BVerwG 2 A 4.06
In der Verwaltungsstreitsache hat der 2. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
am 1. Oktober 2007
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Albers
und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Kugele, Groepper
und Dr. Heitz sowie die Richterin am Bundesverwaltungsgericht Thomsen
ohne mündliche Verhandlung entschieden:
Die Klage wird abgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens. Gründe I
1 Der 1959 geborene Kläger trat als graduierter Elektroingenieur mit Wirkung vom 1. Oktober 1994 im Angestelltenverhältnis (zuletzt BAT IVa) in den Dienst der Beklagten. 1994 war er im technischen Bereich einer Außenstelle des Bundesnachrichtendienstes (BND) eingesetzt, wurde aber auf seinen Wunsch hin 1995 in die Zentrale in Pullach versetzt und war hier ebenfalls im technischen Bereich tätig. Zu seinen Aufgaben gehörten technische Planungen, Entwicklungen und Unterstützungen sowie Absprachen mit Angehörigen befreundeter ausländischer Dienste, soweit sich diese auf den Einsatz der vom Kläger mitbearbeiteten Geräte und Systeme bezogen.
2 Bis zu seinem Ausscheiden aus dem Dienst des BND zum 31. März 1997 war der Kläger viermal dienstlich für jeweils mehrere Tage in T. tätig, darunter in der Zeit vom 9. bis zum 16. November 1995. Während seines Aufenthalts arbeitete er in den Räumen der deutschen Botschaft und übernachtete in einem vom ... Geheimdienst kontrollierten Hotel. Seine Arbeit bestand in technischer Vorbereitung und Unterstützung eines befreundeten Nachrichtendienstes; die hierbei erforderlichen Gespräche wurden in den Räumen des Partnerdienstes geführt. Bei seinen Aufenthalten wurde er von erfahrenen Kollegen begleitet und von der ortsansässigen Residentin des BND betreut.
3 Ohne Angabe von Gründen, nach eigenem Bekunden aus gesundheitlichen Gründen, kündigte der Kläger mit Schreiben vom 12. Februar 1997 das bestehende Arbeitsverhältnis und schied mit Ablauf des Monats März aus dem Dienst des BND aus. Er bezieht eine Rente wegen Erwerbsunfähigkeit.
4 Mit einem anwaltlichen Schreiben vom 26. November 2004 kündigte der Kläger an, er werde wegen gesundheitlicher Schädigungen, die er während seines Auslandseinsatzes erlitten habe und die zu seinem vorzeitigen Ausscheiden aus dem Erwerbsleben geführt hätten, Schadensersatzansprüche gegen den BND stellen, und bat diesen, auf die Einrede der Verjährung dieser Ansprüche zu verzichten. Nachdem der BND dies abgelehnt hatte, erhob der Kläger am 24. Dezember 2004 Klage vor dem Arbeitsgericht München, mit der er Auskunft über die Verursachung seiner Gesundheitsbeeinträchtigung während seiner dienstlichen Tätigkeit erstrebte und die Feststellung verlangte, dass die Beklagte verpflichtet sei, dem Kläger Schadensersatz für alle Gesundheitsbeschädigungen zu leisten, welche er während seiner Beschäftigung beim BND erlitten habe. Zur Begründung machte er geltend, er habe während seiner Auslandseinsätze Gesundheitsschäden erlitten, die seine Erwerbsunfähigkeit herbeigeführt hätten; für diese Schäden habe die Beklagte einzustehen, weil sie es fürsorgewidrig unterlassen habe, den Eintritt dieser Schäden zu verhindern, indem sie den Kläger bei den zum Krankheitsausbruch führenden Tätigkeiten eingesetzt habe, vor seiner Einstellung nicht auf seine Verwendungsfähigkeit für die geplante Tätigkeit untersucht und während der Ausübung seiner Tätigkeit im Hinblick auf den Eintritt gesundheitlicher Schädigungen nicht überwacht habe.
