BVerwG 10 CN 1.25
VGH München - 22.02.2024 - AZ: 13a N 21.3158In der Normenkontrollsache hat der 10. Senat des Bundesverwaltungsgerichts auf die mündliche Verhandlung vom 23. Oktober 2025 durch die Vizepräsidentin des Bundesverwaltungsgerichts Dr. Rublack, den Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Schemmer, die Richterin am Bundesverwaltungsgericht Dr. Wittkopp und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Löffelbein und Dr. Meister am 24. Oktober 2025 für Recht erkannt:
Das Urteil des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 22. Februar 2024 (13a N 21.3158) wird geändert und § 1 i. V. m. Anlagen 1 und 3 der Verordnung über besondere Anforderungen an die Düngung und Erleichterungen bei der Düngung (Ausführungsverordnung Düngeverordnung - AVDüV) vom 22. Dezember 2020 in der Fassung der Änderungsverordnung vom 22. November 2022, zuletzt geändert durch Änderungsverordnung vom 23. Mai 2023, wird für unwirksam erklärt. Die Kosten des Verfahrens trägt der Antragsgegner. Gründe I
1 Die Antragsteller sind Landwirte. Sie bewirtschaften landwirtschaftliche Flächen, die in der bayerischen Ausführungsverordnung Düngeverordnung - AVDüV - als mit Nitrat belastete Gebiete ausgewiesen werden. Gegen diese Regelungen wenden sie sich mit einem Normenkontrollantrag.
2 Zur Umsetzung der Vorgaben der Richtlinie 91/676/EWG (Nitratrichtlinie) hat Deutschland auf der Grundlage des Düngegesetzes (DüngG) Maßnahmen in der Düngeverordnung festgelegt. Sie verpflichtet die Landesregierungen zur Ausweisung näher bestimmter Gebiete zum Schutz der Gewässer vor Verunreinigung u. a. durch Nitrat aus landwirtschaftlichen Quellen. In solchen Gebieten gelten besondere Beschränkungen für den Einsatz von Düngemitteln. Zur Vereinheitlichung der Vorgehensweise bei der Ausweisung der Gebiete erließ die Bundesregierung gemäß § 13a Abs. 1 Satz 2 DüV am 3. November 2020 die Allgemeine Verwaltungsvorschrift zur Ausweisung von mit Nitrat belasteten und eutrophierten Gebieten, die am 10. August 2022 neu gefasst wurde (AVV Gebietsausweisung - AVV GeA).
3 Der Freistaat Bayern - der Antragsgegner - erließ am 22. Dezember 2020 die Ausführungsverordnung Düngeverordnung (AVDüV 2020), die mit Nitrat belastete (rote) Gebiete im Sinne von § 13a Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 bis 3 DüV und eutrophierte (gelbe) Gebiete nach § 13a Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 DüV ausweist. Ihre Änderung vom 22. November 2022, die auf der Grundlage der neu gefassten AVV Gebietsausweisung erfolgte, sowie eine Änderungsverordnung vom 23. Mai 2023, veränderten u. a. die Kulisse der als mit Nitrat belastet ausgewiesenen Gebiete. Eine während des Revisionsverfahrens ergangene erneute Änderungsverordnung vom 4. Juni 2024 enthält lediglich redaktionelle Änderungen und war daher hier nicht von Bedeutung.
4 Die Antragsteller haben beim Bayerischen Verwaltungsgerichtshof einen Normenkontrollantrag gestellt, der sich zuletzt gegen die Ausführungsverordnung Düngeverordnung in der ab dem 23. Mai 2023 geltenden Fassung gerichtet hat. Mit Urteil vom 22. Februar 2024 hat der Verwaltungsgerichtshof den Antrag abgelehnt. Die Ausführungsverordnung Düngeverordnung sei formell und materiell rechtmäßig. Sie beruhe mit § 3 Abs. 4, § 15 Abs. 5 DüngG i. V. m. § 13a DüV auf einer verfassungsmäßigen Ermächtigungsgrundlage. Sowohl § 13a DüV als auch die Ausführungsverordnung Düngeverordnung seien mit Art. 14 Abs. 1 GG, Art. 12 Abs. 1 GG vereinbar. Die betroffenen Landwirte seien durch die Ausweisung der Gebiete nicht unverhältnismäßig belastet. Soweit Feldstücke in die mit Nitrat belasteten Gebiete einbezogen worden seien, die nur mit einem Anteil von 20% in dem jeweiligen Gebiet lägen, stelle dies eine zulässige Vereinfachung bei der Bestimmung der Gebietsausweisung dar. Die AVV Gebietsausweisung, aus deren § 7 sich das 20%-Kriterium ergebe, sei keine für das Gericht verbindliche normkonkretisierende Verwaltungsvorschrift. An ihrer Erarbeitung hätten keine externen Sachverständigen mitgewirkt und sie diene auch nicht der Konkretisierung unbestimmter Rechtsbegriffe. Die hier angewandte 20%-Regelung der AVV Gebietsausweisung sei noch verhältnismäßig. Sie stehe in Einklang mit der Nitratrichtlinie, die keine Aufteilung von Flächen verlange, und der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs zur Erheblichkeit eines Verursachungsbeitrages von 20%. Nicht zu beanstanden seien hiernach die Abgrenzung des betreffenden Grundwasserkörpers, die Messstellendichte des der Gebietsausweisung zugrunde gelegten Messnetzes entsprechend einer Übergangsvorschrift in § 15 AVV GeA, die Auswahl der Messstellen, die Probenahmen und die immissionsbasierte Abgrenzung unter Anwendung des in der AVV Gebietsausweisung genannten deterministischen Regionalisierungsverfahrens IDW.
5 Mit ihrer Revision machen die Antragsteller im Wesentlichen geltend, die AVV Gebietsausweisung sei als normkonkretisierende Verwaltungsvorschrift der Bundesregierung einzuordnen und als solche revisibles, im Rahmen der gerichtlichen Überprüfung verbindliches Recht. Der Verwaltungsgerichtshof habe seine Rechtskontrolle zu Unrecht auf Verstöße beschränkt, die Auswirkungen auf die Gebietsausweisung hätten. Dies verletze auch den materiell-rechtlichen Rahmen des § 13a Abs. 1 Satz 1 DüV für Gebietsausweisungen und die verfassungsrechtliche Rechtsschutzgarantie aus Art. 19 Abs. 4 GG sowie die Bindung des Antragsgegners aus Art. 84 Abs. 2 GG. Darüber hinaus verletze es den Überzeugungsgrundsatz aus § 108 Abs. 1 VwGO, dass die Vorinstanz die Heranziehung der Messstellen Frankenwinheim und Ippesheim bei der Gebietsausweisung nicht beanstandet habe.
6 Die Antragsteller beantragen,
das Urteil des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 22. Februar 2024 (13a N 21.3158) zu ändern und § 1 i. V. m. Anlagen 1 und 3 der Verordnung über besondere Anforderungen an die Düngung und Erleichterungen bei der Düngung (Ausführungsverordnung Düngeverordnung - AVDüV) vom 22. Dezember 2020 in der Fassung der Änderungsverordnung vom 22. November 2022, zuletzt geändert durch Änderungsverordnung vom 23. Mai 2023, für unwirksam zu erklären,
hilfsweise,
das Urteil des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 22. Februar 2024 (13a N 21.3158) zu ändern und § 1 i. V. m. Anlagen 1 und 3 der Verordnung über besondere Anforderungen an die Düngung und Erleichterungen bei der Düngung (Ausführungsverordnung Düngeverordnung - AVDüV) vom 22. Dezember 2020 in der Fassung der Änderungsverordnung vom 22. November 2022, zuletzt geändert durch Änderungsverordnung vom 23. Mai 2023, im Gebiet des Grundwasserkörpers GWK 2_G048 "Unterkeuper - Mainbernheim" für unwirksam zu erklären.
7 Der Antragsgegner beantragt,
die Revision zurückzuweisen.
8 Er verteidigt das angefochtene Urteil und führt ergänzend dazu aus, die AVV Gebietsausweisung sei keine normkonkretisierende Verwaltungsvorschrift, weil sie weder einen normativen Begriff konkretisiere noch nach Durchführung eines umfangreichen Beteiligungsverfahrens mit externen Sachverständigen erlassen worden sei. Die Beschränkung der Rechtskontrolle auf Verstöße, die sich auf die Gebietsausweisung auswirkten, sei mit dem Gebot effektiven Rechtsschutzes aus Art. 19 Abs. 4 GG vereinbar. Art. 84 Abs. 2 GG sei eine bloße Kompetenznorm für den Bund, aber kein verfassungsrechtlicher Maßstab für das Handeln eines Bundeslandes. Die richterliche Überzeugungsbildung hinsichtlich der Eignung der beiden von den Antragstellern in Frage gestellten Messstellen sei nicht zu beanstanden.
