung der Maßnahmen, die zur Erreichung der Bewirtschaftungsziele innerhalb der verlängerten Frist erforderlich sind und der Zeitplan hierfür sowie die Gründe für jede erhebliche Verzögerung bei der Umsetzung der Maßnahmen in den Bewirtschaftungsplan aufzunehmen sind. Die aufzunehmenden Informationen dienen dazu, die Öffentlichkeit und die EU-Kommission in einer Weise zu unterrichten, dass diese ohne Zuhilfenahme weiterer Quellen sich ein Bild von der Bewirtschaftung machen können (vgl. Czychowski/​Reinhard, Wasserhaushaltsgesetz, 13. Aufl. 2023, § 83 Rn. 5). In systematischer Hinsicht gehen die Anforderungen an die Angaben zu Fristverlängerungen und die Gründe hierfür auf Art. 4 Abs. 4 Buchst. b Richtlinie 2000/60/EG zurück, während diejenigen an die Zusammenfassung der Maßnahmen, die zur Erreichung der Bewirtschaftungsziele innerhalb der verlängerten Frist erforderlich sind und der Zeitplan hierfür sowie die Gründe für jede erhebliche Verzögerung bei der Umsetzung der Maßnahmen auf Art. 4 Abs. 4 Buchst. d Richtlinie 2000/60/EG beruhen (vgl. auch BT-Drs. 16/12275 S. 77).

22 Aus der Einleitung zu Art. 4 Abs. 4 Richtlinie 2000/60/EG ergibt sich, dass sich eine Fristverlängerung stets auf Wasserkörper zu beziehen hat (vgl. auch Ginzky/​Brade, in: Giesberts/​Reinhard, Umweltrecht, BeckOK, Stand Oktober 2023, § 29 WHG Rn. 3; Knopp, in: Sieder/​Zeitler/​Dahme/​Knopp, WHG, Stand August 2024, § 29 Rn. 24). Art. 4 Abs. 4 Richtlinie 2000/60/EG schreibt im Übrigen in Buchstabe b vor, dass die Fristverlängerung "im Einzelnen dargelegt und erläutert" werden muss. Letztere Formulierung hat der deutsche Gesetzgeber nicht übernommen. Die Regelung des § 83 Abs. 2 Satz 2 Nr. 2 WHG ist richtlinienkonform unter Einbeziehung dieser Anforderungen auszulegen.

23 Die sich daraus ergebenden erforderlichen Angaben enthält der internationale Bewirtschaftungsplan 2021 bis 2027 nicht in hinreichendem Maße. In seinem Anhang 4.2 stellt er zwar eine tabellarische, auf den einzelnen Wasserkörper bezogene Betrachtung an. Über den Code "10-0-N1", der nach der Legende für "Verzögerungszeit bei der Wiederherstellung der Wasserqualität" steht, wird auch deutlich, dass sich die Beklagten bezüglich eines jeden der 13 genannten Wasserkörper auf den Fristverlängerungsgrund nach § 29 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 WHG (natürliche Gegebenheiten) beziehen. Des Weiteren enthält die Tabelle, deren Inhalt am Beispiel eines Wasserkörpers zur Veranschaulichung hier wiedergegeben wird,
WK-ID WK Name Land Ausnahmen/​Fristverlängerungen Chemie Zielerreichung bis Relevanter Schadstoff DEGB_DENI_36_01 Hase links Lockergestein NI 10-0-N1 Nach 2045 Nitrat
auch Angaben zum Zeitpunkt der voraussichtlichen Zielerreichung durch Angabe einer Jahreszahl. Weitere auf einzelne Wasserkörper bezogene Erläuterungen zu den Umständen der Fristverlängerung sind im internationalen Bewirtschaftungsplan 2021 bis 2027 nicht enthalten.

24 Der Senat kann offenlassen, ob die Formulierung "im Einzelnen" in der deutschen Sprachfassung von Art. 4 Abs. 4 Buchst. b Richtlinie 2000/60/EG eine unzutreffende Übersetzung ist und ob diese Formulierung unter Rückgriff auf andere Sprachfassungen (Englisch: specifically , Französisch: explicitement , Spanisch: específicamente , Italienisch: espressamente , Niederländisch: specifiek ) eher im Sinne von "ausdrücklich" zu verstehen ist. Denn jedenfalls mangelt es an einer Begründung und Erläuterung im Sinne der genannten Vorschrift. Das ergibt sich bereits aus deren Wortlaut, der sich nicht auf die bloße Angabe eines Grundes bezieht, sondern mit den Begriffen Begründung und Erläuterung mehr verlangt. Nimmt ein Mitgliedstaat den Verlängerungsgrund der natürlichen Gegebenheiten in Anspruch, wird er zumindest zu erläutern haben, wie diese im Hinblick auf jeden einzelnen Wasserkörper beschaffen sind und welche Ursachenzusammenhänge dazu führen, dass die gesetzlich vorgegebene Frist für die Einhaltung des Schwellenwerts nicht eingehalten werden kann. Die gegebene Begründung und Erläuterung muss nachvollziehbar sein und eine Überprüfung ermöglichen. Die Bezugnahme auf und die Verlinkung von Dokumenten, die hierdurch ihrerseits zugänglich gemacht werden, ist möglich, um den Verwaltungsaufwand überschaubar zu halten. Dabei ist es auch nicht ausgeschlossen, dass eine gegebene Begründung für mehrere Wasserkörper gleich ausfällt. In einem solchen Fall muss der Mitgliedstaat aber zumindest deutlich machen, dass und warum im Hinblick auf eine bestimmte Vielzahl einzeln zu benennender Wasserkörper dieselben Umstände und Ursachenzusammenhänge gelten. Das ergibt sich auch bei teleologischer Betrachtung: Wie bereits ausgeführt, soll die Begründung und Erläuterung der Öffentlichkeit und der EU-Kommission erlauben, sich ohne Zuhilfenahme weiterer Quellen ein Bild von den Umständen der Fristverlängerung zu machen. Auch dies ist nur möglich, wenn der Mitgliedstaat die genannten Anforderungen erfüllt.

