BVerwG 2 B 11.22, Beschluss vom 14. Dezember 2023 | Bundesverwaltungsgericht

1 Das Verfahren betrifft die Verjährung von Ansprüchen aus unionsrechtswidriger Zuvielarbeit.

2 1. Der Kläger steht als Hauptbrandmeister im Dienst des beklagten Landes und beansprucht für die von ihm erbrachte unionsrechtswidrige Zuvielarbeit Ausgleich in Geld nach den Grundsätzen der Mehrarbeitsvergütungsverordnung. Am 28. September 2001, am 30. Dezember 2007 und am 9. Januar 2008 beantragte der Kläger, geleistete Mehrarbeit in Freizeit auszugleichen, hilfsweise zu vergüten. In einer an die Mitarbeiter gerichteten Information vom 21. April 2008 wies das beklagte Land darauf hin, dass wegen der Vielzahl der Anträge auf Freizeitausgleich und/oder Mehrarbeitsentschädigung eine kurzfristige Bescheidung sämtlicher Anträge nicht möglich sei. Ein beim Verwaltungsgericht anhängiges Verfahren werde als Musterverfahren geführt, sodass nach dessen Abschluss eine einheitliche Regelung für alle betroffenen Beschäftigten getroffen werde. Eine Verjährung etwaiger Ansprüche werde von der Behörde jedoch nicht geltend gemacht. Mit Bescheid vom 8. Juli 2013 gewährte der Polizeipräsident in Berlin dem Kläger, wie auch den übrigen Feuerwehrbeamten, für die ab dem 1. Januar 2005 geleistete Zuvielarbeit einen finanziellen Ausgleich und berief sich für den Zeitraum vom 1. Januar 2001 bis Ende 2004 auf Verjährung.

3 Die bereits am 30. Mai 2013 erhobene Klage hat das Verwaltungsgericht mit der Begründung abgewiesen, der Anspruch sei verjährt und das beklagte Land sei an der Erhebung der Einrede nicht gehindert. Das erste Berufungsurteil des Oberverwaltungsgerichts hat der Senat wegen der vom Kläger geltend gemachten nicht vorschriftsmäßigen Besetzung des Berufungsgerichts aufgehoben (BVerwG, Urteil vom 16. Juni 2020 - 2 C 2.19 - Buchholz 300 § 21g GVG Nr. 3) und die Sache zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung an das Oberverwaltungsgericht zurückverwiesen. Auch im erneuten Berufungsverfahren hat das Oberverwaltungsgericht die Berufung des Klägers zurückgewiesen und zur Begründung im Wesentlichen ausgeführt:

4 Die etwaigen Ausgleichsansprüche des Klägers aus den Jahren 2001 bis 2004 seien jedenfalls mit Ablauf der Jahre 2004 bis 2007 verjährt. Der unionsrechtliche Staatshaftungsanspruch sowie der beamtenrechtliche Ausgleichsanspruch aus dem Grundsatz von Treu und Glauben unterlägen der dreijährigen Verjährungsfrist in entsprechender Anwendung von § 195 BGB. Dem unionsrechtlichen Grundsatz der Gleichwertigkeit sei genügt, weil auch der nationalrechtliche Ausgleichsanspruch denselben innerstaatlichen Vorschriften über die Verjährung unterliege. Der unionsrechtliche Effektivitätsgrundsatz sei ebenfalls gewahrt, weil die Verjährungsvorschriften des nationalen Rechts nicht so ausgestaltet seien, dass sie die Erlangung eine Entschädigung praktisch unmöglich machten oder übermäßig erschwerten. Die Verjährung habe mit dem Schluss des jeweiligen Jahres zu laufen begonnen, weil zu diesem Zeitpunkt dem Kläger eine die Verjährung unterbrechende oder hemmende Rechtsverfolgung zumutbar gewesen sei. Vor ihrem Eintritt sei die Verjährung weder unterbrochen noch gehemmt worden. Das beklagte Land sei auch nicht an der Erhebung der Einrede der Verjährung gehindert. Dass der Beklagte bei der Gestaltung der Dienstzeiten des Klägers im 24-Stunden-Dienst gegen die Vorgaben der Richtlinien der Europäischen Union zur Arbeitszeitgestaltung verstoßen habe, reiche zur Annahme der Treuwidrigkeit seiner Berufung auf die Verjährung nicht aus. Die Mitarbeiterinformation vom 21. April 2008 sei erst nach dem Eintritt der Verjährung der Ansprüche aus den Jahren 2001 bis 2004 herausgegeben worden. Sie sei dahingehend auszulegen, dass sie sich lediglich auf die zu diesem Zeitpunkt noch nicht verjährten Ansprüche bezogen habe.