9 Die Vertreterin des Bundesinteresses beim Bundesverwaltungsgericht schließt sich der Auffassung des Antragsgegners an. § 13a DüV sei formell rechtmäßig ergangen und verfassungskonform.
II10 Die zulässige Revision der Antragsteller ist begründet. Die Ablehnung des Normenkontrollantrags durch den Verwaltungsgerichtshof verletzt Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 VwGO). Die - hier allein angegriffene - Ausweisung der mit Nitrat belasteten Gebiete durch § 1 i. V. m. Anlagen 1 und 3 der bayerischen Verordnung über besondere Anforderungen an die Düngung und Erleichterungen bei der Düngung vom 22. Dezember 2020 (BayMBl. 2020 Nr. 783) in der Fassung vom 22. November 2022 (BayMBl. 2022 Nr. 658) - Ausführungsverordnung Düngeverordnung - AVDüV, inhaltlich zuletzt geändert durch Änderungsverordnung vom 23. Mai 2023 (BayMBl. 2023 Nr. 272), ist ungültig und unter Abänderung des erstinstanzlichen Urteils nach § 47 Abs. 5 Satz 2 VwGO für unwirksam zu erklären, weil sie in § 13a Abs. 1 der Verordnung über die Anwendung von Düngemitteln, Bodenhilfsstoffen, Kultursubstraten und Pflanzenhilfsmitteln nach den Grundsätzen der guten fachlichen Praxis beim Düngen vom 26. Mai 2017 (BGBl. S. 1305, zuletzt geändert durch Art. 32 der Verordnung vom 11. Dezember 2024, BGBl. Nr. 411, Düngeverordnung - DüV) keine wirksame Ermächtigungsgrundlage findet.
11 1. Der gemäß § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO statthafte Normenkontrollantrag ist zulässig. Die Antragsteller sind antragsbefugt, denn nach ihrem Vorbringen erscheint es möglich, dass sie durch die angegriffenen Regelungen der Ausführungsverordnung Düngeverordnung in ihrem Grundrecht auf Eigentum (Art. 14 Abs. 1 GG) oder jedenfalls in ihrer Berufsfreiheit (Art. 12 Abs. 1 GG) verletzt werden. Sie bewirtschaften landwirtschaftliche Flächen im Bereich des Grundwasserkörpers GWK2_G048 (Unterkeuper-Mainbernheim), die in der bayerischen Ausführungsverordnung Düngeverordnung als mit Nitrat belastete Gebiete ausgewiesen werden und damit strengeren Düngebeschränkungen unterliegen (vgl. insbesondere § 13a Abs. 2 und 3 DüV).
12 Soweit der Normenkontrollantrag in der Vorinstanz auf den genannten Grundwasserkörper beschränkt war, haben die Antragsteller diese Beschränkung auf Hinweis des Senats im Revisionsverfahren nicht aufrechterhalten. Die Ausweisung der nitratbelasteten Gebiete durch die Ausführungsverordnung Düngeverordnung wäre nicht teilbar, wenn ihre Rechtswidrigkeit aus einem Fehler folgen würde, der die Wirksamkeit ihrer Rechtsgrundlage berührt. Die Ausweisung dieser Gebiete könnte dann nicht hinsichtlich derjenigen Grundwasserkörper, in denen die Antragsteller keine Flächen bewirtschaften, aufrecht erhalten bleiben, weil sie auch insoweit nicht mit der Rechtsordnung vereinbar wäre (vgl. BVerwG, Urteil vom 2. August 2012 - 7 CN 1.11 - NVwZ 2013, 227 Rn. 28; OVG Lüneburg, Urteil vom 28. Januar 2025 - 10 KN 66/22 - NordÖR 2025, 300 ). Dem insoweit unbeschränkten Hauptantrag der Antragsteller steht nicht das Verbot der Klageänderung im Revisionsverfahren entgegen (§ 142 Abs. 1 VwGO). Die gemäß § 173 Satz 1 VwGO i. V. m. § 264 ZPO privilegierten Fälle einer Klageänderung werden davon nicht erfasst. Insbesondere kann, wenn der Klagegrund unverändert bleibt, gemäß § 264 Nr. 2 ZPO der Klageantrag erweitert (oder beschränkt) werden. So liegt es hier, weil die Wirksamkeit der - ihrerseits untergesetzlichen - Ermächtigungsgrundlage der Ausführungsverordnung Düngeverordnung im vorliegenden Normenkontrollverfahren von Anfang an inzident entscheidungserheblich war. Den Antragstellern fehlt schließlich nicht das Rechtsschutzbedürfnis, wie der Verwaltungsgerichtshof zutreffend dargelegt hat (UA Rn. 23).
13 2. Der Normenkontrollantrag ist auch begründet. Die Ausweisung der mit Nitrat belasteten Gebiete durch die bayerische Ausführungsverordnung Düngeverordnung beruht nicht auf einer wirksamen Ermächtigungsgrundlage und verstößt deshalb gegen höherrangiges Recht. Die bundesrechtliche Ermächtigung in § 13a Abs. 1 DüV ist mit dem Grundgesetz nicht vereinbar. Zwar beruht diese Norm ihrerseits auf einer verfassungsmäßigen gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage (2.1). Sie ist auch formell rechtmäßig erlassen worden (2.2). Die Ermächtigung der Landesregierungen zur Ausweisung von mit Nitrat belasteten Gebieten durch diese Regelung ist aber mit dem Grundrecht auf Eigentum (Art. 14 Abs. 1 GG) und der Berufsfreiheit (Art. 12 Abs. 1 GG) unvereinbar, weil sie wesentliche grundrechtsrelevante Vorgaben für die Bestimmung der belasteten Gebiete nicht selbst regelt, sondern dies gemäß § 13a Abs. 1 Satz 2 DüV einer Verwaltungsvorschrift ohne Außenwirkung überlässt (2.3). Die für den Fall einer Gebietsausweisung namentlich in § 13a Abs. 2 und 3 DüV vorgesehenen bzw. ermöglichten Düngebeschränkungen sind hingegen mit den Grundrechten der Landwirte vereinbar (3.). Einer Entscheidung über die von den Antragstellern erhobenen Verfahrensrügen bedarf es nicht (4.).
14 2.1 § 1 AVDüV setzt die bundesrechtliche Verpflichtung der Landesregierungen aus § 13a Abs. 1 und 3 DüV zur Ausweisung von mit Nitrat belasteten Gebieten von Grundwasserkörpern sowie zur Vorschreibung zusätzlicher Anforderungen zum Gewässerschutz um. Die letztgenannte Regelung stützt sich auf die gesetzliche Ermächtigungsgrundlage in § 3 Abs. 4 Satz 1 i. V. m. Satz 2 Nr. 3 und Abs. 5, § 15 Abs. 5 DüngG. Diese Normen ermächtigen das Bundesministerium für Ernährung und Landwirtschaft (heute: Bundesministerium für Landwirtschaft, Ernährung und Heimat) zur näheren Bestimmung der Anwendung von Stoffen nach § 2 Satz 1 Nr. 1 DüngG (Düngemittel) und § 2 Satz 1 Nr. 6 bis 8 DüngG (Bodenhilfsstoffe, Pflanzenhilfsmittel und Kultursubstrate), insbesondere zum Verbot oder zur Beschränkung bestimmter Anwendungen, zum Erlass von Vorschriften zum Schutz der Gewässer vor Verunreinigung, insbesondere durch Nitrat, und in diesem Zusammenhang zu einer Reihe von gesondert aufgeführten möglichen Beschränkungen, sowie zur Übertragung der jeweiligen Ermächtigung ganz oder teilweise auf die Landesregierungen (sogenannte Subdelegation), welche u. a. bestimmte Ausnahmen von einzelnen Vorschriften zulassen können.