25 Die Angaben zur Fristverlängerung sind hier auch deswegen unzureichend, weil die nach Art. 4 Abs. 4 Buchst. d Richtlinie 2000/60/EG erforderlichen Angaben nicht für jeden Wasserkörper aufgeführt werden. Der internationale Bewirtschaftungsplan 2021 bis 2027 enthält keine auf den einzelnen Wasserkörper bezogenen Angaben, die eine Zusammenfassung der für die Zielerreichung erforderlichen Maßnahmen beinhalten, die Gründe für jede signifikante Verzögerung bei der Umsetzung dieser Maßnahmen aufführen und die einen Zeitplan für die Durchführung der Maßnahmen aufstellen. Die bloße Jahresangabe der beabsichtigten Zielerreichung genügt diesen Anforderungen erkennbar nicht, zumal die in der Mehrzahl der Fälle mit dem Präfix "Nach" versehene Jahresangabe gänzlich unpräzise ist.

26 Die Vorlagefrage bedarf einer Klärung durch den Gerichtshof, weil sie weder durch seine Rechtsprechung geklärt ( acte éclairé ) noch offenkundig ( acte clair ) ist.

27 1. Der Gerichtshof hat die zu entscheidende Frage, soweit ersichtlich, bislang nicht entschieden.

28 2. Die Beantwortung der Frage ist auch nicht im Sinne der vom Gerichtshof hierfür aufgestellten Kriterien (EuGH, Urteil vom 6. Oktober 1982 - C-283/81 [ECLI:​EU:​C:​1982:​335] - Rn. 16) als derart offenkundig anzusehen, dass keinerlei Raum für einen vernünftigen Zweifel an der Entscheidung der gestellten Frage bleibt.

29 Mit nachvollziehbarer Begründung hat das Oberverwaltungsgericht auf den Wortlaut von Art. 4 Abs. 4 Richtlinie 2000/60/EG abgestellt, der die Möglichkeit der Fristverlängerung nur vorsieht, "sofern sich der Zustand des beeinträchtigten Wasserkörpers nicht weiter verschlechtert und die folgenden Bedingungen alle erfüllt sind". Zu den folgenden Bedingungen gehören auch die Darlegung und Erläuterung im Bewirtschaftungsplan (Buchstabe b) sowie die weiteren Anforderungen, die Buchstabe d an den Bewirtschaftungsplan stellt. Genau hieran mangelt es bei dem streitgegenständlichen Bewirtschaftungsplan (s. o., Rn. 23 ff.). Allerdings sieht Art. 4 Abs. 4 Richtlinie 2000/60/EG nicht ausdrücklich vor, dass eine in Anspruch genommene Fristverlängerung unwirksam ist, wenn gegen die zitierten Bedingungen verstoßen wird.

30 Entsprechend hat der seinerzeit für das Wasserrecht zuständige 7. Senat des erkennenden Gerichts in einer früheren Entscheidung und unter Anstellung systematischer Erwägungen wie folgt erkannt:
Die vom Kläger vorgebrachten Einwände gegen die Wirksamkeit einer Fristverlängerung greifen nicht durch. Die Wasserrahmenrichtlinie schließt für prioritäre gefährliche Stoffe wie Quecksilber die Möglichkeit einer Fristverlängerung nicht aus. Nach Art. 4 Abs. 1 Buchst. a Ziffer iii i. V. m. Abs. 4 WRRL kann die Frist für das Erreichen des guten chemischen Zustands, für dessen Einstufung auch der Stoff Quecksilber maßgeblich ist, verlängert werden. Der Wirksamkeit einer Fristverlängerung steht § 83 Abs. 2 Satz 2 Nr. 2 WHG nicht entgegen, wonach im Bewirtschaftungsplan die nach § 29 Abs. 2 bis 4 WHG gewährten Fristverlängerungen und die Gründe hierfür, eine Zusammenfassung der Maßnahmen, die zur Erreichung der Bewirtschaftungsziele innerhalb der verlängerten Frist erforderlich sind und der Zeitplan hierfür sowie die Gründe für jede erhebliche Verzögerung bei der Umsetzung der Maßnahme aufzunehmen sind. Die Vorschrift regelt eine inhaltliche Anforderung an den Bewirtschaftungsplan, nicht jedoch eine Wirksamkeitsvoraussetzung für die Fristverlängerung. Die Rechtmäßigkeit der Fristverlängerung richtet sich allein nach den Anforderungen des § 29 WHG. (BVerwG, Urteil vom 2. November 2017 - 7 C 25.15 [ECLI:​DE:​BVerwG:​2017:​021117U7C25.15.0] - NVwZ 2018, 986 Rn. 63).

31 Die vom Oberverwaltungsgericht vertretene abweichende Ansicht und die hierzu gegebene Begründung stützen allerdings ausreichende Zweifel daran, dass die bislang vom 7. Senat des Bundesverwaltungsgerichts vertretene Auffassung das Offenkundigkeitskriterium des Gerichtshofs erfüllt, sodass die zugrundeliegende Frage diesem vorzulegen ist.