5 2. Die auf sämtliche Gründe des § 132 Abs. 2 VwGO gestützte Beschwerde gegen die Nichtzulassung der Revision ist unbegründet.

6 a) Die Sache hat nicht die grundsätzliche Bedeutung (§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO), die ihr die Beschwerde beimisst.

7 Grundsätzliche Bedeutung (§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) hat eine Rechtssache nur, wenn sie eine - vom Beschwerdeführer zu bezeichnende - grundsätzliche, bisher höchstrichterlich nicht beantwortete Rechtsfrage aufwirft, die im Interesse der Einheitlichkeit der Rechtsprechung oder einer Weiterentwicklung des Rechts revisionsgerichtlicher Klärung bedarf und die für die Entscheidung des Revisionsgerichts erheblich sein wird (stRspr, BVerwG, Beschluss vom 2. Oktober 1961 - 8 B 78.61 - BVerwGE 13, 90 <91 f.>). Diese Voraussetzungen sind insbesondere dann nicht erfüllt, wenn die von der Beschwerde aufgeworfene Frage bereits geklärt ist, auf Grund des Gesetzeswortlauts mit Hilfe der anerkannten Regeln sachgerechter Auslegung und auf der Grundlage der einschlägigen Rechtsprechung ohne Durchführung eines Revisionsverfahrens beantwortet werden kann oder wenn sie nur einzelfallbezogen zu beantworten ist und deshalb keine allgemeine Bedeutung hat (stRspr, vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 24. Januar 2011 - 2 B 2.11 - NVwZ-RR 2011, 329 Rn. 4, vom 9. April 2014 - 2 B 107.13 - Buchholz 310 § 132 Abs. 2 Ziff. 2 VwGO Nr. 20 Rn. 9 und vom 20. Juni 2017 - 2 B 84.16 - juris Rn. 9). Die von der Beschwerde formulierten Fragen erfüllen die Voraussetzungen einer Rechtsfrage von rechtsgrundsätzlicher Bedeutung nicht.

8 aa) Unter C I 1) der Beschwerdebegründung wirft die Beschwerde folgende Fragen auf:
"Will sich die Verwaltungsgerichtsbarkeit für den Verjährungsbeginn eines unionsrechtlichen Staatshaftungsanspruch auch zukünftig an den vom BGH aufgestellten Grundsatz halten, wonach die insoweit erforderliche Kenntnis bzw. grob fahrlässige Unkenntnis dann vorhanden ist, wenn der Geschädigte (Gläubiger) eine Klage erheben kann, die bei verständiger Würdigung so viel Erfolgsaussicht hat, dass sie ihm zumutbar ist?"
"Will die Verwaltungsgerichtsbarkeit den Verjährungsbeginn eines unionsrechtlichen Staatshaftungsanspruchs nunmehr immer an die Sicht des rechtskundigen Dritten knüpfen oder bleibt es bei dem vom BGH aufgestellten Grundsatz, dass die Sichtweise des rechtskundigen Dritten bei unsicherer und verworrener Rechtslage eine Rolle spielt und dann entsprechend der genaue Zeitpunkt zu ermitteln ist, zu dem die Zumutbarkeit der Klageerhebung für den Gläubiger vorlag?"
"Stehen die Widersprüchlichkeiten der Ausführungen des OVG im Einklang mit dem vom BGH entwickelten Rechtssätzen zum Verjährungsbeginn, insbesondere bei unsicherer Rechtslage?"