15 Gegen diese gesetzlichen Regelungen bestehen keine verfassungsrechtlichen Bedenken. Sie enthalten Inhalts- und Schrankenbestimmungen des Eigentums im Sinne von Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG und Berufsausübungsregelungen für die Landwirte (Art. 12 Abs. 1 GG), die mit dem Gewässerschutz einem wichtigen Gemeinwohlinteresse dienen und einer verhältnismäßigen Ausgestaltung ohne weiteres zugänglich sind. Inhalt, Zweck und Ausmaß der dem Bundesverordnungsgeber erteilten Verordnungsermächtigung lassen sich den abstrakten gesetzlichen Regelungen in auf dieser Ebene (noch) hinreichend bestimmter Weise entnehmen (Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG; vgl. näher VGH Mannheim, Urteil vom 9. Februar 2023 - 13 S 3646/21 - NuR 2023, 704 Rn. 29 ff.). Dass flächen- oder betriebsbezogene Obergrenzen für das Aufbringen von Nährstoffen aus Düngemitteln bestimmt werden dürfen, umfasst der Sache nach auch eine Bestimmung von besonders gefährdeten Flächen, in denen diese und weitere Beschränkungen gelten. Eine weitergehende detaillierte Regelung der Verfahrensweise bei der Bestimmung derartiger Flächen musste nicht bereits auf der Ebene des formellen Gesetzes getroffen werden. Soweit Inhalt und Schranken des Eigentums nach Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG durch die Gesetze bestimmt werden, handelt es sich nicht um einen zwingenden Parlaments-, sondern um einen Rechtssatzvorbehalt, der auch Rechtsverordnungen umfasst (vgl. Papier/Shirvani, in: Dürig/Herzog/Scholz, Grundgesetz, Stand August 2025, Art. 14 Rn. 418). Beschränkungen von Inhalt und Gebrauch des Eigentums müssen daher nur in den wesentlichen Grundzügen, aber nicht in jedem Detail durch Parlamentsgesetz geregelt werden. Gleiches gilt für Berufsausübungsregelungen, die auch auf Grund eines Gesetzes getroffen werden können (Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG). Bei der Regelung stark technisch geprägter Sachverhalte darf sich der Gesetzgeber zudem im Grundsatz darauf beschränken, hinreichend genaue Zielvorgaben zu machen. Er muss lediglich diejenigen Regelungen erlassen, aus denen ein bestimmt umrissenes Handlungsprogramm für die Exekutive abgeleitet werden kann und die die erforderlichen Abwägungsentscheidungen hinsichtlich konkurrierender Rechtspositionen enthalten. Die fachlich-technischen, die Zielvorgaben nachvollziehenden Konkretisierungen kann er demgegenüber dem Verordnungsgeber (und je nach Bedeutung auch den Vollzugsbehörden) überlassen (vgl. BVerfG, Urteil vom 19. September 2018 - 2 BvF 1/15, 2 BvF 2/15 - BVerfGE 150, 1 Rn. 243).
16 Diesen Anforderungen genügen die gesetzlichen Vorgaben des Düngegesetzes noch. Der Gesetzgeber musste nicht selbst über die Vorgehensweise bei der Bestimmung besonders belasteter Gebiete - etwa die bei der Abgrenzung nichtbelasteter von belasteten Gebieten anzuwendenden Regionalisierungsverfahren und die notwendige Messstellendichte - entscheiden. Er durfte vielmehr davon ausgehen, dass der Verordnungsgeber in Anbetracht des fortschreitenden Erkenntnisstandes hinsichtlich der Eignung von Messstellen und der Fortentwicklung entsprechender Regionalisierungsverfahren eher in der Lage ist, die Anforderungen auf dem aktuellen Stand zu halten und damit den berührten grundrechtlichen Interessen Rechnung zu tragen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 1. April 2014 - 2 BvF 1/12, 2 BvF 3/12 - BVerfGE 136, 69 Rn. 102 ff., 105; siehe auch BVerwG, Urteil vom 23. Oktober 2008 - 7 C 4.08 - NVwZ 2009, 647 Rn. 31).
17 2.2 § 13a Abs. 1 DüV, der durch Verordnung vom 28. April 2020 (BGBl. I S. 846) in die Düngeverordnung eingefügt worden ist und den Landesregierungen im Wege der Subdelegation die Befugnis zur Ausweisung bestimmter gefährdeter Gebiete überträgt, ist formell rechtmäßig.
18 a) Der Bundesrat hat seine gemäß Art. 80 Abs. 2 GG, § 3 Abs. 4 Satz 1 DüngG erforderliche Zustimmung zu der Änderungsverordnung am 27. März 2020 erteilt. Dass die zum Referentenentwurf der Änderungsverordnung zur Düngeverordnung durchgeführte Strategische Umweltprüfung (SUP) nach §§ 33 ff. UVPG zu diesem Zeitpunkt noch nicht abgeschlossen war und die Stellungnahmefrist für Behörden und Betroffene zu den gemäß § 42 Abs. 2 UVPG ausgelegten Unterlagen noch bis zum 2. April 2020 lief (UA Rn. 33), steht der Wirksamkeit der Zustimmung des Bundesrates nicht entgegen und führt auch nicht zur Fehlerhaftigkeit der Strategischen Umweltprüfung. Dem Bundesrat ist der vollständige Entwurf der Änderungsverordnung übermittelt worden; dieser enthielt namentlich alle nach dem ersten Referentenentwurf vom 13. Dezember 2019 noch vorgenommenen Änderungen (Bundesratsvorlage vom 20. Februar 2020, BR-Drs. 98/20). Der - vom Bundesrat nicht ausdrücklich erbetenen - Übermittlung von Unterlagen aus der Strategischen Umweltprüfung, etwa des Umweltberichts, bedurfte es nicht. Die Änderungsverordnung hat nach der Zustimmung des Bundesrates keine Änderungen mehr erfahren; sie ist vielmehr in exakt der Fassung vom Bundesministerium für Ernährung und Landwirtschaft beschlossen worden, die sie durch die vom Bundesrat mit seiner Zustimmung verbundenen Maßgaben (vgl. BR-Drs. 98/20 ) erhalten hatte (vgl. UA Rn. 34).
19 Den nationalen und unionsrechtlichen Regelungen über die Strategische Umweltprüfung ist nicht zu entnehmen, dass die Vorlage einer SUP-pflichtigen Norm an den Bundesrat zu dessen Zustimmung generell erst erfolgen darf, wenn die abschließende Bewertung und Berücksichtigung der im Rahmen der Behörden- und Öffentlichkeitsbeteiligung eingegangenen Stellungnahmen und Äußerungen stattgefunden hat. Zwar bestand hier für die Änderung der Düngeverordnung eine Pflicht zur Durchführung einer Strategischen Umweltprüfung nach § 35 Abs. 1 Nr. 1 i. V. m. Anlage 5 Nr. 1.12 UVPG, obwohl diese Prüfung gemäß § 3a Abs. 1 Satz 4 DüngG eigentlich bereits zu dem Entwurf des - der Düngeverordnung vorgelagerten - nationalen Aktionsprogramms zum Schutz der Gewässer vor Verunreinigung durch Nitrat aus landwirtschaftlichen Quellen durchzuführen ist (vgl. BVerwG, Urteil vom 8. Oktober 2025 - 10 C 1.25 - Rn. 15). Denn ein solches nationales Aktionsprogramm im Sinne des § 3a Abs. 1 Satz 1 DüngG ist entgegen der gesetzlichen Verpflichtung bislang nicht erstellt worden. Dann war die Strategische Umweltprüfung aber jedenfalls anlässlich des Erlasses der - außenwirksamen - Vorschriften in der in § 3a Abs. 1 Satz 5 DüngG erwähnten Rechtsverordnung (Düngeverordnung) und ihren Änderungen durchzuführen.