5 Das Arbeitsgericht hat es abgelehnt, dem Kläger für diese Klage Prozesskostenhilfe zu gewähren. Die ablehnende Entscheidung ist vom Landesarbeitsgericht bestätigt worden. Sodann hat das Arbeitsgericht durch Urteil vom 8. Dezember 2006 (Az.: 12s Ca 20882/04) die Klage mit der Begründung abgewiesen, der Auskunftsanspruch sei unbestimmt, nicht vollstreckungsfähig und deshalb unzulässig; die Feststellungsanträge seien unbegründet, weil der Kläger keinen Schadensersatzanspruch gegen die Beklagte habe. Zum einen habe der Kläger nicht einmal ansatzweise substantiiert dargelegt, dass die paranoiden Persönlichkeitsstörungen, unter denen er nach eigenem Bekunden leide, kausal auf ein schuldhaftes Handeln oder Unterlassen der Beklagten zurückzuführen seien. Zum anderen unterfielen sämtliche geltend gemachten Schadensersatzansprüche der Ausschlussfrist des § 70 BAT, die bei der erstmaligen schriftlichen Geltendmachung der Ansprüche im November 2004 längst abgelaufen gewesen sei. Gegen dieses Urteil hat der Kläger Berufung eingelegt, über die das Landesarbeitsgericht München noch nicht entschieden hat.
6 Mit Schreiben vom 5. April 2006 beantragte der Kläger beim Bundeskanzleramt, ihm Einsicht in die seinen Auslandsaufenthalt vom November 1995 betreffenden operativen Akten des BND zu gewähren. Nur mit dieser Einsicht sei er in der Lage, gegenüber dem Arbeitsgericht darzulegen, dass seine Gesundheitsschädigungen auf einem schuldhaften Verhalten des BND beruhten und dass sich der BND auf den Ablauf der Frist des § 70 BAT nicht berufen könne. Diesen Antrag lehnte das Bundeskanzleramt mit Schreiben vom 15. Mai 2006 ab und führte zur Begründung aus, der Kläger habe das von ihm nach § 7 BNDG i.V.m. § 15 Abs. 1 BVerfSchG nachzuweisende besondere Interesse an der Auskunft nicht dargelegt. Das Landesarbeitsgericht München habe die Einholung der Zustimmung zur Akteneinsicht in operative Einsatzakten des BND am 30. März 2006 abgelehnt und darauf hingewiesen, das Arbeitsgericht München habe die Klage als verfristet angesehen. Daher komme es für das weitere Verfahren auf die operativen Einsatzakten nicht mehr an, so dass jedenfalls gegenwärtig kein besonderes Interesse an der Akteneinsicht bestehe. Zum anderen lasse eine Auskunftserteilung befürchten, dass Arbeitsweise oder Erkenntnisstand des BND ausgeforscht würden, so dass die Auskunftserteilung nach § 7 BNDG i.V.m. § 15 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 BVerfSchG zu unterbleiben habe.
7 Gegen diesen Bescheid richtet sich die Klage des Klägers, mit der er geltend macht, die Akteneinsicht sei zwingend geboten, um die Schilderungen des BND in seiner arbeitsgerichtlichen Klageerwiderung vom 11. Februar 2005 zu widerlegen und damit den Schadensersatzanspruch aus der Verletzung der Fürsorgepflicht durchzusetzen. Außerdem könne die Akteneinsicht dazu führen, das Verhalten einzelner Mitarbeiter des BND gegenüber dem Kläger auch strafrechtlich zu würdigen und Straftaten wie etwa vorsätzliche oder fahrlässige Körperverletzung aufzudecken. Auf den - zweifelhaften - Ablauf der Verjährungsfrist des § 70 BAT könne sich die Beklagte nicht berufen, weil sie dem Kläger die notwendigen Informationen in rechtswidriger Weise vorenthalten habe. Dies ergebe sich auch daraus, dass der Kläger sich gegenüber dem BND zu strengster Geheimhaltung über operative Vorgänge habe verpflichten müssen und dadurch daran gehindert gewesen sei, seine Schadensersatzansprüche innerhalb der Frist des § 70 BAT geltend zu machen. Eine Ausforschung der Arbeitsweise oder des Erkenntnisstandes des BND sei durch die Auskunftserteilung nicht zu befürchten, weil die Akten nur einem begrenzten und obendrein zum Stillschweigen verpflichteten Personenkreis zugänglich gemacht werden sollten. Die Verweigerung führe dazu, dass es dem Kläger unmöglich sei, gegenüber dem Arbeitsgericht die gesundheitlichen Risiken seines Auslandseinsatzes nachzuweisen.
8 Der Kläger beantragt, den Bescheid des Bundeskanzleramtes vom 15. Mai 2006 aufzuheben und die Beklagte zu verpflichten, die Zustimmung zur Einsichtnahme in die operativen Einsatzakten des BND betreffend den Einsatz des Klägers zu erteilen.
