BVerwG 2 B 27.10
In der Verwaltungsstreitsache hat der 2. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
am 14. April 2011
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Herbert,
die Richterin am Bundesverwaltungsgericht Thomsen und
den Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Fleuß
beschlossen:
Die Beschwerde des Klägers gegen die Nichtzulassung der Revision im Beschluss des Oberverwaltungsgerichts Mecklenburg-Vorpommern vom 27. Januar 2010 wird zurückgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Beschwerdeverfahren auf 13 320,40 € festgesetzt.
Gründe
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Die auf § 132 Abs. 2 Nr. 1 und 2 VwGO gestützte Beschwerde bleibt ohne Erfolg.
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1. Der Kläger begehrt die Gewährung eines Zuschusses nach § 4 2. BesÜV. In Bezug auf den noch streitgegenständlichen Zeitraum vom 1. Januar 1996 bis zum 31. Dezember 1998 hat das Oberverwaltungsgericht seine Klage auf die Berufung des Beklagten abgewiesen und hierzu ausgeführt: Der Anspruch sei verjährt. Die Verjährung sei nicht gemäß § 210 Satz 1 Alt. 1 BGB a.F. durch die Einreichung eines Gesuchs an die Behörde unterbrochen worden. Das Schreiben des Klägers vom 22. Dezember 2000 sei nicht als Widerspruch, sondern als Antrag zu werten, mit dem ein verwaltungsbehördliches Verfahren habe eingeleitet werden sollen.
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2. Mit seiner Beschwerde macht der Kläger geltend, das Berufungsgericht sei in Bezug auf den Begriff des Widerspruchs im Sinne des § 126 Abs. 3 BRRG von Rechtssätzen des Bundesverwaltungsgerichts abgewichen.
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Eine Divergenz gemäß § 132 Abs. 2 Nr. 2 VwGO setzt voraus, dass die Entscheidung des Berufungsgerichts auf einem abstrakten Rechtssatz beruht, der in Widerspruch zu einem Rechtssatz steht, den u.a. das Bundesverwaltungsgericht in Anwendung derselben Rechtsvorschrift aufgestellt hat. Das Berufungsgericht muss von einem Rechtssatz des Bundesverwaltungsgerichts abgewichen sein, weil es ihn für unrichtig hält. Zwischen beiden Gerichten muss ein prinzipieller Auffassungsunterschied über den Bedeutungsgehalt einer Rechtsvorschrift oder eines Rechtsgrundsatzes bestehen. Dagegen liegt eine Divergenz nicht vor, wenn das Berufungsgericht einen Rechtssatz des Bundesverwaltungsgerichts im Einzelfall rechtsfehlerhaft angewandt oder daraus nicht die rechtlichen Folgerungen gezogen hat, die etwa für die Sachverhalts- und Beweiswürdigung im Einzelfall geboten sind (stRspr; vgl. Beschluss vom 19. August 1997 - BVerwG 7 B 261.97 - Buchholz 310 § 133
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Ein Rechtssatz des Inhalts, die inhaltlichen Anforderungen an einen Widerspruch im Sinne von § 126 Abs. 3 BRRG seien nicht erfüllt, wenn der Beamte höhere Besoldungsansprüche in der äußerlichen Form eines Antrags geltend macht, ist dem Urteil des Berufungsgerichts nicht zu entnehmen. Stattdessen führt das Berufungsgericht in Übereinstimmung mit der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Urteil vom 9. März 1979 - BVerwG 6 C 11.78 - BVerwGE 57, 306 = Buchholz 235.17 § 21 LBesG NW Nr. 4 S. 2 f.) aus:
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Die Verjährung werde gemäß § 210 BGB a.F. (= § 204 Abs. 1 Nr. 12 BGB) durch die Einreichung eines Gesuchs unterbrochen. Als solches sei in beamtenrechtlichen Angelegenheiten erst der nach § 126 Abs. 3 BRRG vorgesehene Widerspruch, nicht aber bereits ein vorangegangener Antrag des Beamten zu werten. Dem Beamten stehe es frei, ob er die von ihm als zu niedrig erachtete Besoldung sogleich durch Erhebung eines Widerspruchs beanstande oder ob er zunächst ein Antragsverfahren vorschalte. Erklärungen des Beamten gegenüber der für seine Besoldung zuständigen Stelle seien entsprechend § 133 BGB nach dem so genannten „objektiven Empfängerhorizont“ auszulegen. Danach komme es darauf an, wie der Dienstherr die Erklärung des Beamten unter Berücksichtigung aller Umstände habe verstehen können. Dabei sei von ihrem Wortlaut auszugehen; sofern darin das Begehren erkennbar falsch bezeichnet sein sollte, sei dies unschädlich.