20 In der Einholung der Zustimmung des Bundesrates vor Ablauf der Stellungnahmefrist des § 42 Abs. 3 Satz 2 UVPG und einer abschließenden Bewertung und Berücksichtigung im Umweltbericht gemäß § 43 UVPG liegt kein Verfahrensfehler. Die geänderte Düngeverordnung vom 28. April 2020 ist am 30. April 2020 im Bundesgesetzblatt (BGBl. I S. 846) verkündet worden (Art. 82 Abs. 1 Satz 2 GG). Nach Ablauf der Stellungnahmefrist sind die eingegangenen Stellungnahmen und Äußerungen ausweislich der nach § 44 Abs. 2 Nr. 2 UVPG erstellten zusammenfassenden Umwelterklärung ausgewertet und berücksichtigt worden (vgl. auch VGH München, Beschluss vom 31. Januar 2022 - 13a NE 21.2474 - DVBl 2022, 914 ). Zu einer Änderung des Verordnungstextes hat dies nicht geführt. Der Zeitraum zwischen Ende der Stellungnahmefrist und Bekanntmachung im Bundesgesetzblatt ist formell nicht zu beanstanden und ermöglichte eine Auswertung durch die zuständige Behörde. Daran ändert die erst spätere Veröffentlichung der zusammenfassenden Umwelterklärung vom 20. Juli 2020 nichts. Dem steht nicht entgegen, dass die frühe Einholung der Zustimmung des Bundesrates die tatsächliche Bereitschaft des zuständigen Bundesministeriums, den Verordnungstext in der vom Bundesrat konsentierten Fassung noch nachträglich auf berechtigte Einwände betroffener Dritter aus dem SUP-Verfahren hin zu ändern, möglicherweise verringert hat. Zu welchem Zeitpunkt eine etwa erforderliche Zustimmung des Bundesrates zu einer Verordnung, die einen Plan oder ein Programm im Sinne von § 2 Abs. 7 UVPG beinhaltet, eingeholt werden darf bzw. muss, wird in den §§ 38 ff. UVPG nicht geregelt. Das Verfahren bleibt vielmehr in der Hand der "zuständigen Behörde". Das Landwirtschaftsministerium wäre gehalten gewesen, im Falle einer ändernden Berücksichtigung von Einwänden aus den eingegangenen Stellungnahmen einen geänderten Verordnungsvorschlag dem Bundesrat erneut zur Zustimmung zuzuleiten. Eine rechtlich beachtliche Vorfestlegung für das in der Verantwortung des Ministeriums liegende Verfahren der Erarbeitung und des Erlasses der Düngeverordnung hat sich deshalb aus der bereits am 27. März 2020 erteilten Zustimmung des Bundesrates nicht ergeben.
21 Etwas anderes ergibt sich auch nicht daraus, dass sowohl die Richtlinie 2001/42/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 27. Juni 2001 über die Prüfung der Umweltauswirkungen bestimmter Pläne und Programme - SUP-Richtlinie - (ABl. L 197 S. 30) in Art. 2 Buchst. a, Art. 4 Abs. 1, Art. 6 Abs. 2 und Art. 8 als auch das UVP-Gesetz in § 2 Abs. 7 Satz 1 Nr. 2 eine Strategische Umweltprüfung für Pläne und Programme vorsehen, die von einer Behörde für die Annahme durch das Parlament oder die Regierung im Wege eines Gesetzgebungsverfahrens ausgearbeitet werden. In diesem Fall müssen die Verfahrensschritte der Strategischen Umweltprüfung vor der Einbringung in das Gesetzgebungsverfahren durchgeführt werden. Das UVP-Gesetz führt dies nicht ausdrücklich aus, verlangt aber mit der Berücksichtigung des Ergebnisses der Überprüfung des Umweltberichts nach § 43 Abs. 2 UVPG und mit der - nachfolgenden - Bekanntmachung der Annahme des Plans oder Programms nach § 44 UVPG ebenfalls, dass diese Annahmeentscheidung den zeitlichen Schlusspunkt des Verfahrens darstellt. Diesen Vorgaben ist hier genügt, weil die Strategische Umweltprüfung vor der Annahme der Änderungsverordnung durch den Verordnungsgeber abgeschlossen war. Sie musste nicht bereits vor der Beteiligung des Bundesrates abgeschlossen sein. Die Variante der "Pläne und Programme, die von einer Behörde für die Annahme durch das Parlament oder die Regierung im Wege eines Gesetzgebungsverfahrens ausgearbeitet werden", ist hier nicht einschlägig. Denn bei dem Erlass einer Verordnung handelt es sich um eine abschließend in der Hand der (den Entwurf ausarbeitenden) Behörde liegende Annahmeentscheidung und nicht darum, einen Programmentwurf für die Annahme durch das Parlament oder die - vom Entwurfersteller verschiedene - Regierung in ein Gesetzgebungs- bzw. Rechtssetzungsverfahren einzubringen.
22 b) Die im Parallelverfahren BVerwG 10 CN 4.25 erhobene Rüge eines Mangels der Öffentlichkeitsbeteiligung zu Änderungen des Verordnungsentwurfs, welche erst nach der Auslegung im SUP-Verfahren erfolgt sind, greift ebenfalls nicht durch. Ohne Erfolg wird insoweit bemängelt, dass zu nachträglichen Änderungen in § 5 Abs. 1 DüV (Ausnahmeregelung für das Verbot der Aufbringung von Dünger auf gefrorenem Boden), in § 6 Abs. 2 DüV (Streichung von Konkretisierungen der Maßgaben für die Aufbringung von Harnstoff) und § 13a Abs. 2 Nr. 5 DüV (Ausnahmen vom Verbot der Zwischenfruchtdüngung) keine erneute Öffentlichkeitsbeteiligung durchgeführt worden sei.
23 Nach § 42 Abs. 1 i. V. m. § 19 Abs. 2, § 22 Abs. 1 und 2 UVPG ist im Falle der Änderung der nach § 19 Abs. 2 UVPG auszulegenden Unterlagen eine - auf die Änderungen beschränkte - erneute Beteiligung der Öffentlichkeit erforderlich. Nach § 22 Abs. 2 Satz 1 UVPG soll hiervon abgesehen werden, wenn zusätzliche erhebliche oder andere erhebliche Umweltauswirkungen nicht zu besorgen sind. Letzteres hat der Verwaltungsgerichtshof hinsichtlich der nachträglichen Änderung in § 13a Abs. 2 Nr. 5 DüV festgestellt. An diese Tatsachenfeststellung ist der Senat gemäß § 137 Abs. 2 VwGO gebunden. Dahinstehen kann, ob die zu § 5 Abs. 1 DüV durchgeführte nachträgliche Öffentlichkeitsbeteiligung einen insoweit etwa bestehenden Mangel heilen konnte und ob es hinsichtlich der Änderung in § 6 Abs. 2 DüV einer erneuten Öffentlichkeitsbeteiligung bedurft hätte. Hinsichtlich § 5 Abs. 1 DüV hat der Verwaltungsgerichtshof ohne Verletzung revisiblen Rechts darauf abgestellt, dass eine etwaige Unwirksamkeit wegen unterbliebener Öffentlichkeitsbeteiligung nicht auf die Ermächtigungsgrundlage für die Ausführungsverordnung Düngeverordnung in § 13a DüV durchschlüge. Die Teilnichtigkeit einzelner Vorschriften führt nach ständiger Rechtsprechung nicht zur Gesamtnichtigkeit eines Normkomplexes, wenn - erstens - die Beschränkung der Nichtigkeit eine mit höherrangigem Recht vereinbare sinnvolle (Rest-)Regelung des Lebenssachverhalts belässt und - zweitens - ein entsprechender hypothetischer Wille des Normgebers angenommen werden kann (vgl. BVerwG, Beschluss vom 28. Juli 2015 - 9 B 17.15 - NVwZ-RR 2015, 906 Rn. 9 m. w. N.). Vom Vorliegen dieser Voraussetzungen ist die Vorinstanz hinsichtlich § 5 Abs. 1 DüV rechtsfehlerfrei ausgegangen. Entsprechendes gilt ohne weiteres auch für die nachträgliche Änderung in § 6 Abs. 2 DüV, mit der sich der Verwaltungsgerichtshof nicht ausdrücklich befasst hat.
24 c) Die Änderungsverordnung zur Düngeverordnung ist - wie nach § 44 Abs. 1 Satz 1 UVPG für ein SUP-pflichtiges Programm geboten - durch die Verkündung im Bundesgesetzblatt (BGBl. I 2020 S. 846) öffentlich bekannt gemacht worden (vgl. näher OVG Magdeburg, Beschluss vom 26. Oktober 2023 - 2 K 9/22 - juris Rn. 123). Sie wurde auch nicht deshalb formell rechtswidrig erlassen, weil die in § 44 Abs. 2 UVPG vorgesehenen Informationen erst rund drei Monate nach der am 30. April 2020 im Bundesgesetzblatt erfolgten Verkündung der geänderten Düngeverordnung ausgelegt worden sind. Nach dieser Vorschrift sind die dort näher bezeichneten Informationen (u. a. das angenommene Programm, die zusammenfassende Umwelterklärung und eine Rechtsbehelfsbelehrung) "bei Annahme" des Programms zur Einsicht auszulegen. Diese Formulierung ist in erster Linie konditional zu verstehen (im Sinne von "im Falle der Annahme"). Sie begründet jedenfalls nicht das Erfordernis einer Gleichzeitigkeit (ebenso OVG Magdeburg, Beschluss vom 26. Oktober 2023 - 2 K 9/22 - juris Rn. 125). Das folgt sprachlich und systematisch bereits aus einer Zusammenschau des § 44 Abs. 2 mit Absatz 1 UVPG. Absatz 1 befasst sich mit der Annahme (Satz 1) sowie der Ablehnung (Satz 2) eines Programms oder Plans. Absatz 2 bestimmt sodann, welche Informationen "bei Annahme" des Programms oder Plans auszulegen sind. Eine konkrete Vorgabe in zeitlicher Hinsicht ist dieser Formulierung nicht zu entnehmen.