9 Die beiden ersten Fragen könnten in dem angestrebten Revisionsverfahren nicht geklärt werden, weil ein solches Verfahren nicht zum Ziel hat, dass ein Revisionsgericht für die betreffende Gerichtsbarkeit "Absichtserklärungen" abgibt. Ungeachtet dessen handelt es sich bei den drei Fragen nicht um solche, denen im genannten Sinne grundsätzliche Bedeutung zukommt. Vielmehr bestreitet die Beschwerdebegründung die Richtigkeit der Entscheidung des Berufungsgerichts. Sie macht geltend, die Ausführungen des Oberverwaltungsgerichts zu der für den Beginn der Verjährung bedeutsamen Frage der Zumutbarkeit der Erhebung einer Klage genügten nicht den Anforderungen des Bundesgerichtshofs zur Zumutbarkeit in Fällen der Geltendmachung eines unionsrechtlichen Staatshaftungsanspruchs. Denn tatsächlich sei die Rechtslage hinsichtlich der Einbeziehung des unter gewöhnlichen Umständen ausgeübten Dienstes bei der Feuerwehr in den Anwendungsbereich der Richtlinien über die Arbeitszeit auch nach der Verkündung des Urteils des Gerichtshofs der Europäischen Union vom 3. Oktober 2000 (C-303/98, SIMAP, Slg. 2000, I-7963) bis zur Verkündung des Urteils des Gerichtshofs vom 14. Juli 2005 noch so unsicher gewesen, dass bis dahin die Erhebung einer Klage nicht zumutbar gewesen sei.

10 Mit der Rüge, das Berufungsgericht habe die Vorgaben der höchstrichterlichen Rechtsprechung - hier zur Frage der Zumutbarkeit der Erhebung einer Klage im Zusammenhang mit dem Beginn der Verjährung - auf den konkreten Einzelfall fehlerhaft angewendet, kann die grundsätzliche Bedeutung einer Rechtssache nicht begründet werden. Anders als im Berufungszulassungsverfahren (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) gibt es in der Revisionsinstanz keinen Zulassungsgrund der ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit der angegriffenen Entscheidung.

11 bb) Auch die unter C I 2) der Beschwerdebegründung formulierten Fragen erfüllen die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO nicht.

12 1) Die Frage,
"ob das Unionsrecht, insbesondere der Effektivitätsgrundsatz und der Grundsatz der Rechtssicherheit, einer Regelung wie der in § 199 BGB entgegensteht, der die Zumutbarkeit der Klageerhebung unter rechtlich unklaren Umständen an die Kenntnis, Sicht und Erkenntnismöglichkeiten eines vom Arbeitnehmer (Beamten) hypothetisch einzuschaltenden rechtskundigen Dritten knüpft,"
hat keine grundsätzliche Bedeutung, weil die Vorgaben für die Verjährung von Ansprüchen von Beamten zum Ausgleich von unionsrechtswidriger Zuvielarbeit geklärt sind.

13 Die der Rechtssicherheit dienende Festsetzung angemessener Ausschlussfristen für die Rechtsverfolgung ist mit dem Unionsrecht vereinbar. Da unionsrechtliche Vorschriften fehlen, gelten die Verjährungsregeln des nationalen Rechts. Eine nationale Verjährungsfrist von drei Jahren hat der Gerichtshof der Europäischen Union mehrfach als angemessen angesehen (vgl. EuGH, Urteile vom 17. November 1998 - C-228/96, Aprile - Slg. 1998, I-7141 Rn. 19, vom 11. Juli 2002 - C-62/00, Marks & Spencer - Slg. 2002, I-6325 Rn. 35 und vom 24. März 2009 - C-445/06, Danske Slagterier - Slg. 2009, I-2119 Rn. 32). Der unionsrechtliche Grundsatz der Gleichwertigkeit verlangt, dass die auf den unionsrechtlichen Staatshaftungsanspruch angewendeten Vorschriften des nationalen Haftungsrechts nicht weniger günstig sind als die Vorschriften, die für ähnliche Klagen gelten, die nur nationales Recht betreffen. Diese Vorgabe ist erfüllt, weil auch der nationalrechtliche Ausgleichsanspruch aus Treu und Glauben den innerstaatlichen Verjährungsvorschriften des Bürgerlichen Gesetzbuchs unterworfen wird.

14 Auch die Forderung des unionsrechtlichen Effektivitätsgrundsatzes, wonach die nationalrechtlichen Verjährungsvorschriften nicht so ausgestaltet sein dürfen, dass sie die Erlangung der Entschädigung praktisch unmöglich machen oder übermäßig erschweren, ist erfüllt. Für den Beginn der Verjährung nach § 199 Abs. 1 Nr. 2 BGB ist aus Gründen der Rechtssicherheit und Billigkeit grundsätzlich nicht entscheidend, dass der jeweils Geschädigte aus den ihm bekannten Tatsachen und Umständen auch die zutreffenden rechtlichen Schlüsse zieht. Bei einer unsicheren und zweifelhaften Rechtslage, die selbst ein rechtskundiger Dritter nicht zuverlässig einzuschätzen vermag, kann der Beginn der Verjährung hinausgeschoben sein. Entscheidend ist aber die Zumutbarkeit der Klageerhebung, d. h. die Klage muss erfolgversprechend, wenn auch nicht risikolos möglich sein (BGH, Urteil vom 11. Januar 2007 - III ZR 302/05 - BGHZ 170, 260 Rn. 28 und BVerwG, Urteil vom 16. Juni 2020 - 2 C 20.19 - BVerwGE 168, 236 Rn. 27).

