BVerwG 2 B 30.18 VG Düsseldorf - 01.10.2014 - AZ: VG 37 K 2145/14.BDG OVG Münster - 07.02.2018 - AZ: OVG 3d A 2284/14.BDG
In der Verwaltungsstreitsache hat der 2. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
am 22. Oktober 2018
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Domgörgen
und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. von der Weiden
und Dollinger
beschlossen:
Die Beschwerde des Beklagten gegen das Urteil des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen vom 7. Februar 2018 wird zurückgewiesen. Der Beklagte trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens. Gründe
1 Die auf die grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache sowie auf Verfahrensfehler (§ 132 Abs. 2 Nr. 1 und 3 VwGO i.V.m. §§ 3, 69 BDG) gestützte Beschwerde ist unbegründet.
2 1. Der 1970 geborene Beklagte steht seit 1988 im Dienst der Klägerin, zuletzt seit 1998 als Postobersekretär (Besoldungsgruppe A 7 BBesO). Mit im Februar 2008 rechtskräftig gewordenem Urteil verurteilte das Amtsgericht den Beklagten wegen Untreue in Tateinheit mit der Fälschung technischer Aufzeichnungen zu einer Geldstrafe von 120 Tagessätzen. Im sachgleichen Disziplinarverfahren entfernte das Verwaltungsgericht den Beklagten aus dem Beamtenverhältnis, weil er nach den bindenden tatsächlichen Feststellungen im Strafurteil als mit Kassensachen betrauter Beamter am 6. Juni 2005 aus dem Bankautomaten seiner Filiale widerrechtlich 4 840 € entnommen habe. Das Oberverwaltungsgericht wies die Berufung des Beklagten zurück: Anlass zur Lösung von den tatsächlichen Feststellungen im Strafurteil bestehe nicht. Die begangene Straftat sei als schweres innerdienstliches Dienstvergehen zu beurteilen, infolge dessen das Vertrauen des Dienstherrn und der Allgemeinheit in den Beklagten endgültig verloren gegangen sei. Milderungsgründe lägen nicht vor; die Maßnahme sei auch verhältnismäßig.
3 2. Die Revision ist nicht wegen der vom Beklagten geltend gemachten grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache zuzulassen (§ 69 BDG und § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO).
4 Grundsätzliche Bedeutung (§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) hat eine Rechtssache nur dann, wenn sie eine - vom Beschwerdeführer zu bezeichnende - grundsätzliche, bisher höchstrichterlich nicht beantwortete Rechtsfrage aufwirft, die im Interesse der Einheitlichkeit der Rechtsprechung oder einer Weiterentwicklung des Rechts revisionsgerichtlicher Klärung bedarf und die für die Entscheidung des Revisionsgerichts erheblich sein wird (stRspr, BVerwG, Beschluss vom 2. Oktober 1961 - 8 B 78.61 - BVerwGE 13, 90 ). Das ist hier nicht der Fall.
5 a) Die Beschwerde sieht die grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache zunächst in der Frage,
"ob es sich mit dem Prinzip der 'Einheit der Rechtsordnung' vereinbaren lässt, dass in der Rechtsprechung des Bundesgerichtshofs für Strafsachen einerseits anerkannt ist, dass das Mindestmaß einer Freiheitsstrafe für eine begangene Straftat, das gleichzeitig auch deren Höchstmaß ist, bei überlanger Verfahrensdauer zu reduzieren ist (vgl. BGH, in NJW 2008, S. 860 ff.), während andererseits in der bisherigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (vgl. insbesondere BVerwG, Beschluss vom 01.09.2009, Az. 2 B 34.09 ) davon ausgegangen wird, dass bei Vorliegen der Voraussetzungen für eine Entfernung aus dem Beamtenverhältnis gemäß § 5 Abs. 1 Nr. 5 BDG in Verbindung mit § 10 BDG eine überlange Verfahrensdauer für sich gesehen nicht zu einer Absenkung der Sanktion führt".
6 Diese Frage rechtfertigt die Zulassung der Revision nicht, weil sie in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts grundsätzlich geklärt ist.
7 Strafrecht- und Disziplinarrechtsprechung verfolgen grundsätzlich verschiedene Zwecke, sodass das Prinzip der Einheit der Rechtsordnung nicht berührt ist. Das Strafrecht ist vom Vergeltungsprinzip mit dem Ziel der individuellen Sühne durch ein Unwerturteil über gemeinschaftswidriges Verhalten und strafrechtliche Sanktionen geprägt. Demgegenüber ist es ausschließlich Zweck des Disziplinarverfahrens, das Vertrauen in die Ehrlichkeit und Zuverlässigkeit der Beamten und damit in die Funktionsfähigkeit des öffentlichen Dienstes sicherzustellen (BVerwG, Beschlüsse vom 27. Dezember 2017 - 2 B 18.17 - NVwZ-RR 2018, 439 Rn. 9 und vom 28. August 2018 - 2 B 5.18 - juris Rn. 18 jeweils unter Bezugnahme auf das Urteil vom 18. Juni 2015 - 2 C 9.14 - BVerwGE 152, 228 Rn. 37).