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Mit diesen Rechtssätzen weicht das Berufungsgericht nicht von tragenden Rechtssätzen der Urteile des Senats vom 28. Juni 2001 - BVerwG 2 C 48.00 - (BVerwGE 114, 350 = Buchholz 230 § 126 BRRG Nr. 21 S. 3) und vom 15. Juni 2006 - BVerwG 2 C 25.05 - (DVBl 2006, 1382) ab.
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Mit seiner an das Urteil vom 28. Juni 2001 (a.a.O. S. 356 bzw. S. 5) anknüpfenden Rüge bezieht sich der Kläger auf den darin enthaltenen Passus:
„Der Kläger hat mit seinem Schreiben vom 27. Dezember 1990, das noch vor Ablauf des Jahres bei dem Beklagten einging, Widerspruch gegen die nach den vom Bundesverfassungsgericht gesetzten Maßstäben unzureichende Besoldung erhoben. Seine schriftliche Erklärung, mit der er höhere als die ihm tatsächlich fortlaufend gezahlten Bezüge begehrt hat, genügt den sich aus § 126 Abs. 3 BRRG ergebenden inhaltlichen Anforderungen an einen Widerspruch."
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Mit diesen Sätzen hat der Senat keinen abstrakten Rechtssatz formuliert, sondern die von der Vorinstanz festgestellten Tatsachen unter den Begriff „Widerspruch“ im Sinne des Art. 9 § 1 Abs. 1 Satz 2 des Gesetzes vom 19. November 1999 über die Anpassung von Dienst- und Versorgungsbezügen in Bund und Ländern 1999 - BBVAnpG 99 - (BGBl I S. 2198) subsumiert. Hierauf kann eine Divergenzrüge nicht gestützt werden. Die Beschwerde greift der Sache nach die Auslegung des Schreibens des Klägers vom 22. Dezember 2000 an. Selbst eine fehlerhafte Auslegung des Oberverwaltungsgerichts würde den Zulassungsgrund der Divergenz nicht erfüllen.
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Rechtssatzmäßig legt der Senat in dieser Entscheidung an anderer Stelle (Urteil vom 28. Juni 2001 a.a.O. S. 354 bzw. S. 3) dar:
„Die aus § 126 Abs. 3 BRRG folgende Notwendigkeit eines Vorverfahrens bedeutet nur, dass der Beamte unabhängig von der Klageart und dem Vorliegen eines Verwaltungsakts vor Klageerhebung in jedem Falle Widerspruch einlegen muss. Für den Widerspruch, der einer allgemeinen Leistungs- oder einer Feststellungsklage aus dem Beamtenverhältnis vorauszugehen hat, bedarf es keines vorherigen Erlasses eines Verwaltungsakts durch den Dienstherrn.“
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Im Weiteren (Urteil vom 28. Juni 2001 a.a.O. S. 356 bzw. S. 5) führt der Senat im Zusammenhang mit der Frage, ob eine Erklärung des Beamten, mit der dieser höhere Besoldungsansprüche geltend macht, als Widerspruch zu werten ist, aus:
„Auf ihre Bezeichnung durch den Erklärenden kommt es nicht an.“
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Von diesen Rechtssätzen ist das Berufungsgericht mit den eingangs wiedergegebenen Rechtssätzen nicht abgewichen. Insbesondere hat es deutlich gemacht, dass eine Erklärung des Beamten zur Prüfung der Frage, ob diese auf die Erhebung eines Widerspruchs oder auf die Einleitung eines Antragsverfahrens gerichtet ist, entsprechend § 133 BGB auszulegen ist.
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Die weitere Rüge bezieht sich auf das Urteil vom 15. Juni 2006 (a.a.O. S. 1384 Rn. 18 f.). Darin ist ausgeführt:
„Der Anspruch auf Zahlung des Zuschusses gemäß § 4 der 2. BesÜV ist nicht teilweise verjährt. Nach den Feststellungen des Verwaltungsgerichts hat die Klägerin im Dezember 1999 der abgesenkten Besoldung widersprochen und die ‚volle’ Besoldung ab ihrer Ernennung im November 1996 geltend gemacht. Dieser Widerspruch unterbrach die Verjährung von Besoldungsansprüchen ab dem Jahre 1996. Nach § 210 BGB in der bis zum 1. Januar 2002 geltenden Fassung war der Widerspruch als notwendige Voraussetzung für das verwaltungsgerichtliche Klageverfahren in beamtenrechtlichen Angelegenheiten (§ 126 Abs. 3 BRRG) geeignet, eine Verjährungsfrist zu unterbrechen (vgl. Urteil vom 29. August 1996 - BVerwG 2 C 23.95 - BVerwGE 102, 33 ).“
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Auch mit diesen Ausführungen hat der Senat das Tatbestandsmerkmal „Gesuch“ im Sinne des § 210 BGB a.F. fallbezogen ausgefüllt. Ein Rechtssatz des Inhalts, jedes in einen Antrag gekleidete Begehren des Beamten auf höhere Besoldung sei als Widerspruch im Sinne des § 126 Abs. 3 BRRG zu werten, lässt sich ihnen nicht entnehmen.