15 Die weiteren Ausführungen in der Beschwerdebegründung zu diesen Fragen (S. 26 bis 40) lassen wiederum erkennen, dass es der Beschwerde um die inhaltliche Richtigkeit der Wertungen des Oberverwaltungsgerichts im konkreten Einzelfall - hier bezogen auf den Beginn des Laufs der Verjährungsfrist - geht.

16 2) Unter C I 2 der Beschwerdebegründung werden folgende Fragen aufgeworfen:
"Steht das Unionsrecht, insbesondere der Effektivitätsgrundsatz, einer nationalen Regelung zum Verjährungsbeginn entgegen, wenn die Verjährungsfrist zu einem Zeitpunkt zu laufen beginnt und teilweise sogar beendet war, zu dem der Anspruchsteller den Umfang seiner Rechte aus der Arbeitszeitrichtlinie nicht richtig erfassen konnte, da er sowie alle seiner ca. 1 000 Kollegen noch nicht über die erforderliche Information verfügte, ob seine Tätigkeit in den Anwendungsbereich der Arbeitszeitrichtlinie fällt, weil nach deutscher höchstrichterlicher Rechtsprechung sich eine Ausnahmeregelung auf den Bereich der Feuerwehr erstreckt (Bundesrat November 2004)?"
"Ist es mit dem Unionsrecht, insbesondere dem Effektivitätsgrundsatz, vereinbar, dass sich der Dienstherr auf die Einrede der Verjährung beruft, obwohl er durch seine Mitteilung, es finde gerade eine gerichtliche Klärung statt und er werde, sobald er über das weitere Vorgehen informiert sei, dem Kläger mitteilen, inwieweit sein Antrag berücksichtigt werden könne, die Einreichung einer Klage ursächlich verzögerte?"
"Ist das Unionsrecht, insbesondere der Grundsatz der Rechtssicherheit, dahingehend auszulegen, dass es einer nationalen Regelung über den Beginn einer Verjährungsfrist entgegensteht, die es sämtlichen Feuerwehrbeamten im Land Berlin unmöglich macht, eine Kompensation für unionsrechtswidrige Zuvielarbeit aufgrund des Verstoßes gegen Art. 6b der Richtlinie 2003/88/EG in den Jahren 2001 bis 2004 zu erlangen, und die auf Bundesebene dazu führte, dass Feuerwehrbeamte zur Durchsetzung ihrer Ansprüche mehrheitlich auf Verjährungsverzichtserklärungen ihres Dienstherrn angewiesen waren?"

17 Diese Fragen haben keine rechtsgrundsätzliche Bedeutung, weil sie sich sämtlich auf die Bedeutung von konkreten Umständen des Einzelfalls des Klägers - etwa der Zeitpunkt, ab dem von der Einbeziehung des regulären Dienstes bei der Feuerwehr in den Anwendungsbereich der Arbeitszeitrichtlinien auszugehen ist, oder die Würdigung von Erklärungen des Dienstherrn gegenüber dem anspruchsberechtigten Beamten - für den Beginn des Laufs der Verjährungsfrist beziehen. Der Sache nach macht die Beschwerdebegründung auch hier geltend, angesichts der Umstände des Einzelfalls sei entgegen der Auffassung des Oberverwaltungsgerichts - und auch der des Bundesverwaltungsgerichts im gleich gelagerten Verfahren des Urteils vom 16. Juni 2020 - 2 C 20.19 -‌ (BVerwGE 168, 236) – dem Kläger die Erhebung der Klage frühestens im Jahr 2005 zumutbar gewesen, sodass die Ansprüche für die Jahre 2001 bis 2004 nicht verjährt seien.

18 cc) Auch die unter C I 3) der Beschwerdebegründung aufgeworfenen Fragen führen nicht zur Zulassung der Revision nach § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO. Sie betreffen den Aspekt der vorherigen Geltendmachung der Ansprüche auf Ausgleich von unionsrechtswidriger Zuvielarbeit, auf den es hier nicht ankommt.