8 Ergibt die Gesamtwürdigung aller be- und entlastenden Umstände nach Maßgabe des § 13 Abs. 1 Satz 2 bis 4 BDG, dass wegen eines schwerwiegenden Dienstvergehens die Entfernung aus dem Beamtenverhältnis geboten ist, so lässt sich der Verbleib im Beamtenverhältnis allein aufgrund einer unangemessen langen Verfahrensdauer nicht mit dem Zweck der Disziplinarbefugnis, nämlich dem Schutz der Integrität des Berufsbeamtentums und der Funktionsfähigkeit der öffentlichen Verwaltung, vereinbaren. Diese Schutzgüter und der Grundsatz der Gleichbehandlung schließen es aus, dass ein Beamter, der durch gravierendes Fehlverhalten im öffentlichen Dienst untragbar geworden ist, weiterhin Dienst leisten und als Repräsentant des Dienstherrn hoheitliche Befugnisse ausüben kann, weil das gegen ihn geführte Disziplinarverfahren unangemessen lange gedauert hat. Das von dem Beamten zerstörte Vertrauen kann nicht durch Zeitablauf und damit auch nicht durch eine verzögerte disziplinarrechtliche Sanktionierung schwerwiegender Pflichtenverstöße wiederhergestellt werden (BVerwG, Urteile vom 28. Februar 2013 - 2 C 3.12 - BVerwGE 146, 98 Rn. 53 und vom 17. November 2017 - 2 C 25.17 - NJW 2018, 1185 Rn. 92; siehe auch BVerfG, Beschluss vom 28. Januar 2013 - 2 BvR 1912/12 - NVwZ 2013, 788 m.w.N. betr. die Aberkennung des Ruhegehalts).
9 Aus der Europäischen Menschenrechtskonvention folgt nichts anderes. Für die innerstaatlichen Rechtsfolgen einer unangemessen langen Verfahrensdauer im Sinne von Art. 6 Abs. 1 Satz 1 EMRK ist zu beachten, dass diese Bestimmung nur Verfahrensrechte einräumt. Diese dienen der Durchsetzung und Sicherung des materiellen Rechts; sie sind aber nicht darauf gerichtet, das materielle Recht zu ändern. Daher kann eine unangemessen lange Verfahrensdauer nicht dazu führen, dass den Verfahrensbeteiligten eine Rechtsstellung zuwächst, die ihnen nach dem innerstaatlichen materiellen Recht nicht zusteht. Vielmehr kann sie für die Sachentscheidung in dem zu lange dauernden Verfahren nur berücksichtigt werden, wenn das materielle Recht dies vorschreibt oder zulässt. Im Disziplinarverfahren kann eine überlange Verfahrensdauer daher berücksichtigt werden, wenn der Betroffene im Beamtenverhältnis verbleiben kann. Hier kann das disziplinarrechtliche Sanktionsbedürfnis gemindert sein, weil die mit dem Disziplinarverfahren verbundenen beruflichen und wirtschaftlichen Nachteile positiv auf den Beamten eingewirkt haben. Unter dieser Voraussetzung kann eine unangemessen lange Verfahrensdauer bei der Bestimmung der Disziplinarmaßnahme aus Gründen der Verhältnismäßigkeit mildernd berücksichtigt werden. Lässt das Dienstvergehen einen weiteren Verbleib im Beamtenverhältnis dagegen nicht zu, vermag eine überlange Verfahrensdauer an diesem Befund nichts zu ändern (stRspr, vgl. nur BVerwG, Urteile vom 28. Februar 2013 - 2 C 3.12 - BVerwGE 146, 98 Rn. 44 ff. m.w.N. und vom 17. November 2017 - 2 C 25.17 - NJW 2018, 1185 Rn. 93).
10 Der Gesetzgeber hat die Verfahrensbeteiligten wegen der unangemessen langen Verfahrensdauer auf Entschädigungsansprüche nach Maßgabe der §§ 198 ff. GVG in der Fassung des Gesetzes über den Rechtsschutz bei überlangen Gerichtsverfahren und strafrechtlichen Ermittlungsverfahren vom 24. November 2011 (BGBl. I S. 2302) verwiesen. Diese Vorschriften finden auch für gerichtliche Disziplinarverfahren Anwendung (BVerwG, Urteil vom 28. Februar 2013 - 2 C 3.12 - BVerwGE 146, 98 Rn. 51). Für den vorliegenden Fall ergibt sich dies aus § 173 Satz 2 VwGO, § 3 BDG.