9 Die Beklagte beantragt, die Klage abzuweisen.
10 Sie weist darauf hin, dass dem Kläger bereits mit Schreiben vom 23. März 2005 Einsicht sowohl in seine Personalakten als auch in seine Gesundheitsakten gewährt worden sei. Der Kläger habe kein berechtigtes Interesse (mehr) an der begehrten Akteneinsicht, nachdem sich das Landesarbeitsgericht die Rechtsauffassung des Arbeitsgerichts zu eigen gemacht habe, dass die Klage verfristet sei. Hiervon abgesehen gewähre § 7 BNDG i.V.m. § 15 BVerfSchG kein Recht auf Akteneinsicht, sondern lediglich ein Recht auf Auskunft aus Dateien des BND. Hierzu zählten die als operative Verschlusssachen geheim eingestuften operativen Einsatzakten des BND nicht. Obendrein sei mit deren Preisgabe die Ausforschung des Kenntnisstandes oder der Arbeitsweise des BND zu befürchten, was der Auskunftserteilung entgegenstehe. Die Akten enthielten neben technischen Hintergrundinformationen auch detaillierte Angaben zu Personen und Beziehungen sowie Zugängen des betroffenen ausländischen Nachrichtendienstes, die bis heute amtlich geheim gehalten seien. Hinzu komme, dass bei einer Offenlegung der Einzelheiten der fraglichen Operation andere Operationen gegen weitere Zielobjekte ganz oder teilweise aufgedeckt werden könnten, was negative Auswirkungen auf die Zusammenarbeit des BND mit anderen Nachrichtendiensten hätte. Die Behauptung des Klägers, die Akteneinsicht könne Straftaten aufdecken, sei unsubstantiiert und zurückzuweisen. Die fragliche Operation sei Gegenstand einer umfassenden, vom Kläger angeregten dienstaufsichtsrechtlichen Prüfung durch das Bundeskanzleramt gewesen, bei der sich keine Hinweise auf strafrechtlich relevantes Verhalten einzelner BND-Mitarbeiter ergeben hätten. Auch die an den Bundestag gerichtete Petition des Klägers sei erfolglos geblieben.
11 Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf den Inhalt der gewechselten Schriftsätze ergänzend Bezug genommen. II
12 Der Senat entscheidet über die Klage gemäß § 84 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 141 Satz 1, § 125 Abs. 1 Satz 1 VwGO ohne mündliche Verhandlung durch Gerichtsbescheid, weil die Sache keine besonderen Schwierigkeiten tatsächlicher oder rechtlicher Art aufweist und der Sachverhalt geklärt ist. Die Beteiligten sind gehört worden.
13 Für die erstrebte Entscheidung ist das Bundesverwaltungsgericht sachlich und instanziell zuständig. Nach § 50 Abs. 1 Nr. 4 VwGO entscheidet das Bundesverwaltungsgericht über Klagen, denen Vorgänge im Geschäftsbereich des Bundesnachrichtendienstes zugrunde liegen. Dies gilt allerdings nur, sofern für den Streitgegenstand überhaupt der Verwaltungsrechtsweg eröffnet ist. Nach § 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO ist der Verwaltungsrechtsweg für öffentlich-rechtliche Streitigkeiten nichtverfassungsrechtlicher Art gegeben, sofern nicht durch Gesetz eine anderweitige Zuständigkeit begründet ist.
14 Zwar macht der Kläger einen Anspruch geltend, der der Sache nach innerhalb eines arbeitsgerichtlichen Verfahrens Gegenstand eines prozessualen Zwischenstreits darüber ist, ob bestimmte Unterlagen zum Beleg arbeitsrechtlicher Ansprüche vom Arbeitgeber vorzulegen sind oder nicht. Prozessuale Ansprüche auf Vorlage bestimmter Erkenntnismittel und Beweisstücke sind aber innerhalb des jeweiligen Rechtsweges geltend zu machen und gegebenenfalls im Instanzenwege durchzusetzen. Sie teilen damit das Schicksal des Hauptanspruchs. Hieraus ergibt sich, dass der geltend gemachte Anspruch auf Einsichtnahme in operative Akten des BND vorrangig arbeitsrechtlicher Natur ist und demgemäß im arbeitsgerichtlichen Verfahren zu verfolgen ist. Ob die Beiziehung bestimmter Unterlagen für die Entscheidung des Rechtsstreits erforderlich ist, hat das Arbeitsgericht - bzw. nunmehr das Landesarbeitsgericht - gemäß § 56 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 und 2 ArbGG in eigener Zuständigkeit zu entscheiden.
