BVerwG 2 B 13.10 , Beschluss vom 23. August 2010 | Bundesverwaltungsgericht

Beschluss

BVerwG 2 B 13.10 OVG für das Land Nordrhein-Westfalen - 26.11.2009 - AZ: OVG 1 A 1524/08

In der Verwaltungsstreitsache hat der 2. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
am 23. August 2010
durch den Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Heitz,
die Richterin am Bundesverwaltunsgericht Thomsen und
den Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Maidowski
beschlossen:

Die Beschwerde des Beklagten gegen die Nichtzulassung der Revision in dem Urteil des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen vom 26. November 2009 wird zurückgewiesen. Der Beklagte trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens. Der Wert des Streitgegenstandes für das Beschwerdeverfahren wird auf 3 688,14 € festgesetzt. Gründe

1 Die Nichtzulassungsbeschwerde des Beklagten kann keinen Erfolg haben. Der Beklagte hat nicht gemäß § 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO dargelegt, dass ein Revisionszulassungsgrund gemäß § 132 Abs. 2 Nr. 1 bis 3 VwGO gegeben ist.

2 In dem Berufungsurteil hat das Oberverwaltungsgericht den Beklagten verpflichtet, der Klägerin unter Beachtung der gerichtlichen Rechtsauffassung weitere Beihilfen (Zuschüsse) zu den pflegebedingten Aufwendungen ihrer im August 2008 verstorbenen Mutter zu gewähren. Diese war als Witwe eines Bahnbeamten beihilfeberechtigt. Im hier maßgebenden Zeitraum von Februar bis August 2006 war sie in einer zugelassenen Pflegeeinrichtung untergebracht. Für Pflegeleistungen fielen monatlich Aufwendungen von durchschnittlich 1 805,88 € an, für die der Beklagte den monatlichen Pauschalbetrag von 1 279 € für Pflegebedürftige der Pflegestufe II als Zuschuss gewährte.

3 In den Gründen des Berufungsurteils heißt es, der eigenständige Erstattungsanspruch der Klägerin sei mit dem unvererblichen Beihilfeanspruch ihrer Mutter materiell identisch. Der Pauschalbetrag von 1 279 € sei in Nr. 6.10 der Richtlinien des Beklagten für die Gewährung von Zuschüssen zu den Aufwendungen bei dauernder Pflegebedürftigkeit (BEV-RiPfl) festgelegt. Der Mutter habe jedoch ein Anspruch auf Aufstockung der Pauschale zugestanden, weil diese beihilferechtliche Leistungsbegrenzung in ihrem Fall gegen den Wesenskern der Fürsorgepflicht verstoßen habe. Sie habe dazu geführt, dass die Versorgungsbezüge für eine zumutbare Lebensführung nicht mehr ausgereicht hätten. Hierfür müssten dem vollstationär untergebrachten Pflegebedürftigen nach Abzug der Kosten für Pflege, Unterkunft und Verpflegung ungefähr 30 % des monatlichen Bruttoeinkommens verbleiben. Der Mutter der Klägerin hätten aber nach den Abzügen nur 14,43 % ihres Einkommens (219 €) zur Verfügung gestanden. Sie habe weder auf zumutbare Eigenvorsorge zur Deckung des Pflegerisikos noch auf den Einsatz eines etwa vorhandenen Vermögens oder auf Hilfeleistungen nach dem SGB-XII verwiesen werden können.

4 1. Mit der Divergenzrüge macht der Beklagte geltend, das Berufungsurteil weiche von der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ab, soweit das Oberverwaltungsgericht
- von der materiellrechtlichen Identität des untergegangenen Beihilfeanspruchs des verstorbenen Beihilfeberechtigten und des rechtlich eigenständigen Erstattungsanspruchs des Erben ausgehe;
- die Gewährung von Beihilfen in einer Höhe verlange, die ausschließe, dass der Beihilfeberechtigte ergänzend Sozialhilfeleistungen in Anspruch nehmen müsse;
- Beihilfeansprüche unmittelbar aufgrund der Fürsorgepflicht zuerkenne, obwohl die Beihilfevorschriften die Beihilfegewährung für bestimmte Aufwendungen beschränkten oder ausschlössen.