11 b) Auch die weitere von der Beschwerde aufgeworfene Frage,
"ob der Umstand, dass seit der Privatisierung der Deutschen Bundespost und dem Zeitpunkt des Dienstvergehens eines nunmehr bei einem Privatunternehmen der ehemaligen Bundespost mit nicht hoheitlichen Aufgaben im engeren Sinne beschäftigten Beamten, eine Zeit von mehr als 10 Jahren vergangen ist, eine mildernde Berücksichtigung hinsichtlich zu verhängender Disziplinarmaßnahmen, zumal der Entfernung aus dem Beamtenverhältnis, gebietet",
rechtfertigt es nicht, die Rechtssache wegen grundsätzlicher Bedeutung zuzulassen. Denn sie ist in der Rechtsprechung geklärt.
12 Der Umstand, dass ein Postbeamter früher bei der Deutschen Bundespost und heute bei der privatrechtlich organisierten Deutsche Post AG tätig ist, hat keine Bedeutung für die disziplinare Maßnahmebemessung. Mit dem in Art. 143b GG verankerten Beleihungsmodell ist die Möglichkeit geschaffen worden, Beamte des Bundes außerhalb des öffentlichen Dienstes unter Beibehaltung ihres Status als Bundesbeamte nicht mehr bei Behörden ihres Dienstherrn, sondern bei den in privatrechtlicher Rechtsform geführten Unternehmen weiter zu beschäftigen. Art. 143b Abs. 3 Satz 1 GG, wonach die Bundesbeamten unter Wahrung ihrer Rechtsstellung aus Art. 33 Abs. 5 GG bei den Postnachfolgeunternehmen beschäftigt werden, bringt zum Ausdruck, dass den ehemals bei der Deutschen Bundespost beschäftigten Beamten nicht nur der bloße Status als Bundesbeamte, sondern auch die mit diesem Status verbundene, sich aus ihm abgeleitete umfassende Rechtsstellung der Bundesbeamten garantiert ist (BVerfG, Beschluss vom 17. Januar 2012 - 2 BvL 4/09 - BVerfGE 130, 52 unter Hinweis auf die Begründung der Bundesregierung zum Gesetzentwurf, BT-Drs. 12/7269, S. 5 f.; BVerwG, Urteil vom 19. Mai 2016 - 2 C 14.15 - BVerwGE 155, 182 Rn. 12).
13 Auf die Beamten der Postnachfolgeunternehmen ist deshalb auch in ihrer Eigenschaft als sog. AG-Beamter das Disziplinarrecht anzuwenden. Ein im Gesetzgebungsverfahren gestellter Antrag, zu bestimmen, dass die Bundesdisziplinarordnung nur mit der einschränkenden Maßgabe der Gewährleistung einer Gleichstellung und Gleichbehandlung mit den Arbeitnehmern anzuwenden ist, wurde abgelehnt (vgl. Kurzprotokoll der 67. Sitzung des Ausschusses für Post und Telekommunikation vom 6. Juni 1994 über die Beratung des Entwurfs eines Postneuordnungsgesetzes , S. 22, 26). Auch in dem seit dem 1. Januar 2002 geltenden Bundesdisziplinargesetz vom 9. Juli 2001 (BGBl. I S. 1510) ist die Anwendung des Disziplinarrechts auf AG-Beamte nicht eingeschränkt oder ausgeschlossen worden (BVerfG, Beschluss vom 5. Juni 2002 - 2 BvR 2257/96 - ZBR 353 - juris Rn. 15).
14 3. Ebenso wenig kommt eine Zulassung der Revision aufgrund eines Verfahrensfehlers (§ 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO) in Betracht. Der von dem Beklagten geltend gemachte Verfahrensmangel, das Berufungsgericht habe den Überzeugungsgrundsatz (§ 108 Abs. 1 Satz 1 VwGO) verletzt, liegt nicht vor. Dabei umfasst der Begriff des Verfahrensmangels im Sinne des § 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO allein Verstöße des Gerichts gegen verwaltungsprozessrechtliche Vorschriften und Rechtsgrundsätze.