25 Auch das Recht auf effektiven Rechtsschutz (Art. 19 Abs. 4 GG) erfordert keine Interpretation dahin, dass die Auslegung der Informationen zwingend gleichzeitig mit der Bekanntmachung des Programms erfolgen müsste. Dabei kann offen bleiben, ob die Rechtsprechung, wonach der Beginn des Laufs der Antragsfrist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO für einen Normenkontrollantrag keine Rechtsbehelfsbelehrung erfordert (BVerwG, Beschluss vom 28. Dezember 2000 - 4 BN 32.00 - Buchholz 310 § 47 VwGO Nr. 145), auch dann gilt, wenn besondere Rechtsvorschriften eine solche Rechtsbehelfsbelehrung - wie hier § 44 Abs. 2 Nr. 4 UVPG für den in der Form einer untergesetzlichen Rechtsnorm ergehenden Plan bzw. ein derartiges Programm - ausdrücklich vorsehen (so im Ergebnis OVG Magdeburg, Beschluss vom 26. Oktober 2023 - 2 K 9/22 - juris Rn. 125). Selbst wenn man dies unterstellt, läuft die spezialgesetzlich vorgesehene Rechtsbehelfsbelehrung nicht leer und ermöglicht einen wirksamen Rechtsschutz, soweit danach noch ein hinreichender Zeitraum für die Einlegung des Rechtsbehelfs verbleibt, der es zumutbar ermöglicht, hiervon Gebrauch zu machen. Das war hier der Fall.
26 Der zeitliche Abstand zwischen der Annahme der Änderungsverordnung und der Auslegung der in § 44 Abs. 2 UVPG genannten Informationen rechtfertigt für sich genommen auch nicht den Schluss, dass eine solche Berücksichtigung nicht bereits vor der Entscheidung über die Annahme stattgefunden hat (vgl. näher OVG Magdeburg, Beschluss vom 26. Oktober 2023 - 2 K 9/22 - juris Rn. 126).
27 d) Die Übertragung der Verordnungsbefugnis auf die Landesregierungen (Subdelegation) durch § 13a DüV genügt dem Zitiergebot des Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG. Dieses Zitiergebot gilt auch im Fall der Subdelegation nach Art. 80 Abs. 1 Satz 4 GG. Die subdelegierende Verordnung muss in diesem Fall sowohl die gesetzliche Verordnungsermächtigung als auch die gesetzliche Ermächtigung zur Subdelegation nennen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 18. Juni 2019 - 1 BvR 587/17 - BVerfGE 151, 173 Rn. 16, 24). Das ist hier der Fall. Zwar erwähnt § 13a DüV selbst lediglich die gesetzliche Verordnungsermächtigung in § 3 Abs. 4 Satz 1 i. V. m. Satz 2 Nummer 3 und mit Absatz 5 DüngG. In der Präambel der Verordnung zur Änderung der Düngeverordnung und anderer Vorschriften vom 28. April 2020 (BGBl. I S. 846) wird in diesem Zusammenhang (zweiter Spiegelstrich) jedoch auch § 15 Abs. 6 Satz 1 DüngG vom 9. Januar 2009 (BGBl. I S. 54) genannt. Diese Regelung entspricht dem heutigen § 15 Abs. 5 DüngG (in der Fassung des Gesetzes zur Modernisierung des Verkündungs- und Bekanntmachungswesens vom 20. Dezember 2022, BGBl. I S. 2752) und enthält die Ermächtigung zur Subdelegation.
28 2.3 Die Subdelegation der Verordnungsbefugnis an die Landesregierungen durch § 13a Abs. 1 DüV ist indes materiell verfassungswidrig. Sie ist mit dem Grundrecht auf Eigentum (Art. 14 Abs. 1 GG) und der Berufsfreiheit (Art. 12 Abs. 1 GG) unvereinbar, weil wesentliche grundrechtsrelevante Vorgaben für die den Ländern übertragene Bestimmung der belasteten Gebiete nicht durch eine Rechtsnorm (des Außenrechts) geregelt werden. Einer Vorlage des § 13a Abs. 1 DüV an das Bundesverfassungsgericht nach Art. 100 Abs. 1 GG bedurfte es nicht, weil sich dessen Verwerfungsmonopol nur auf nachkonstitutionelle Gesetze im formellen Sinn, nicht aber auf Rechtsverordnungen bezieht (BVerfG, Beschluss vom 12. Dezember 1984 - 1 BvR 1249/83 u. a. - BVerfGE 68, 319 ).
29 a) Den Schutzbereich des Eigentumsgrundrechts hat der Verwaltungsgerichtshof zutreffend als eröffnet angesehen. Er hat die Ausweisung von Flächen, auf denen besondere Düngebeschränkungen gelten, auch rechtsfehlerfrei als Inhalts- und Schrankenbestimmung des Eigentums eingeordnet (vgl. näher UA Rn. 40). Seine Rechtsauffassung, die vorhandenen Regelungen über die Gebietsausweisung genügten auch inhaltlich den Anforderungen an eine rechtmäßige Inhalts- und Schrankenbestimmung, ist aber mit Bundesrecht nicht vereinbar.
30 Nach Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG werden Inhalt und Schranken des Eigentums durch Gesetz bestimmt. Die Eigentumsgarantie ist in besonderem Maße auf gesetzliche Ausgestaltung angewiesen und auch der verfassungsrechtliche Schutz hängt von der einfachrechtlichen Ausgestaltung ab. Da Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG keinen Parlamentsvorbehalt begründet, können Inhalts- und Schrankenbestimmungen nicht nur durch Gesetze im formellen Sinne, sondern auch durch Gesetze im materiellen Sinne getroffen werden. Hierzu zählt jeder gültige Rechtssatz, namentlich Rechtsverordnungen sowie satzungs- oder gewohnheitsrechtliche Regelungen (vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 10. Juli 1958 - 1 BvF 1/58 - BVerfGE 8, 71 und vom 15. April 2009 - 1 BvR 3478/08 - BVerfGK 15, 340 ; VGH München, Urteil vom 23. Juli 2009 - 8 B 08.10 49 - BayVBl. 2010, 760 Rn. 23), nicht aber eine Verwaltungsvorschrift, deren Verbindlichkeit sich regelmäßig auf den Binnenbereich der Verwaltung beschränkt.
31 Etwas anderes folgt hier auch nicht aus dem Bedürfnis, schnell und flexibel auf weitere wissenschaftlich-technische Entwicklungen reagieren zu können. Denn dies ist auch mit der Handlungsform der Rechtsverordnung möglich (vgl. BVerwG, Urteil vom 17. Juni 2004 - 2 C 34.02 - BVerwGE 121, 91 ). Gerade dann, wenn es zum Vollzug einer für die Verwirklichung der Grundrechte (hier der Eigentums- und Berufsfreiheit) wesentlichen Norm weiterer Bestimmungen bedarf, die über eine bloße Auslegung derselben hinausgehen, müssen diese Bestimmungen in Rechtssätzen des Außenrechts festgelegt werden. Nur auf Rechtsnormen in diesem Sinne können sich die Grundrechtsbetroffenen unmittelbar berufen und damit effektiven Rechtsschutz erlangen (ähnlich i. E. OVG Lüneburg, Urteil vom 28. Januar 2025 - 10 KN 66/22 - NordÖR 2025, 300 ). Aus den vorgenannten Gründen entbindet auch die Verpflichtung der Bundesregierung zur Umsetzung der Nitratrichtlinie und der unionsrechtlich bedingte Zeitdruck, der bei der Änderung der Düngeverordnung zuletzt bestanden hat, nicht von der Einhaltung der grundrechtlichen Anforderungen an die notwendige Regelungsdichte in Rechtssätzen des Außenrechts (vgl. auch BVerfG, Urteil vom 19. September 2018 - 2 BvF 1/15, 2 BvF 2/15 - BVerfGE 150, 1 Rn. 239).