15 Andererseits eröffnet § 7 BNDG i.V.m. § 15 BVerfSchG dem Kläger einen eigenständigen Rechtsanspruch auf Auskunft über die zu seiner Person gespeicherten Daten. Dieser Anspruch ist öffentlich-rechtlicher Natur und kann deswegen im Verwaltungsrechtsweg verfolgt werden.
16 Die Klage ist jedoch unbegründet.
17 § 7 BNDG i.V.m. § 15 BVerfSchG stellt als materielle Voraussetzung für das Auskunftsrecht ein besonderes Interesse auf. Daran fehlt es hier.
18 Soweit der Kläger mit der im Klagewege geltend gemachten Einsichtnahme in operative Akten des BND seine Ansprüche in dem von ihm angestrengten arbeitsgerichtlichen Verfahren untermauern will, ergibt sich sein Interesse aus seiner Parteirolle im arbeitsgerichtlichen Prozess, über das allein das Arbeitsgericht zu entscheiden hat. Gemäß § 56 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 und 2 ArbGG hat das Arbeitsgericht - Entsprechendes gilt gemäß § 64 Abs. 7 ArbGG für das Landesarbeitsgericht - die streitige Verhandlung so vorzubereiten, dass sie möglichst in einem Termin zum Ende geführt werden kann. Zu diesem Zweck soll der Vorsitzende, soweit es sachdienlich erscheint, insbesondere den Parteien die Vorlegung von Urkunden und anderen zur Niederlegung bei Gericht geeigneten Gegenständen aufgeben und Behörden um Mitteilung von Urkunden oder um Erteilung amtlicher Auskünfte ersuchen. Das Arbeitsgericht selbst hat die Vorlage operativer Akten des BND nicht für erforderlich gehalten und demgemäß von sich aus vor Erlass des klageabweisenden Urteils vom 8. Dezember 2006 keine Anstalten gemacht, sie beizuziehen oder sonstwie über ihren Inhalt Beweis zu erheben; das Landesarbeitsgericht hat einem entsprechenden Antrag des Klägers ebenfalls nicht entsprochen. Über das damit verneinte arbeitsgerichtliche Interesse des Klägers an der Einsichtnahme in die operativen Akten des BND haben die Arbeitsgerichte abschließend zu entscheiden. Es ist nicht Aufgabe der Gerichte eines anderen Rechtsweges, die Einhaltung arbeitsgerichtlicher Verfahrensvorschriften zu überprüfen und gegebenenfalls sicherzustellen. Der Kläger hat auch in diesem Verfahren keinen durchgreifenden Gesichtspunkt geltend gemacht, der erklären könnte, wieso er mangels Einsicht in die operativen Akten des BND rechtlich oder tatsächlich daran gehindert war, seinen vermeintlichen Anspruch rechtzeitig bei der Beklagten geltend zu machen und so den Ablauf der in § 70 BAT vorgesehenen Ausschlussfrist abzuwenden. Nach dieser Bestimmung muss der Anspruch innerhalb einer sechsmonatigen Ausschlussfrist schriftlich geltend gemacht werden; anderenfalls verfällt er.
19 Ein über das Interesse an der Vorlage im arbeitsgerichtlichen Verfahren hinausgehendes besonderes Interesse an der verlangten Einsichtnahme hat der Kläger nicht geltend gemacht. Es ist auch sonst nicht ersichtlich. Insbesondere hat der Kläger nichts dazu vorgetragen, zu welchem Zweck er die durch die Einsichtnahme erlangten Kenntnisse noch verwenden könnte. Die vage Andeutung, mit dieser Kenntnis könnten strafrechtlich relevante Verfehlungen aufgedeckt werden, reicht dafür nicht aus. Hiervon abgesehen war der Kläger nicht gehindert, auch ohne Einsicht in diese Akten Strafanzeige wegen Körperverletzung zu stellen und die notwendigen Ermittlungen der hierfür zuständigen Staatsanwaltschaft zu überlassen.
