BVerwG 11 A 15.24
In der Verwaltungsstreitsache hat der 11. Senat des Bundesverwaltungsgerichts auf die mündliche Verhandlung vom 28. Mai 2025 durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Prof. Dr. Külpmann, die Richter am Bundesverwaltungsgericht Prof. Dr. Decker, Dr. Dieterich und Dr. Hammer sowie die Richterin am Bundesverwaltungsgericht Dr. Emmenegger für Recht erkannt:
Die Klage wird abgewiesen. Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens einschließlich der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen. Gründe I
1 Der Kläger wendet sich gegen die Planfeststellung einer 380-kV-Höchstspannungsleitung.
2 Der Beschluss der Niedersächsischen Landesbehörde für Straßenbau und Verkehr vom 17. Juli 2024, zuletzt geändert durch den Änderungsplanfeststellungsbeschluss zur 5. Planänderung vom 30. April 2025, stellt den Plan für die Errichtung und den Betrieb der 380-kV-Leitung Wehrendorf-Gütersloh, Planfeststellungsabschnitt GA 3 zwischen der Umspannanlage Lüstringen und Punkt Königsholz fest. Das Gesamtvorhaben ist als Nr. 16 in den Bedarfsplan gemäß § 1 Abs. 1 des Energieleitungsausbaugesetzes - EnLAG - aufgenommen. Nach § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 6 EnLAG handelt es sich um ein Pilotvorhaben für den Einsatz von Erdkabeln auf der Höchstspannungsebene im Übertragungsnetz.
3 Der Kläger ist Eigentümer eines im Außenbereich gelegenen Grundstücks, auf dem ein von ihm und seiner Familie genutztes Wohnhaus errichtet ist. In diesem Bereich soll die Leitung in neuer Trasse als Freileitung verlaufen. Der 53 m hohe Mast 88 wird sich nach der Planung dem Wohnhaus auf 177 m annähern. Die kürzeste Entfernung zur Trassenmittelachse beträgt 176 m.
4 Der Kläger hält den Planfeststellungsbeschluss für rechtswidrig. Dieser verstoße gegen immissionsschutzrechtliche und naturschutzrechtliche Vorgaben. Der Planungsabschnitt sei fehlerhaft gebildet worden. Außerdem habe die Planfeststellungsbehörde die visuelle Beeinträchtigung seines Grundstücks unzureichend gewürdigt. Er und seine Familie würden während der Bauzeit von der Wasserversorgung, die über einen privaten Brunnen erfolge, abgeschnitten. Es sei nicht erkennbar, aus welchen Gründen auf den Einsatz eines Erdkabels verzichtet worden sei.
5 Der Kläger beantragt,
den Planfeststellungsbeschluss vom 17. Juli 2024 für die Errichtung und den Betrieb der 380-kV-Leitung Wehrendorf-Gütersloh, Genehmigungsabschnitt 3, in Gestalt nach der 5. Planänderung vom 30. April 2025 aufzuheben, soweit er den Bereich zwischen Mast Nr. 87 und 90 betrifft,
hilfsweise festzustellen, dass der Planfeststellungsbeschluss in der Fassung nach der 5. Planänderung rechtswidrig und nicht vollziehbar ist, soweit er den Bereich zwischen Mast Nr. 87 und 90 betrifft.
6 Die Beklagte und die Beigeladene beantragen jeweils,
die Klage abzuweisen.
7 Sie verteidigen den Planfeststellungsbeschluss.
II8 A. Das Bundesverwaltungsgericht ist nach § 50 Abs. 1 Nr. 6 VwGO, § 1 Abs. 3 Satz 1 EnLAG und Nr. 16 der Anlage zu § 1 Abs. 1 EnLAG für die Entscheidung über die Klage zuständig.