32 Diesen Anforderungen ist vorliegend nicht genügt. Zwar besteht mit der streitgegenständlichen bayerischen Ausführungsverordnung zur Düngeverordnung eine Rechtsnorm, die mit Nitrat belastete Gebiete ausweist und damit - in Verbindung mit den in § 13a Abs. 2 und 3 DüV vorgesehenen Rechtsfolgen - Inhalt und Schranken des Eigentums bestimmt. Daraus ergibt sich aber lediglich ein Ergebnis, ohne dass die - dieses maßgeblich beeinflussenden - Kriterien und Vorgehensweisen bei dessen Ermittlung normativ hinreichend geregelt sind. Einer solchen Regelung in Rechtssätzen des Außenrechts bedarf es jedenfalls hinsichtlich der grundlegenden Vorgaben für die Gebietsausweisung, die für die räumliche Lage und den Umfang der auszuweisenden Gebiete - und damit für das "Ob" und das Ausmaß des Grundrechtseingriffs bei den betroffenen Landwirten - von maßgeblicher Bedeutung sind. Dazu gehören insbesondere die wesentlichen Vorgaben zu dem heranzuziehenden Ausweisungsmessnetz und der Messstellendichte und die Art des für die Abgrenzung von unbelasteten und belasteten Gebieten anzuwendenden Regionalisierungsverfahrens, jeweils einschließlich etwa erforderlicher Übergangsvorschriften, sowie die Frage, ob und in welchem Maße (auch unbelastete) Flächen im Randbereich einbezogen werden (ähnlich i. E. OVG Lüneburg, Urteil vom 28. Januar 2025 - 10 KN 66/22 - NordÖR 2025, 300 ).
33 b) § 13a Abs. 1 DüV enthält hierzu selbst keine hinreichenden Vorgaben. Aus der Regelung ergibt sich nicht mit hinreichender Bestimmtheit, welche Gebiete als belastet auszuweisen sind und infolgedessen verschärften Düngebeschränkungen unterliegen. Zwar knüpfen die drei Tatbestände, die die Ausweisung von mit Nitrat belasteten Gebieten betreffen (§ 13a Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 bis 3 DüV), in einem ersten Schritt an den Begriff des Grundwasserkörpers und die nach der Grundwasserverordnung (GrwV) erfolgten Einstufungen als Grundwasserkörper im schlechten chemischen Zustand (Nr. 1), mit steigendem Trend von Nitrat und einer bestimmten Nitratkonzentration (Nr. 2) bzw. Grundwasserkörper im guten chemischen Zustand (Nr. 3) an. Diese Begrifflichkeiten sind aufgrund des Verweises auf die Grundwasserverordnung und auf den in der Anlage 2 zur Grundwasserverordnung enthaltenen Schwellenwert für Nitrat hinreichend bestimmt (vgl. auch VGH Mannheim, Urteil vom 9. Februar 2023 - 13 S 3646/21 - NuR 2023, 704 Rn. 35 bis 37). Von entscheidender Bedeutung für den Umfang der auszuweisenden Gebiete ist aber die im zweiten Schritt vorzunehmende sogenannte Binnendifferenzierung, bei der innerhalb der Grundwasserkörper, in denen (Teil-)Gebiete auszuweisen sind, belastete von unbelasteten Gebieten abgegrenzt werden. Die Notwendigkeit einer solchen Abgrenzung ist den Tatbeständen der Nummern 1 und 3 ausdrücklich zu entnehmen; weshalb sie in Nummer 2 nicht vorgesehen ist, erschließt sich nicht. Dies verstößt überdies gegen Art. 3 Abs. 1 GG, weil ein sachlicher Grund für diese Ungleichbehandlung nicht ersichtlich ist.
34 Unter Berücksichtigung der unionsrechtlichen Vorgaben der Nitratrichtlinie mag sich dem Verordnungstext zwar mit (noch) hinreichender Bestimmtheit entnehmen lassen, dass die Gebietsabgrenzungen ausschließlich immissionsbasiert zu erfolgen haben, und dass der in der AVV Gebietsausweisung 2020 zusätzlich vorgesehene emissionsbasierte Ansatz folglich nicht mit § 13a Abs. 1 DüV vereinbar war (vgl. dazu etwa VGH Kassel, Urteil vom 27. August 2024 - 4 C 1035/20.N - juris Rn. 101). Die näheren Vorgaben für diese Binnendifferenzierung hinsichtlich der Methodik und der Anforderungen an das Messstellennetz bleiben in der bundesrechtlichen Verordnung selbst aber auch insoweit ungeregelt, als sie von wesentlicher Bedeutung für die Lage und den Umfang der auszuweisenden Gebiete sind. § 6 Abs. 2 GrwV behebt dieses Regelungsdefizit nicht. Diese Norm enthält zwar Vorgaben für eine Ermittlung der flächenhaften Ausdehnung einer Belastung im Falle der Überschreitung von Schwellenwerten in Grundwasserkörpern. Diese dienen im Zusammenhang mit der Grundwasserverordnung aber lediglich zur Einstufung des chemischen Grundwasserzustands als gut oder schlecht (vgl. insbesondere § 7 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 GrwV), welche in § 13a Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 und 3 DüV nur den Ausgangspunkt der Gebietsausweisung bildet. Die nach diesen Regelungen im zweiten Schritt vorzunehmende Binnendifferenzierung wird hingegen auch nach Auffassung des Antragsgegners nicht durch § 6 Abs. 2 GrwV, sondern lediglich in der AVV Gebietsausweisung geregelt.
35 Dass die Methodik der Gebietsausweisung erhebliche Auswirkungen auf den Umfang der auszuweisenden Gebiete haben kann, gilt namentlich auch für die Einbeziehung von Randbereichen in Anwendung von § 7 Abs. 1 Satz 2 und § 13 Abs. 1 Satz 2 AVV GeA. Danach wird eine landwirtschaftliche Referenzparzelle nach § 3 der Verordnung über die Durchführung von Stützungsregelungen und des integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystems (InVeKoS-Verordnung), die zu einem Anteil von mindestens 20 Prozent in dem belasteten Gebiet liegt, diesem mit ihrer Gesamtfläche zugerechnet. Selbst wenn das "Ob" einer solchen Arrondierung aus bewirtschaftungstechnischen Gründen und für eine vollzugstaugliche Kontrollierbarkeit zwingend erforderlich und dann in der Ermächtigung des § 13a Abs. 1 DüV dem Grunde nach enthalten wäre, ist jedenfalls das genaue Maß der Einbeziehung eigentlich unbelasteter Teilflächen nicht selbstverständlich. Gleiches gilt auch für die Bestimmung der Referenzfläche, auf die ein entsprechender Prozentwert anzuwenden ist (vgl. insoweit § 7 Abs. 1 Satz 2 und § 13 Abs. 1 Satz 2 AVV GeA, jeweils i. V. m. § 3 InVeKoSV), und die Frage, ob diese an die - in den Bundesländern unterschiedlich festgelegten - Bewirtschaftungseinheiten für landwirtschaftliche Beihilfen anknüpfen soll. Im Hinblick auf Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG bedarf es einer Regelung dieser Fragen durch einen Rechtssatz des Außenrechts. Das Gleiche gilt im Hinblick auf Art. 12 Abs. 1 GG, soweit sich die an die Gebietsausweisungen anknüpfenden Düngebeschränkungen als Regelungen der Berufsausübung darstellen.
36 Die in der AVV Gebietsausweisung enthaltenen Vorgaben für die Gebietsausweisung erschöpfen sich auch nicht in einer Wiedergabe von allgemein anerkannten Regeln der Technik, die der Verordnungsgeber auch ohne nähere Wiedergabe in seinen Regelungswillen aufgenommen haben könnte (vgl. insoweit BVerwG, Beschlüsse vom 18. Dezember 1995 - 4 B 250.95 - juris Rn. 4 und vom 2. Februar 2005 - 7 BN 4.04 - juris Rn. 7). Sie enthalten vielmehr konstitutive Festlegungen und wählen unter mehreren denkbaren, fachlich vertretbaren Vorgehensweisen. Dies betrifft neben den Regelungen über die Einbeziehung der Randbereiche etwa auch die Übergangsvorschrift in § 15 AVV GeA, nach der die Anforderungen an die Messnetzdichte übergangsweise noch nicht eingehalten werden müssen.