5 Eine Divergenz im Sinne von § 132 Abs. 2 Nr. 2 VwGO setzt voraus, dass die Entscheidung der Vorinstanz auf einem abstrakten Rechtssatz beruht, der in Widerspruch zu einem Rechtssatz steht, den das Bundesverwaltungsgericht in Anwendung derselben Rechtsvorschrift aufgestellt hat. Zwischen beiden Gerichten muss ein prinzipieller Auffassungsunterschied über den Bedeutungsgehalt ein- und derselben Rechtsvorschrift bestehen (stRspr; vgl. nur Beschluss vom 19. August 1997 - BVerwG 7 B 261.97 - Buchholz 310 § 133 n.F. VwGO Nr. 26 S. 14). Die Revisionszulassung setzt voraus, dass sich die Divergenz aus den vom Beschwerdeführer bezeichneten Entscheidungen ergibt (stRspr; vgl. nur Beschluss vom 13. Juli 1999 - BVerwG 8 B 166.99 - Buchholz 310 § 132 Abs. 2 Ziff. 2 VwGO Nr. 9). Sie kommt nicht in Betracht, wenn es auf den die Divergenz begründenden Rechtssatz des Bundesverwaltungsgerichts in einem Revisionsverfahren nicht entscheidungserheblich ankäme oder ihn das Bundesverwaltungsgericht in späteren Entscheidungen aufgegeben hat (stRspr; vgl. nur Beschluss vom 2. Februar 1994 - BVerwG 1 B 208.93 - Buchholz 310 § 132 Abs. 2 Ziff. 2 VwGO Nr. 1). Danach hat der Beklagte nicht dargelegt, dass die von ihm aufgeführten Rechtssätze des Oberverwaltungsgerichts eine Divergenz im Sinne von § 132 Abs. 2 Nr. 2 VwGO begründen. Zu den Divergenzrügen ist zu bemerken:
a. Das Oberverwaltungsgericht hat den Rechtssatz aufgestellt, der Beihilfeanspruch des verstorbenen Beihilfeberechtigten und der an seine Stelle tretende Erstattungsanspruch der Erben seien materiellrechtlich identisch.

6 Dieser Rechtssatz kann schon deshalb nicht zur Revisionszulassung wegen Divergenz führen, weil er in einem Revisionsverfahren nicht überprüft werden könnte. Die Frage nach der materiellrechtlichen Identität der Ansprüche stellt sich nur, wenn man mit dem Oberverwaltungsgericht und der früheren Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts annimmt, dass Beihilfeansprüche unvererblich sind. Der Senat hat die vom Beklagten angeführte Rechtsprechung jedoch aufgegeben. Er geht nunmehr davon aus, dass Beihilfeansprüche nicht wegen ihrer Höchstpersönlichkeit mit dem Tod des Beihilfeberechtigten erlöschen, sondern nach den erbrechtlichen Regeln der §§ 1922 ff. BGB auf die Erben übergehen. Es ist allein Aufgabe des parlamentarischen Gesetzgebers, die Vererblichkeit von Beihilfeansprüchen auszuschließen oder dem Verordnungsgeber hinreichend bestimmte Vorgaben für einen derartigen Ausschluss zu machen. Dabei hat der Gesetzgeber allerdings den grundrechtlichen Schutz des Erbrechts gemäß Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG und das daraus folgende Gebot der Verhältnismäßigkeit zu beachten. Ein gesetzlicher Ausschluss der Vererblichkeit ist an der grundrechtlichen Erbrechtsgarantie zu messen. Sind danach Regelungen in einer Rechtsverordnung, die die Vererblichkeit von Beihilfeansprüchen ausschließen, unwirksam, wenn es an einer ausreichenden gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage fehlt, so muss dies erst recht für Ausschlussregelungen in Verwaltungsvorschriften wie Nr. 1.2 Satz 2 BEV-RiPfl gelten. Sind Beihilfeansprüche vererblich, ist kein Raum für weitere Ansprüche dritter Personen auf Erstattung der beihilfefähigen Aufwendungen des Verstorbenen, wie sie etwa in Nr. 4 BEV-RiPfl vorgesehen sind (zum Ganzen Urteil vom 29. April 2010 - BVerwG 2 C 77.08 - juris ).

7 Danach ist der Beihilfeanspruch der verstorbenen Mutter der Klägerin im Wege der Erbfolge in derjenigen Höhe auf die Klägerin übergegangen, die er im Zeitpunkt des Erbfalls hatte. Es kommt nicht darauf an, ob der Anspruch auf Regelungen der BEV-RiPfl oder unmittelbar auf die Fürsorgepflicht des Dienstherrn gestützt ist.