9 B. Die Klage ist nicht begründet. Der Kläger kann weder die Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses noch die Feststellung seiner Rechtswidrigkeit und Nichtvollziehbarkeit im verfahrensgegenständlichen Teilabschnitt verlangen. Der Planfeststellungsbeschluss verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
10 Das Grundstück des Klägers wird von dem Planfeststellungsbeschluss nicht mit enteignungsrechtlicher Vorwirkung (§ 45 Abs. 2 Satz 1 EnWG) in Anspruch genommen, weil es weder für Maststandorte noch für Schutzstreifen benötigt wird. Der Kläger kann daher nur die Verletzung ihn schützender Normen des Verfahrensrechts und des materiellen Rechts sowie eine nicht ordnungsgemäße Abwägung seiner eigenen schutzwürdigen privaten Belange rügen. Er hat aber keinen sogenannten Vollüberprüfungsanspruch, also den aus Art. 14 Abs. 3 GG abgeleiteten Anspruch auf gerichtliche Überprüfung der objektiven Rechtmäßigkeit der Planungsentscheidung (BVerwG, Urteile vom 3. November 2020 - 9 A 12.19 - BVerwGE 170, 33 Rn. 25, vom 16. März 2021 - 4 A 10.19 - NVwZ 2021, 1615 Rn. 13 und vom 10. November 2022 - 4 A 15.20 - NVwZ 2023, 678 Rn. 11).
11 Bei seiner Prüfung ist der Senat auf den Prozessstoff beschränkt, wie ihn der Kläger in einer den Anforderungen des § 6 Satz 1 UmwRG genügenden Weise bestimmt hat. Danach hat der Kläger innerhalb einer Frist von zehn Wochen nach Klageerhebung die zur Begründung der Klage dienenden Tatsachen und Beweismittel anzugeben. Für das Gericht und die übrigen Beteiligten muss klar und unverwechselbar feststehen, unter welchen tatsächlichen Gesichtspunkten die behördliche Entscheidung angegriffen wird. Mit der Begründungspflicht einher geht die Pflicht des Klägerbevollmächtigten aus § 67 Abs. 4 VwGO zur Auseinandersetzung mit der angefochtenen Entscheidung sowie zur Sichtung und rechtlichen Einordnung der Tatsachen, auf welche die Klage gestützt werden soll. Eine lediglich pauschale Bezugnahme auf im Planfeststellungsverfahren erhobene Einwände oder deren Wiederholung ohne Auseinandersetzung mit dem Planfeststellungsbeschluss genügt ebenso wenig wie ein bloßes Bestreiten tatsächlicher Feststellungen der Planung. Auch muss das Klagevorbringen aus sich heraus ohne Weiteres verständlich sein. Es ist nicht Aufgabe des Gerichts, aus den eingereichten Schriftsätzen im Wege der Auslegung den Sachvortrag sowie etwaige konkludent gestellte Anträge zu ermitteln oder zu konkretisieren (BVerwG, Urteile vom 3. November 2020 - 9 A 12.19 - BVerwGE 170, 33 Rn. 89 und vom 8. Januar 2025 - 11 A 24.23 - juris Rn. 25, jeweils m. w. N.).
12 I. Gemessen daran sind Verstöße gegen zwingendes Recht nicht dargetan.
13 1. Die Grenzwerte in Bezug auf elektrische und magnetische Felder werden am Wohnhaus des Klägers eingehalten.
14 Das planfestgestellte Vorhaben unterliegt als sonstige ortsfeste Einrichtung nach § 3 Abs. 5 Nr. 1 BImSchG dem Bundes-Immissionsschutzgesetz, bedarf aber nach § 4 Abs. 1 Satz 3 BImSchG i. V. m. § 1 Abs. 1 der 4. BImSchV keiner immissionsschutzrechtlichen Genehmigung. Der Betreiberpflicht nach § 22 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BImSchG wird jedenfalls dann genügt, wenn der Betrieb keine schädlichen Umwelteinwirkungen im Sinne von § 3 Abs. 1 BImSchG hervorruft (BVerwG, Urteil vom 11. September 2024 - 11 A 22.23 - juris Rn. 22).
15 Gemäß § 3 Abs. 2 Satz 1 der 26. BImSchV sind Niederfrequenzanlagen, die nach dem 22. August 2013 errichtet werden, zum Schutz vor schädlichen Umwelteinwirkungen so zu errichten und zu betreiben, dass sie bei höchster betrieblicher Anlagenauslastung in ihrem Einwirkungsbereich an Orten, die nicht nur zum vorübergehenden Aufenthalt von Menschen bestimmt sind, die im Anhang 1a der 26. BImSchV genannten Grenzwerte nicht überschreiten, wobei Niederfrequenzanlagen mit einer Frequenz von 50 Hertz die Hälfte des in Anhang 1a genannten Grenzwertes der magnetischen Flussdichte nicht überschreiten dürfen. Damit betragen die Grenzwerte für die planfestgestellte Leitung für die elektrische Feldstärke 5 kV/m und für die magnetische Flussdichte 100 µT.