37 c) An dem beschriebenen Regelungsdefizit ändert nichts, dass § 13a Abs. 1 Satz 2 DüV zur Vereinheitlichung der Vorgehensweise bei der Ausweisung der Gebiete nach Satz 1 Nummer 1 bis 4 auf eine auf der Grundlage von Art. 84 GG zu erlassende allgemeine Verwaltungsvorschrift verweist und die Bundesregierung eine solche in Gestalt der Allgemeinen Verwaltungsvorschrift zur Ausweisung von mit Nitrat belasteten und eutrophierten Gebieten (AVV GeA) erlassen hat. In dieser Verwaltungsvorschrift wird die Methodik der Ausweisung der mit Nitrat belasteten Gebiete (§ 13a Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 bis 3 DüV) sowie der eutrophierten Gebiete (§ 13a Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 DüV) festgelegt. Sie ist aber - wovon auch der Verwaltungsgerichtshof ohne Verletzung von Bundesrecht ausgegangen ist - mangels Außenwirkung keine Rechtsnorm.
38 Verwaltungsvorschriften sind grundsätzlich keine für Dritte verbindlichen Normen, sondern binden nur die Exekutive. Sie sind deshalb Gegenstand und nicht Maßstab richterlicher Kontrolle. Die Gerichte sind bei ihrer Kontrolltätigkeit gegenüber der Verwaltung an Verwaltungsvorschriften grundsätzlich nicht gebunden. Sie dürfen ihren Entscheidungen vielmehr nur materielles Recht, zu dem Verwaltungsvorschriften nicht gehören, zugrunde legen und sind lediglich befugt, sich einer Gesetzesauslegung, die in einer Verwaltungsvorschrift vertreten wird, aus eigener Überzeugung anzuschließen (BVerwG, Urteil vom 28. Oktober 1998 - 8 C 16.96 - BVerwGE 107, 338 ).
39 Nur ausnahmsweise wird Verwaltungsvorschriften eine normkonkretisierende Wirkung zugebilligt mit der Folge, dass sie unter bestimmten Voraussetzungen auch für Gerichte verbindlich und dann wie Normen auszulegen sind (BVerwG, Urteil vom 21. Januar 2021 - 7 C 9.19 - BVerwGE 171, 140 Rn. 22). Diese vor allem auf das Umwelt- und Technikrecht bezogene Ausnahme setzt voraus, dass die Verwaltungsvorschrift der Ausfüllung eines der Verwaltung eingeräumten Beurteilungsspielraums dient, dass die Exekutive bei ihrem Erlass höherrangigen Geboten und dem für deren Konkretisierung wesentlichen Erkenntnis- und Erfahrungsstand Rechnung getragen hat bzw. dass die vom Gesetz getroffenen Wertungen beachtet werden. Auch darf die Verwaltungsvorschrift nicht durch Erkenntnisfortschritte in Wissenschaft und Technik überholt sein. Schließlich kann einer Verwaltungsvorschrift nur dann ausnahmsweise normkonkretisierende Wirkung zukommen, wenn dem Erlass ein umfangreiches Beteiligungsverfahren vorangeht, dessen Zweck es ist, vorhandene Erfahrungen und den Stand der wissenschaftlichen Erkenntnis auszuschöpfen. Nur dann verkörpert sie in hohem Maße wissenschaftlich-technischen Sachverstand (BVerwG, Urteil vom 28. Oktober 1998 - 8 C 16.96 - BVerwGE 107, 338 ).
40 Nach diesen Maßstäben kommt der AVV Gebietsausweisung eine normkonkretisierende Wirkung nicht zu. Es fehlt schon an Anhaltspunkten dafür, dass der Gesetzgeber der Verwaltung bei der Bestimmung der Flächen, die verschärften Düngebeschränkungen unterliegen, einen von dieser letztverbindlich auszufüllenden Beurteilungsspielraum einräumen wollte. Ein solcher Spielraum muss im Gesetz angelegt sein, d. h. sich durch dessen Auslegung ermitteln lassen (vgl. BVerwG, Urteil vom 14. Oktober 2015 - 6 C 17.14 - BVerwGE 153, 129 Rn. 35). Anders als etwa § 48 Abs. 1 Satz 1 BImSchG oder § 7a Abs. 1 Satz 2 WHG in der Fassung der Bekanntmachung vom 16. Oktober 1976 (BGBl. I S. 3017), die den Erlass von in der Rechtsprechung als normkonkretisierend anerkannten Verwaltungsvorschriften vorsehen bzw. vorsahen, erwähnen die einschlägigen Rechtsgrundlagen des Düngegesetzes eine Konkretisierung dort getroffener Regelungen durch Verwaltungsvorschriften nicht. Auf § 13a Abs. 1 Satz 2 DüV kann insoweit nicht abgestellt werden, da sich die Exekutive nicht selbst einen Beurteilungsspielraum einräumen kann. Auch ein Verweis auf den Stand von Wissenschaft und Technik, der einen Beurteilungsspielraum der Exekutive indizieren könnte (vgl. etwa BVerwG, Urteil vom 19. Dezember 1985 - 7 C 65.82 - BVerwGE 72, 300 ), ist im Normprogramm des Düngegesetzes nicht enthalten, soweit diesem eine (im Wege der Subdelegation weiter übertragbare) Ermächtigung des Bundesverordnungsgebers zur Ausweisung von besonders belasteten Gebieten, in denen dann strengere Düngebeschränkungen gelten, sinngemäß (noch) entnommen werden kann.
41 Das Erfordernis eines dem Erlass vorangegangenen umfangreichen Beteiligungsverfahrens zum Zwecke der Ausschöpfung vorhandener Erfahrungen und des Standes der wissenschaftlichen Erkenntnis ist ebenfalls nicht erfüllt. Der Verwaltungsgerichtshof hat in tatsächlicher Hinsicht für den Senat bindend (§ 137 Abs. 2 VwGO) festgestellt, dass verwaltungsexterne Sachverständige (etwa aus der Wissenschaft) in die Beratungen zur Erarbeitung der AVV Gebietsausweisung nicht einbezogen worden sind. Er hat ohne Verstoß gegen Bundesrecht angenommen, dass die durchgeführte förmliche Beteiligung von als "externe Sachverständige" bezeichneten Personen im Rahmen der üblichen Verbändeanhörung (vgl. § 47 Abs. 3 Gemeinsame Geschäftsordnung der Bundesministerien - GGO) und die Beteiligung des Umweltbundesamtes zur Ausschöpfung vorhandener Erfahrungen und des Standes wissenschaftlicher Erkenntnis nicht genügen (vgl. UA Rn. 59 ff.; ähnlich OVG Lüneburg, Urteil vom 28. Januar 2025 - 10 KN 66/22 - NordÖR 2025, 300 ; OVG Magdeburg, Beschluss vom 26. Oktober 2023 - 2 K 9/22 - juris Rn. 132 ff.).
42 3. Die Verfassungswidrigkeit des § 13a Abs. 1 DüV als Ermächtigungsgrundlage der Ausführungsverordnung Düngeverordnung folgt aus der unzureichenden Regelung des Vorgehens bei der Bestimmung der auszuweisenden Gebiete durch Normen des Außenrechts. Keine durchgreifenden verfassungsrechtlichen Bedenken bestehen hingegen gegen die mit der Ausweisung verbundenen zusätzlichen Düngebeschränkungen, wie der Verwaltungsgerichtshof ohne Verstoß gegen Bundesrecht ausgeführt hat.
43 § 13a Abs. 2 DüV enthält eine Reihe von - unmittelbar bundesrechtlich vorgegebenen - zeitlichen, mengenmäßigen und inhaltlichen Düngebeschränkungen, die in den als mit Nitrat belastet ausgewiesenen Gebieten seit dem 1. Januar 2021 gelten. § 13a Abs. 3 DüV verpflichtet die Landesregierungen, zum Schutz der Gewässer vor Verunreinigung durch Nitrat (oder Phosphat) durch Rechtsverordnung in den nach Absatz 1 ausgewiesenen Gebieten und Teilgebieten mindestens zwei zusätzliche abweichende oder ergänzende Anforderungen nach Maßgabe der Sätze 2 und 3 vorzuschreiben. Diese müssen geeignet sein, den in § 13a Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 bis 3 DüV beschriebenen Belastungszuständen abzuhelfen bzw. entgegenzuwirken (Satz 2). Satz 3 enthält eine nähere Beschreibung der insbesondere in Betracht kommenden zusätzlichen Anforderungen. § 13a Abs. 7 DüV überträgt den Landesregierungen die Befugnis, Ausnahmen von den allgemein geltenden Düngebeschränkungen vorzusehen. Diese bezieht sich aber nur auf andere als die nach § 13a Abs. 1 Satz 1 DüV ausgewiesenen Gebiete.