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3. Ohne Erfolg bleibt auch die auf § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO gestützte Rüge.
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Sie wirft als rechtsgrundsätzlich bedeutsam im Sinne dieser Norm die sinngemäße Rechtsfrage auf,
ob im Besoldungsrecht auch der Antrag des Beamten auf höhere Besoldung die Anforderungen an ein Gesuch im Sinne des § 210 BGB a.F. (= § 204 Abs. 1 Nr. 12 BGB) erfüllt.
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Eine Rechtssache hat grundsätzliche Bedeutung, wenn sie eine abstrakte, in dem zu entscheidenden Fall erhebliche Frage des revisiblen Rechts mit einer über den Einzelfall hinausgehenden allgemeinen Bedeutung aufwirft, die im Interesse der Einheitlichkeit der Rechtsprechung oder im Interesse der Rechtsfortbildung in einem Revisionsverfahren geklärt werden muss (stRspr, Beschluss vom 2. Oktober 1961 - BVerwG 8 B 78.61 - BVerwGE 13, 90 = Buchholz 310 § 132 VwGO Nr. 18 S. 22). Die von der Beschwerde aufgeworfene Frage rechtfertigt die Zulassung der Revision nicht, da sie bereits durch die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts geklärt ist.
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Der Wortlaut wie auch Sinn und Zweck des § 210 BGB a.F. (= § 204 Abs. 1 Nr. 12 BGB) lassen allein die Auslegung zu, dass nur das auf eine unmittelbar der Klage vorgeschaltete Entscheidung gerichtete Gesuch verjährungsunterbrechende Wirkung hat. Dieses muss den eindeutigen Willen zur gerichtlichen Durchsetzung des Anspruchs gegenüber dem Schuldner erkennen lassen. Es muss auf eine (nochmalige) Überprüfung der Rechtslage gerichtet sein, um - auch im Interesse der Entlastung der Gerichte - zu vermeiden, dass die Behörde in unnötige Rechtsstreitigkeiten verwickelt wird. Diesem Zweck dient die erstmalige Geltendmachung eines Besoldungsanspruchs eines Beamten (noch) nicht. Der Antrag des Beamten ist zunächst nur auf die Konkretisierung des sich aus dem Gesetz nur abstrakt ergebenden Anspruchs und damit auf den Erlass eines Verwaltungsaktes gerichtet, der sodann erst in dem der Entlastung der Gerichte dienenden förmlichen Vorverfahren nochmals zu überprüfen ist (vgl. Urteile vom 9. März 1979 und vom 28. Juni 2001, jeweils a.a.O.).
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Ob die Willenserklärung des Beamten darauf zielt, Widerspruch zu erheben, oder auf den Erlass eines Ausgangsbescheides gerichtet ist, ist anhand der Bedeutung zu klären, die ihr nach ihrem Wortlaut, ihrem Zweck und den sonstigen erkennbaren Begleitumständen zukommt. Nach der auf öffentlich-rechtliche Erklärungen entsprechend anwendbaren Vorschrift des § 133 BGB ist insoweit eine Auslegung geboten, die nicht beim Wortlaut stehen bleibt, sondern stets Sinn und Begleitumstände einbezieht (Urteil vom 3. März 2005 - BVerwG 2 C 13.04 - Buchholz 240 § 40 BBesG Nr. 32 S. 10).
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4. In der Sache wendet sich die Beschwerde gegen die Auslegung des Schreibens des Klägers vom 22. Dezember 2000 durch das Berufungsgericht. Mit derartigen einzelfallbezogenen Angriffen lässt sich das Vorliegen einer rechtsgrundsätzlichen Bedeutung nicht begründen. Auch eine zulässige Verfahrensrüge lässt das Beschwerdevorbringen nicht erkennen.
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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Festsetzung des Streitwertes für das Beschwerdeverfahren beruht auf § 47 Abs. 1 und 3 i.V.m. § 52 Abs. 1 GKG.