16 In Orientierung an Ziffer II.3.1. der Hinweise zur Durchführung der Verordnung über elektromagnetische Felder der Bund/Länder-Arbeitsgemeinschaft für Immissionsschutz vom 17. und 18. September 2014 hat die Vorhabenträgerin als maßgebliche Immissionsorte diejenigen Orte zugrunde gelegt, die zum nicht nur vorübergehenden Aufenthalt von Menschen bestimmt sind und sich in einem Streifen von 20 m, angrenzend an den ruhenden äußeren Leiter der 380-kV-Leitung, befinden. Im Bereich der Höchstspannungsfreileitung bestehen solche Orte nicht. Die Vorhabenträgerin hat gleichwohl beispielhaft für mehrere Grundstücke, die näher an der Freileitung liegen als das Grundstück des Klägers, die Immissionsbelastung berechnet und ist zu dem Ergebnis gekommen, dass die Grenzwerte dort weit unterschritten werden. Auf dieser Grundlage durfte der Planfeststellungsbeschluss zu dem Ergebnis kommen, dass die Grenzwerte auch am Wohnhaus des Klägers sicher eingehalten werden (PFB S. 178 f. und S. 470).
17 2. Ein Verstoß gegen Vorschriften zum Schutz vor Lärm liegt nicht vor.
18 Höchstspannungsleitungen sind gemäß § 22 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BImSchG so zu errichten und zu betreiben, dass schädliche Umwelteinwirkungen verhindert werden, die nach dem Stand der Technik vermeidbar sind. Den unbestimmten Rechtsbegriff der schädlichen Umwelteinwirkungen konkretisiert für anlagenbezogene Lärmimmissionen die Technische Anleitung zum Schutz gegen Lärm (TA Lärm) vom 26. August 1998 (GMBl. S. 503). Ihr kommt eine im gerichtlichen Verfahren zu beachtende Bindungswirkung zu. Die normative Konkretisierung des gesetzlichen Maßstabs für die Schädlichkeit von Geräuschen ist jedenfalls insoweit abschließend, als sie bestimmte Gebietsarten und Tageszeiten entsprechend ihrer Schutzbedürftigkeit bestimmten Immissionsrichtwerten zuordnet und das Verfahren der Ermittlung und Beurteilung der Geräuschimmissionen vorschreibt (BVerwG, Urteil vom 14. März 2018 - 4 A 5.17 - BVerwGE 161, 263 Rn. 60 m. w. N.).
19 Die Vorhabenträgerin hat im Rahmen der vereinfachten Regelfallprüfung nach Nr. 4.2 TA Lärm berechnet, ob die betriebsbedingten Geräuschimmissionen der Freileitung die Immissionsrichtwerte nach Nr. 6 der TA Lärm überschreiten. Hierzu wurden im Freileitungsabschnitt als mutmaßlich am höchsten lärmbelastete Punkte vier Immissionsorte festgelegt, die deutlich näher an der Leitung liegen als das Wohnhaus des Klägers. An allen Immissionsorten werden die Immissionsrichtwerte für Kerngebiete, Dorfgebiete und Mischgebiete von nachts 45 dB(A) im Betriebszustand ohne Niederschlag und mit leichten Niederschlag um mindestens 10 dB(A) unterschritten und befinden sich damit außerhalb des Einwirkungsbereichs der Anlage gemäß Nr. 2.2 a) TA Lärm (vgl. PFB S. 181 ff. und Geräuschprognose, Anlage 9.1 der Antragsunterlagen, S. 13). Das gilt erst Recht für das Wohnhaus des Klägers.