20 Hiervon abgesehen ist die Klage auch deshalb unbegründet, weil das Gesetz den geltend gemachten Anspruch nicht deckt. Der in § 7 des Gesetzes über den Bundesnachrichtendienst (BNDG) i.V.m. § 15 Abs. 1 BVerfSchG normierte Anspruch eröffnet dem von einer Maßnahme des BND Betroffenen einen Anspruch auf Auskunft über die zu seiner Person gespeicherten Daten. Nach § 4 Abs. 1 BNDG darf der Bundesnachrichtendienst personenbezogene Daten nach § 10 BVerfSchG speichern, verändern und nutzen, soweit es zur Erfüllung seiner Aufgaben erforderlich ist. Nach § 7 BNDG erteilt der Bundesnachrichtendienst dem Betroffenen auf Antrag entsprechend § 15 BVerfSchG Auskunft über zu seiner Person nach § 4 BNDG gespeicherte Daten. An die Stelle des dort genannten Bundesministeriums des Innern tritt das Bundeskanzleramt. Nach § 15 Abs. 1 BVerfSchG erteilt das Bundesamt für Verfassungsschutz (hier: der BND) dem Betroffenen über zu seiner Person gespeicherte Daten auf Antrag unentgeltlich Auskunft, soweit er hierzu auf einen konkreten Sachverhalt hinweist und ein besonderes Interesse an einer Auskunft darlegt. Nach Abs. 2 Nr. 2 der genannten Vorschrift unterbleibt die Auskunftserteilung, soweit durch sie Quellen gefährdet sein können oder die Ausforschung des Erkenntnisstandes oder der Arbeitsweise des Bundesamtes für Verfassungsschutz (hier: des BND) zu befürchten ist.
21 Die Vorschrift ist ersichtlich ungeeignet, dem Kläger Zugang zu operativen Geheimakten des BND zu eröffnen, die keine Daten - insbesondere keine nachrichtendienstlichen Erkenntnisse - über den Kläger als Ziel solcher Operationen, sondern Einzelheiten über den Ablauf nachrichtendienstlicher Operationen mit Zielen anderer Art enthalten. Selbst wenn - was die Beklagte mit schlüssiger und nachvollziehbarer Begründung bestreitet - diese Vorgänge auch Einzelheiten enthielten, die den Kläger, d.h. sein Wirken im Rahmen nachrichtendienstlicher Operationen beträfen, unterliegen sie nach der ebenfalls nachvollziehbaren Begründung des BND der Geheimhaltung, weil ihre Offenlegung die Zusammenarbeit mit Nachrichtendiensten befreundeter Länder gefährden könnte.
22 Auf der Grundlage der vom Kläger behaupteten Tatsachen sieht auch der erkennende Senat keine Veranlassung, diese Akten zur weiteren Aufklärung des Sachverhalts beizuziehen und im Falle einer Weigerung des BND ein Verfahren nach § 99 VwGO durchzuführen. Hierzu wäre ein Mindestmaß an Schlüssigkeit im Tatsachenvortrag erforderlich. Der Kläger hat - worauf das Arbeitsgericht mit Recht hingewiesen hat - weder im arbeitsgerichtlichen Verfahren noch in diesem Verfahren auch nur ansatzweise dargelegt, an welchen gesundheitlichen Beeinträchtigungen er überhaupt leidet; da er jedenfalls insoweit keinesfalls einer Geheimhaltungspflicht unterliegt, geht der Mangel der Schlüssigkeit seiner Darlegung zu seinen Lasten und nicht zu Lasten der Beklagten. Auch der im Verwaltungsprozess geltende Ermittlungsgrundsatz (§ 86 Abs. 1 VwGO) zwingt den Senat nicht, einem ohne jeden konkreten Anhaltspunkt auf Ausforschung des Prozessgegners gerichteten Antrag zu entsprechen, um die im arbeitsgerichtlichen Verfahren erhobene Schadensersatz- und Feststellungsklage überhaupt erst schlüssig zu machen (vgl. Urteil vom 23. November 1982 - BVerwG 9 C 74.81 - BVerwGE 66, 237 ).
23 Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
Rechtsmittelbelehrung
Die Beteiligten können innerhalb eines Monats nach Zustellung des Gerichtsbescheides mündliche Verhandlung beantragen. Der Antrag ist beim Bundesverwaltungsgericht, Simsonplatz 1, 04107 Leipzig, schriftlich oder in elektronischer Form (Verordnung vom 26. November 2004, BGBl I S. 3091) einzureichen. Hierfür besteht Vertretungszwang. Jeder Beteiligte muss sich durch einen Rechtsanwalt oder einen Rechtslehrer einer deutschen Hochschule im Sinne des Hochschulrahmengesetzes mit Befähigung zum Richteramt als Bevollmächtigten vertreten lassen. Juristische Personen des öffentlichen Rechts und Behörden können sich auch durch Beamte oder Angestellte mit Befähigung zum Richteramt sowie Diplomjuristen im höheren Dienst, Gebietskörperschaften auch durch Beamte oder Angestellte mit Befähigung zum Richteramt der zuständigen Aufsichtsbehörde oder des jeweiligen kommunalen Spitzenverbandes des Landes, dem sie als Mitglied zugehören, vertreten lassen.
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