8 b. Das Oberverwaltungsgericht hat den Rechtssatz aufgestellt, Ansprüche auf Beihilfen für pflegebedingte Aufwendungen der vollstationären Pflege in einer zugelassenen Pflegeeinrichtung könnten nicht ungeachtet der Auswirkungen für die Lebensführung des Beihilfeberechtigten auf einen Pauschalbetrag begrenzt werden, weil diesem sozialrechtliche Ansprüche auf ergänzende Hilfeleistungen zustünden.

9 Der Beklagte hat nicht dargelegt, dass dieser Rechtssatz zum Verhältnis von Beihilfen und sozialrechtlichen Hilfeleistungen für Aufwendungen der vollstationären Pflege die behauptete Divergenz im Sinne von § 132 Abs. 2 Nr. 2 VwGO begründen kann. Den von ihm angeführten Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts liegen ganz anders gelagerte Regelungszusammenhänge zugrunde. Sie betreffen Sachverhalte aus Lebensbereichen, die nach anderen Rechtsvorschriften als der vorliegende Fall zu beurteilen waren. Aus diesen Entscheidungen lassen sich daher keine allgemein gültigen Schlüsse auf das Verhältnis von Beihilfegewährung und sozialrechtlichen Leistungen ziehen.

10 So hat der Senat in dem Urteil vom 21. Januar 1982 - BVerwG 2 C 46.81 - (BVerwGE 64, 333 = Buchholz 237.1 Art. 86 BayBG Nr. 7) über die Voraussetzungen eines besonderen Ausnahmefalles im Sinne von Nr. 13 Abs. 8 Ziff. 4 BhV a.F. entschieden, der die Erhöhung der Beihilfebemessungssätze für die Kosten der Unterkunft und Verpflegung in einer Einrichtung zur Pflege unheilbar geisteskranker Menschen rechtfertigt. Der Senat hat darauf abgestellt, ob eine zumutbare Eigenvorsorge zur Deckung der Aufwendungen möglich war.

11 In dem Urteil vom 30. Juni 1983 - BVerwG 2 C 36.81 u.a. - (Buchholz 238.911 Nr. 4 BhV Nr. 1) hat der Senat die Beihilfefähigkeit der Anschaffungskosten eines Kraftfahrzeugs für einen schwerbehinderten Beamten verneint, weil es sich nicht um ein „Hilfsmittel zur Beseitigung oder zum Ausgleich angeborener oder erworbener Körperschäden“ im Sinne von Nr. 4 Ziff. 9 BhV a.F. handelte.

12 In dem Urteil vom 27. Oktober 1988 - BVerwG 2 C 62.86 - (BVerwGE 80, 328 = Buchholz 271 LBeihilfeR Nr. 5) hat der Senat die Beihilfefähigkeit der Kosten der Unterbringung in einer Heimsonderschule im Hinblick darauf verneint, dass diese Kosten unabhängig von Einkommen und Vermögen der Eltern des Schülers als Maßnahme der Eingliederungshilfe gemäß § 40 Abs. 1 Nr. 3 BSHG a.F. getragen wurden.

13 In dem Urteil vom 24. August 1995 - BVerwG 2 C 7.94 - (Buchholz 270 § 9 BhV Nr. 3) hat der Senat entschieden, dass die Unterkunfts- und Verpflegungskosten der dauernden Unterbringung eines Kranken nur im Falle der Unterbringung in einer hierfür bestimmten Pflegeeinrichtung im Sinne von § 9 Abs. 1 Satz 1 BhV a.F. beihilfefähig sind.

14 In diesen Entscheidungen ist der Senat jeweils davon ausgegangen, dass ungeachtet der generellen Regelungen über die Beihilfegewährung ein Rückgriff auf die Fürsorgepflicht als beihilferechtliche Anspruchsgrundlage jedenfalls in besonders gelagerten Einzelfällen in Betracht kommt, in denen eine Verletzung des Wesenskerns dieser Pflicht in Rede steht.

15 c. Schließlich hat das Oberverwaltungsgericht einen Anspruch auf Beihilfe zu den pflegebedingten Aufwendungen unmittelbar aufgrund der Fürsorgepflicht zuerkannt, weil der Mutter der Klägerin ansonsten aufgrund der Pauschalierung der Beihilfe zu den pflegebedingten Aufwendungen eine zumutbare Lebensführung nicht mehr möglich gewesen sei.