20 Soweit der Kläger auf Überschreitungen des Richtwertes um 6 dB(A) am IO 88 hinweist, handelt es sich um Immissionen durch Baulärm im Zusammenhang mit dem Rückbau eines Bestandsmastes der Bl. 2310. Die hierfür angestellte Geräuschprognose berücksichtigt das klägerische Wohnhaus als IO 85, stellt dort aber ein Einhalten der Immissionsrichtwerte fest (Unterlage 9.9.1, Prognose Baulärm, S. 15 und S. 40).
21 3. Der Kläger rügt, die Planfeststellungsbehörde habe unberücksichtigt gelassen, dass die Wasserversorgung für ihn und seine Familie über einen Bohrbrunnen erfolge. Während der Bauzeit könne eine Wasserversorgung daher nicht erfolgen. Damit zeigt er keinen Rechtsfehler auf.
22 Ein Verstoß gegen § 47 Abs. 1 Nr. 1 WHG ist nicht ersichtlich. Nach dieser Vorschrift ist das Grundwasser so zu bewirtschaften, dass eine Verschlechterung seines mengenmäßigen und chemischen Zustands vermieden wird. Der Planfeststellungsbeschluss begründet, warum den Vorgaben der Norm Rechnung getragen wird (PFB S. 165 ff.). Außerdem legt er in Bezug auf Mast Nr. 88 in Auseinandersetzung mit den Einwendungen des Klägers dar, weshalb auch eine bauzeitliche Wasserhaltung keine Gefährdung der Trinkwasserversorgung durch den Hausbrunnen mit sich bringt (PFB S. 470 f.). Mit diesen Ausführungen setzt der Kläger sich nicht auseinander.
23 Sollte sich herausstellen, dass die Errichtung des Mastes Nr. 88 eine erlaubnispflichtige Gewässernutzung notwendig macht, müsste ein entsprechendes Zulassungsverfahren nachgeholt werden. Der Planfeststellungsbeschluss erteilt in Übereinstimmung mit dem Antrag der Vorhabenträgerin nur wasserrechtliche Erlaubnisse in Bezug auf den Erdkabelabschnitt. Anträge auf Erlaubnisse für die Freileitung wurden aufgrund der begrenzten hydrogeologischen Bedeutung im Rahmen des Planfeststellungsverfahrens nicht gestellt (vgl. PFB S. 38 ff. und Anlage 9.8, Wasserrechtliche Erlaubnisanträge, S. 1).
24 4. Auf Verstöße gegen gebiets- und artenschutzrechtliche Vorschriften oder die naturschutzrechtliche Eingriffsregelung kann sich der Kläger nicht berufen. Diese Vorgaben bestehen allein im öffentlichen Interesse und sind nicht drittschützend (vgl. nur BVerwG, Urteil vom 17. Januar 2001 - 6 CN 3.00 - Buchholz 406.401 § 15 BNatSchG Nr. 10 Rn. 8 und vom 16. März 2021 - 4 A 10.19 - NVwZ 2021, 1615 Rn. 49).
25 II. Die Abwägungsentscheidung zugunsten der Vorzugstrasse ist nicht zu beanstanden.
26 Nach § 43 Abs. 3 Satz 1 EnWG sind bei der Planfeststellung die von dem Vorhaben berührten öffentlichen und privaten Belange im Rahmen der Abwägung zu berücksichtigen. Das Abwägungsgebot verlangt, dass - erstens - eine Abwägung überhaupt stattfindet, dass - zweitens - in die Abwägung an Belangen eingestellt wird, was nach Lage der Dinge eingestellt werden muss, und dass - drittens - weder die Bedeutung der öffentlichen und privaten Belange verkannt noch der Ausgleich zwischen ihnen in einer Weise vorgenommen wird, die zur objektiven Gewichtigkeit einzelner Belange außer Verhältnis steht. Innerhalb des so gezogenen Rahmens wird das Abwägungsgebot nicht verletzt, wenn sich die zur Planung ermächtigte Stelle in der Kollision zwischen verschiedenen Belangen für die Bevorzugung des einen und damit notwendig für die Zurückstellung eines anderen entscheidet (stRspr, vgl. BVerwG, Urteile vom 14. Februar 1975 - 4 C 21.74 - BVerwGE 48, 56 und vom 14. März 2018 - 4 A 5.17 - BVerwGE 161, 263 Rn. 73).