19 Fragen zur zeitnahen oder vorherigen Geltendmachung von Ausgleichsansprüchen der Berechtigten stellten sich dem Oberverwaltungsgericht nicht. Vielmehr hat es zugunsten des Klägers diesen Grundsatz nicht herangezogen (UA S. 7), sondern hat ausschließlich darauf abgestellt, dass etwaige Ausgleichsansprüche des Klägers für die Jahre 2001 bis 2004 verjährt sind.

20 b) Die Revision ist nicht wegen Divergenz (§ 132 Abs. 2 Nr. 2 VwGO) zuzulassen.

21 Eine die Revision eröffnende Divergenz ist nur dann i. S. d. § 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO hinreichend bezeichnet, wenn die Beschwerde einen inhaltlich bestimmten, die angefochtene Entscheidung tragenden abstrakten Rechtssatz benennt, mit dem die Vorinstanz einem in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts aufgestellten ebensolchen die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts tragenden Rechtssatz in Anwendung derselben Rechtsvorschrift widersprochen hat (vgl. BVerwG, Beschluss vom 9. April 2014 - 2 B 107.13 - Buchholz 310 § 132 Abs. 2 Ziff. 2 VwGO Nr. 20 Rn. 3).

22 Die Beschwerdebegründung erfüllt diese Voraussetzungen nicht. Sie lässt nicht erkennen, dass das Berufungsurteil rechtssatzmäßig vom Urteil des Senats vom 16. Juni 2020 - 2 C 20.19 - abgewichen ist. Das Berufungsgericht hat ebenso wie das Bundesverwaltungsgericht auf die Zumutbarkeit der Klageerhebung abgestellt und zudem die insoweit maßgeblichen Erwägungen des Bundesverwaltungsgerichts wörtlich wiedergegeben (UA S. 8 ff.).

23 c) Die Revision ist schließlich auch nicht im Hinblick auf einen der von der Beschwerde geltend gemachten Verfahrensmängel zuzulassen.

24 aa) Im Hinblick auf den gerügten Verstoß gegen die Pflicht zur Vorlage an den Gerichtshof zum Zweck der Vorabentscheidung genügt die Beschwerdebegründung nicht den Darlegungsanforderungen des § 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO. Denn diese Erwägungen der Beschwerde haben das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 16. Juni 2020 in einem gleichgelagerten Fall - 2 C 20.19 - (BVerwGE 168, 236) zum Gegenstand. Nach der Beschwerde hat das Bundesverwaltungsgericht in diesem Revisionsverfahren die Pflicht zur Vorlage an den Gerichtshof verletzt. Die Verfahrensrüge nach § 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO muss sich aber auf einen - angeblichen - Fehler des Berufungsgerichts im dortigen Verfahren beziehen.

25 Das Oberverwaltungsgericht, das hinsichtlich des Beginns der Verjährungsfrist dem genannten Urteil des Bundesverwaltungsgerichts gefolgt ist, ist hier kein einzelstaatliches Gericht i. S. v. Art. 267 Abs. 3 AEUV. Denn die Beschwerde gegen die Nichtzulassung der Revision, mit der das Berufungsurteil angefochten werden kann, ist ein Rechtsmittel des innerstaatlichen Rechts (BVerwG, Beschluss vom 22. Dezember 2004 - 10 B 21.04 - Buchholz 401.65 Hundesteuer Nr. 8 S. 21).

26 bb) Dass das Oberverwaltungsgericht die Ansprüche auf Ausgleich der Zuvielarbeit für die Jahre 2001 bis 2004 als verjährt angesehen hat, weil es die Erhebung einer entsprechenden Klage als dem Kläger zumutbar betrachtet hat, verletzt nicht den Anspruch des Klägers auf rechtliches Gehör. Art. 103 Abs. 1 GG verpflichtet die Gerichte nicht dazu, einem tatsächlichen Umstand die vom Kläger gewünschte Bedeutung beizumessen oder seiner Rechtsansicht zu folgen (BVerfG, Beschluss vom 12. April 1983 - 2 BvR 678/81 u. a. - BVerfGE 64, 1 <12>).

27 3. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Festsetzung des Streitwerts für das Beschwerdeverfahren beruht auf § 47 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 3 i. V. m. § 52 Abs. 3 Satz 1 GKG.