44 Die wirtschaftlichen Belastungen, die mit den vorgesehenen Einschränkungen der Möglichkeiten zur Düngung in den ausgewiesenen Gebieten verbunden sind, verletzen die betroffenen Landwirte nicht in ihren Grundrechten aus Art. 14 Abs. 1 GG (Eigentum) und Art. 12 Abs. 1 GG (Berufsfreiheit). Die Regelungen verletzen auch nicht einen aus dem Rechtsstaatsprinzip, dem Gleichheitssatz und dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz abzuleitenden Grundsatz der Folgerichtigkeit.
45 Der Verwaltungsgerichtshof hat rechtsfehlerfrei angenommen, dass die angeordneten Einschränkungen für die Landwirtschaft in den ausgewiesenen Gebieten - insbesondere die Reduzierung der Stickstoffdüngung um 20% – und die hieraus resultierenden Ertragseinbußen betroffener Betriebe (die der Verordnungsgeber je nach Ackerkultur mit 3% bis 10% prognostiziert, BR-Drs. 98/20 S. 49) die Grenzen der Verhältnismäßigkeit wahren. Zu Recht hat der Verwaltungsgerichtshof darauf abgestellt, dass der von der Düngeverordnung verfolgte Zweck des Gewässerschutzes eine höchstrangige Gemeinwohlaufgabe darstellt, dass die auferlegten Belastungen dafür erforderlich sind und in einem angemessenen Verhältnis hierzu stehen. Einer - nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (nur) in Ausnahmefällen in Betracht kommenden - Ausgleichsregelung oder weiterer Befreiungsvorschriften bedarf es in diesem Zusammenhang nicht (UA Rn. 41 ff.; vgl. auch BVerfG, Urteil vom 6. Dezember 2016 - 1 BvR 2821/11 u. a. - BVerfGE 143, 246 Rn. 258 ff.).
46 Eine Ertragsreduktion um durchschnittlich 10% hat der Verwaltungsgerichtshof - namentlich mit Blick darauf, dass das Eigentumsgrundrecht nicht die einträglichste Nutzung des Eigentums gewährleistet - ohne Verletzung von Bundesrecht für zumutbar erachtet (in diesem Sinne auch OVG Magdeburg, Beschluss vom 26. Oktober 2023 - 2 K 9/22 - juris Rn. 158; VGH Kassel, Urteil vom 19. März 2025 - 4 C 2527/21.N - juris Rn. 91 m. w. N.). Er hat auf die Möglichkeit der Betriebe hingewiesen, selbstbestimmt die vorgegebene Gesamtreduktion des Stickstoffeintrags auf die von ihnen bewirtschafteten Grundstücke zu verteilen. Zudem sind Betriebe, die auf betroffenen Flächen nicht mehr als 160 Kilogramm Gesamtstickstoff je Hektar und Jahr und davon nicht mehr als 80 Kilogramm Gesamtstickstoff je Hektar und Jahr aus mineralischen Düngemitteln aufbringen, von der vorgegebenen Reduktion der Stickstoffdüngung um 20 Prozent befreit (§ 13a Abs. 2 Nr. 1 Halbs. 2 DüV). Eine weitere Abmilderung hat der Verwaltungsgerichtshof zutreffend in § 13a Abs. 2 Nr. 1 Halbs. 3 DüV erblickt, wonach die Landesregierungen durch Rechtsverordnung unter bestimmten Voraussetzungen eine Ausnahme für Dauergrünlandflächen vorsehen können. Hiervon hat der bayerische Verordnungsgeber mit der durch § 1 Nr. 5 AVDüV 2022 angefügten Anlage 3 Gebrauch gemacht (zu diesen und weiteren Abmilderungen vgl. UA Rn. 46).
47 Die Verhältnismäßigkeit dieses Regelungswerks ist im Rahmen der Revision nicht durchgreifend in Frage gestellt worden. Dem Verordnungsgeber steht im Rahmen seiner Einschätzungsprärogative ein weiter Gestaltungsspielraum zu. Er war daher nicht verpflichtet, sich an dem von der Antragstellerseite im Parallelverfahren BVerwG 10 CN 3.25 favorisierten, in Dänemark praktizierten Regelungsmodell einer einzelbetrieblichen Stickstoffberechnung zu orientieren, zumal eine Vergleichbarkeit der dortigen Ausgangslage in tatsächlicher Hinsicht nicht festgestellt ist. Ebenso wenig musste er die Regelungssystematik anderer Rechtsgebiete übernehmen und sich etwa an Regelungen aus dem Wasser- oder Naturschutzrecht orientieren. Ein rechtsgebietsübergreifendes allgemeines Gebot der Folgerichtigkeit existiert nicht (vgl. P. Kirchhof, in: Dürig/Herzog/Scholz, GG, Stand August 2025, Art. 3 Abs. 1 Rn. 406, 409, 421). Eine exakte Vergleichbarkeit etwa der Festsetzung von Wasserschutzgebieten nach § 51 Abs. 1 Satz 1 WHG mit der - unionsrechtlich stark vorgeprägten - großflächigen Ausweisung von mit Nitrat belasteten Gebieten ist weder dargelegt noch ersichtlich.
48 Entgegen der vom Antragsteller im Parallelverfahren BVerwG 10 CN 3.25 vertretenen Auffassung war der Verordnungsgeber auch nicht gehalten, eine Ausnahmeregelung für Betriebe vorzusehen, bei deren Wirtschaftsweise ein Nitrateintrag in das Grundwasser ausgeschlossen ist (vgl. Demonstrationsvorhaben des Julius-Kühn-Instituts, Stand Juni 2024 im Testgebiet Aichach). Insoweit fehlt es schon an tatsächlichen Feststellungen dazu, dass eine Nitratdünger verwendende, aber dennoch nitrateintragsfreie Bewirtschaftungsweise überhaupt möglich ist.
49 Für die Zumutbarkeit streitet schließlich, dass die nationalen düngerechtlichen Maßnahmen festgestellten unionsrechtlichen Verpflichtungen aus der Nitratrichtlinie folgen (vgl. insbesondere EuGH, Urteil vom 21. Juni 2018 - C-543/16 [ECLI:EU:C:2018:481], Kommission ./. Deutschland -) und eine Rechtfertigung für die weitere Gewährung von Ausnahmen seitens der Kommission der Europäischen Union nicht gesehen wird.
50 4. Einer Entscheidung über die Verfahrensrügen der Antragsteller, mit denen sie eine Verletzung des Überzeugungsgrundsatzes nach § 108 Abs. 1 VwGO geltend machen, bedarf es nicht. Sie beziehen sich auf die Richtigkeit der Heranziehung einzelner Messstellen. Darauf braucht der Senat nicht einzugehen, da die Revision aus hiervon unabhängigen Gründen Erfolg hat.
51 5. Der Senat kann gemäß § 144 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 VwGO in der Sache selbst entscheiden. § 1 i. V. m. Anlagen 1 und 3 AVDüV ist - mangels Teilbarkeit ohne räumliche Beschränkung (s. o.) – ungültig und deshalb gemäß § 47 Abs. 5 Satz 2 VwGO für unwirksam zu erklären. Die in verfassungsgerichtlichen Verfahren bestehende Möglichkeit, eine untergesetzliche Norm zur Vermeidung gravierender Folgen lediglich mit der Rechtsordnung für unvereinbar zu erklären, ist im Rahmen der verwaltungsgerichtlichen Normenkontrolle nicht vorgesehen (vgl. BVerwG, Urteil vom 9. Juni 2010 - 9 CN 1.09 - BVerwGE 137, 123 Rn. 29). Es obliegt dem Bundesverordnungsgeber, zügig eine den genannten Maßgaben Rechnung tragende Neuregelung der Ermächtigungsgrundlage zu schaffen, auf deren Grundlage dann wirksame Gebietsausweisungen durch die Landesregierungen erfolgen können.
52 6. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.