27 1. Die Bildung des Planungsabschnitts "Umspannanlage Lüstringen - Punkt Königsholz" ist nicht zu beanstanden.
28 Die Zulässigkeit der Abschnittsbildung ist als richterrechtliche Ausprägung des Abwägungsgebots anerkannt (vgl. nur BVerwG, Urteil vom 15. Dezember 2016 - 4 A 4.15 - BVerwGE 157, 73 Rn. 26 m. w. N.). Der Planfeststellungsbeschluss begründet sowohl das Vorliegen der rechtlichen Voraussetzungen einer Abschnittsbildung als auch die konkret getroffene Entscheidung (vgl. PFB S. 108 f.); der Kläger geht hierauf nicht ein. Soweit er das Fehlen einer eigenständigen Versorgungsfunktion rügt, ist dies im Energieleitungsrecht keine Voraussetzung der Rechtmäßigkeit einer Abschnittsbildung (BVerwG, Urteile vom 15. Dezember 2016 - 4 A 4.15 - BVerwGE 157, 73 Rn. 28 und vom 10. April 2024 - 11 A 4.23 - juris Rn. 36).
29 2. Abwägungsfehlerfrei verneint der Planfeststellungsbeschluss auch unzumutbare visuelle Wirkungen auf das Wohnhaus des Klägers durch Mast Nr. 88.
30 Eine erdrückende Wirkung kommt dem Mast nicht zu. Masten sind lichtdurchlässig und erlauben einen - eingeschränkten - Blick auf die dahinterliegende Landschaft oder Bebauung. Erdrückende Wirkung entfalten Masten nur dann, wenn das benachbarte Grundstück und die auf ihm errichteten Gebäude ihre Eigenständigkeit und Charakteristik verlieren (BVerwG, Urteile vom 14. März 2018 - 4 A 5.17 - BVerwGE 161, 263 Rn. 89 und vom 27. Juli 2021 - 4 A 14.19 - BVerwGE 173, 132 Rn. 73). Das ist bei dem 53 m hohen Mast Nr. 88 schon aufgrund der Entfernung von 177 m zum Wohnhaus des Klägers nicht der Fall.
31 Der Planfeststellungsbeschluss durfte den Belang des Wohnumfeldschutzes im konkreten Fall zurückstellen. Gemäß Kap. 4.2.2 Ziffer 6 Satz 6 des Landesraumordnungsprogramms Niedersachsen 2022 sollen Trassen für neu zu errichtende Höchstspannungsfreileitungen so geplant werden, dass im Außenbereich ein Abstand von 200 m zu Wohngebäuden eingehalten wird. Dabei handelt es sich um einen Grundsatz der Raumordnung, der nach § 4 Abs. 1 Satz 1 ROG im Rahmen der Abwägung überwunden werden kann (vgl. BVerwG, Beschluss vom 21. Januar 2025 - 11 VR 7.24 - juris Rn. 40). Der Planfeststellungsbeschluss hat Außenbereichswohngebäude in einem Abstand von weniger als 200 m beidseits der Leitungstrasse einer näheren Betrachtung unterzogen und dabei das Wohnhaus des Klägers berücksichtigt (PFB S. 76 und Anhang 01 zum UVP-Bericht). Im Rahmen der Abwägungsentscheidung erkennt der Planfeststellungsbeschluss, dass eine Einhaltung des 200 m-Abstands zu dem Haus nicht ausgeschlossen ist, hierfür aber von einem geradlinigen Verlauf der Leitung abgewichen werden müsste. Die Masten Nr. 88 und Nr. 89 müssten von Tragmasten zu Winkelabspannmasten geändert werden, was jedenfalls zu ihrer Verstärkung, gegebenenfalls zu einer Erhöhung führen würde. Die damit einhergehende Beeinträchtigung des Landschaftsbildes, die erhöhte Beeinträchtigung des Schutzguts Boden sowie der Mehraufwand stünden in keinem Verhältnis zu der Verbesserung, zumal die Sichtbeziehungen vom Wohngebäude und dem Außenwohnbereich auf die Leitung teilweise eingeschränkt sei (PFB S. 247). Diese Ausführungen wahren den Abwägungsspielraum der Planfeststellungsbehörde. Der Kläger ist ihnen nicht substanziell entgegengetreten.