16 Auch diese rechtlichen Erwägungen können keine Divergenz begründen, weil sie nicht in Widerspruch zu Rechtssätzen des Bundesverwaltungsgerichts stehen. Nach dessen Rechtsprechung scheidet ein Rückgriff auf die Fürsorgepflicht als Anspruchsgrundlage nicht bereits deshalb zwingend aus, weil die konkreten Aufwendungen beihilferechtlichen Leistungsausschlüssen oder -begrenzungen unterfallen. Vielmehr hat der Senat entschieden, dass derartige Regelungen keinen Hinderungsgrund für die Beihilfegewährung darstellen, wenn sie im Einzelfall erhebliche Belastungen des Beihilfeberechtigten zur Folge hätten, die dieser nicht durch die Regelalimentation und durch eine zumutbare Eigenvorsorge bewältigen kann. In diesen Fällen kann die durch Art. 33 Abs. 5 GG gewährleistete Fürsorgepflicht Beihilfeansprüche vermitteln, um unzumutbare Härten für Beihilfeberechtigte zu vermeiden oder zu beseitigen (Urteil vom 26. Juni 2008 - BVerwG 2 C 2.07 - BVerwGE 131, 234 = Buchholz 270 § 6 BhV Nr. 17 ). Daraus folgt, dass der Beklagte auch nicht dargelegt hat, dass der Rechtssache insoweit grundsätzliche Bedeutung im Sinne von § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zukommt.

17 Hinsichtlich der generellen Absenkung des Beihilfestandards durch Selbstbeteiligungspauschalen hat der Senat eine Verletzung der Fürsorgepflicht verneint, weil es hierbei in der Sache nicht um beihilferechtliche Leistungsausschlüsse oder -begrenzungen für bestimmte Aufwendungen, sondern um eine Absenkung der Regelalimentation geht (Urteil vom 20. März 2008 - BVerwG 2 C 49.07 - BVerwGE 131, 20 = Buchholz 11 Art. 33 Abs. 5 GG Nr. 94 ; vgl. auch BVerfG, Kammerbeschluss vom 2. Oktober 2007 - 2 BvR 1715/03 u.a. - NJW 2008, 137 ).

18 2. Der Beklagte hat auch nicht dargelegt, dass der Rechtssache wegen des Urteils des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts vom 23. September 2003 - 5 LC 134/03 - (NVwZ-RR 2004, 365) grundsätzliche Bedeutung im Sinne von § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zukommt. Entgegen seinem Vortrag weicht dieses Urteil hinsichtlich der Frage, ob bei beihilferechtlichen Leistungsausschlüssen oder -begrenzungen unmittelbar auf die Fürsorgepflicht als Anspruchsgrundlage zurückgegriffen werden kann, nicht von dem Berufungsurteil ab. Vielmehr stimmt der rechtliche Ansatz beider Obergerichte überein. Auch das Niedersächsische Oberverwaltungsgericht ist davon ausgegangen, dass Ansprüche auf Beihilfegewährung unmittelbar auf die Fürsorgepflicht gestützt werden können, wenn ansonsten die amtsangemessene Lebensführung unzumutbar beeinträchtigt würde. In dem zu entscheidenden Fall hat das Gericht eine derartige Belastung eines Ruhestandsbeamten durch die Gesamtkosten für Pflege, Verpflegung und Unterkunft seiner Ehefrau in einer Pflegeeinrichtung verneint, weil dessen Versorgungsbezüge diese Kosten deutlich überstiegen. Dies war bei der Mutter der Klägerin gerade nicht der Fall.

19 3. Schließlich geht die Rüge des Beklagten fehl, das Oberverwaltungsgericht habe aufklären müssen, ob die Mutter der Klägerin Vermögen oberhalb der maßgebenden Schongrenze des SGB-XII besessen habe. Das Gericht hat insoweit festgestellt, es fehle an jedem konkreten Anhalt für eine derartige Annahme. Der Beklagte gibt keinen Hinweis darauf, aus welchen Gründen Aufklärungsbedarf bestanden haben könnte (vgl. zu den Darlegungsanforderungen für eine Aufklärungsrüge Urteil vom 12. Februar 1998 - BVerwG 3 C 55.96 - BVerwGE 106, 177 = Buchholz 421.8 Stiftungsrecht Nr. 6 S. 10; Beschluss vom 22. März 2010 - BVerwG 2 B 6.10 - juris Rn. 7).

20 Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Festsetzung des Streitwertes beruht für das Beschwerdeverfahren auf § 47 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 3, § 52 Abs. 3 GKG.

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