32 3. Der Planfeststellungsbeschluss hat erkannt, dass auch eine Belastung durch elektrische und magnetische Felder unterhalb der Grenzwerte der 26. BImSchV abwägungserheblich sein kann (vgl. PFB S. 357). Weil die Grenzwerte schon an den deutlich näher zur Freileitung liegenden Immissionsorten nur zu einem Bruchteil ausgeschöpft werden, durfte der Planfeststellungsbeschluss zu dem Ergebnis kommen, dass die Belastung mit elektromagnetischen Feldern in 176 m Entfernung zur Leitung zumutbar ist (PFB S. 470 und S. 178 f.).
33 4. Der Kläger rügt die Alternativenprüfung als defizitär und meint, eine Erdverkabelung dränge sich im Bereich seines Wohnhauses auf. Dem Planfeststellungsbeschluss sei nicht zu entnehmen, aus welchen Gründen sie abgelehnt bzw. ob sie überhaupt erwogen wurde. Das führt nicht auf einen Abwägungsfehler.
34 Bestehen keine rechtlich zwingenden Vorgaben, ist die Auswahl unter verschiedenen Trassenvarianten eine fachplanerische Abwägungsentscheidung. Die Ausübung der planerischen Gestaltungsfreiheit unterliegt rechtlichen Bindungen. Die Wahl einer Trassenvariante ist rechtsfehlerhaft, wenn eine andere als die gewählte Linienführung sich unter Berücksichtigung aller abwägungserheblichen Belange eindeutig als die bessere, weil öffentliche und private Belange insgesamt schonendere darstellen würde, wenn sich mit anderen Worten diese Lösung der Behörde hätte aufdrängen müssen. Darüber hinaus ist die Abwägungsentscheidung auch dann fehlerhaft, wenn der Planungsbehörde infolge einer fehlerhaften Ermittlung, Bewertung und Gewichtung einzelner Belange ein rechtserheblicher Fehler unterlaufen ist. Die Entscheidung über eine Erdkabelführung hat zusätzlich die Direktiven aus § 2 EnLAG zu beachten. Nach § 2 Abs. 1 EnLAG können die dort genannten Vorhaben nach Maßgabe des Absatzes 2 als Erdkabel errichtet und betrieben werden. Dies eröffnet die nach § 43 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 EnWG nicht gegebene Möglichkeit, einen Erdkabelabschnitt planfestzustellen. Das Ermessen der Planfeststellungsbehörde ist dabei nicht in der Weise intendiert, dass das Vorliegen der Voraussetzungen des Absatzes 2 in der Regel die Entscheidung für ein Erdkabel nach sich ziehen müsste (BVerwG, Urteile vom 6. April 2017 - 4 A 16.16 - NVwZ-RR 2017, 768 Rn. 95 und vom 31. März 2023 - 4 A 11.21 - juris Rn. 167). Vielmehr gebietet das Zusammenspiel von § 2 Abs. 1 und Abs. 2 EnLAG in jedem Einzelfall eine offene Abwägung, in die alle erheblichen Belange Eingang finden müssen (BVerwG, Urteil vom 10. November 2022 - 4 A 15.20 - NVwZ 2023, 678 Rn. 57).
35 Der Planfeststellungsbeschluss hat auf der Grundlage des Variantenvergleichs der Vorhabenträgerin aus verschiedenen Freileitungsvarianten die vorzugswürdige Freileitungstrasse und aus verschiedenen Erdkabelvarianten die vorzugswürdige Erdkabelvariante ermittelt. In der Abwägung dieser beiden Trassen hat sich der Planfeststellungsbeschluss sodann für die Freileitungstrasse entschieden (PFB S. 123 ff., S. 144 ff. mit Anlage 1.2, Variantenvergleich). Der Kläger setzt sich mit dem gesamten Abwägungsvorgang und der hierzu ergangenen Begründung im Klageverfahren nicht auseinander. Worin aus seiner Sicht ein Abwägungsfehler liegen soll, legt er nicht dar. Der Vorwurf eines Abwägungsausfalls geht am Planfeststellungsbeschluss vorbei.
36 Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 und § 162 Abs. 3 VwGO.