15 Nach § 108 Abs. 1 Satz 1 VwGO hat das Gericht seiner Überzeugungsbildung das Gesamtergebnis des Verfahrens zugrunde zu legen. Es darf nicht einzelne der festgestellten erheblichen Tatsachen oder Beweisergebnisse aus seiner Würdigung ausblenden. Im Übrigen darf es zur Überzeugungsbildung die ihm vorliegenden Tatsachen und Beweise frei würdigen. Die Einhaltung der verfahrensrechtlichen Grenzen zulässiger Sachverhalts- und Beweiswürdigung ist deshalb nicht schon dann in Frage gestellt, wenn ein Beteiligter das vorliegende Tatsachenmaterial anders würdigt oder aus ihm andere Schlüsse ziehen will als das Gericht. Diese Grenzen sind erst dann überschritten, wenn das Gericht nach seiner Rechtsauffassung entscheidungserheblichen Akteninhalt übergeht oder aktenwidrige Tatsachen annimmt. Ein Verfahrensfehler in Form der Verletzung des § 108 Abs. 1 Satz 1 VwGO kann darüber hinaus vorliegen, wenn die Beweiswürdigung gesetzliche Beweisregeln außer Acht lässt, objektiv willkürlich ist, gegen die Denkgesetze verstößt oder einen allgemeinen Erfahrungssatz missachtet bzw. irrtümlich annimmt. Die Beweiswürdigung des Tatsachengerichts darf vom Revisionsgericht nicht daraufhin überprüft werden, ob sie überzeugend ist, ob festgestellte Einzelumstände mit dem ihnen zukommenden Gewicht in die abschließende Würdigung des Sachverhalts eingegangen sind und ob solche Einzelumstände ausreichen, die Würdigung zu tragen. Solche Fehler sind revisionsrechtlich regelmäßig nicht dem Verfahrensrecht, sondern dem materiellen Recht zuzuordnen und können einen Verfahrensmangel deshalb grundsätzlich nicht begründen (stRspr, vgl. nur BVerwG, Urteil vom 19. Januar 1990 - 4 C 28.89 - BVerwGE 84, 271 und Beschluss vom 14. Juli 2010 - 10 B 7.10 - Buchholz 310 § 108 Abs. 1 VwGO Nr. 66 Rn. 4, jeweils m.w.N.).
16 a) In Bezug auf den "anerkannten" mildernden Gesichtspunkt der "persönlichkeitsfremden Augenblickstat" macht die Beschwerde geltend, das Berufungsgericht habe zu Unrecht angenommen, dass der Pflichtenverstoß keine Folge der besonderen Situation - Ausnutzung der alleinigen Anwesenheit in der Filiale bei defektem Drucker des Bankautomaten - gewesen sei. Mit der Rüge eines Verstoßes gegen § 108 Abs. 1 Satz 1 VwGO kann aber nicht die inhaltliche Richtigkeit der Sachentscheidung - hier die disziplinarrechtliche Bemessungsentscheidung aufgrund des festgestellten Sachverhalts - des Berufungsgerichts gerügt werden.
17 b) Soweit die Beschwerde die überlange Verfahrensdauer und das Beschleunigungsgebot (Art. 6 EMRK) unter dem Aspekt eines "allgemeinen Milderungsgrundes" und der Verhältnismäßigkeit zugunsten des Beklagten geltend macht und vorträgt, das Berufungsgericht habe eine entsprechende Prüfung versäumt, trifft dies nicht zu. Bei der Begründung der konkreten disziplinaren Maßnahmebemessung hat sich das Berufungsgericht in seinem Urteil bei den Ausführungen zu den allgemeinen Milderungsgründen und zur Verhältnismäßigkeit ausdrücklich mit der "langen Verfahrensdauer einschließlich der damit verbundenen Suspendierung" des Beklagten befasst (UA S. 24 unten, S. 26). Dass es dabei zu einem Ergebnis gelangt ist, dass die Beschwerde für inhaltlich falsch hält, begründet keinen Verfahrensfehler.
18 c) Soweit die Beschwerde schließlich rügt, das Berufungsgericht gehe rechtsfehlerhaft davon aus, die Privatisierung der Bundespost in die Deutsche Post AG sei bei der Beurteilung der Schwere des Dienstvergehens zugunsten des Beklagten nicht mildernd zu berücksichtigen, wird kein Verfahrensfehler dargelegt (§ 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO). Rügefähig nach § 108 Abs. 1 Satz 1 VwGO ist nicht das Ergebnis der Beweiswürdigung, sondern nur ein Verfahrensvorgang auf dem Weg dorthin. Derartige Mängel liegen - wie bereits ausgeführt - insbesondere vor, wenn das angegriffene Urteil von einem falschen oder unvollständigen Sachverhalt ausgeht, also etwa entscheidungserheblichen Akteninhalt übergeht oder auf einer aktenwidrigen Tatsachengrundlage basiert (BVerwG, Beschlüsse vom 13. Februar 2012 - 9 B 77.11 - Buchholz 310 § 108 Abs. 1 VwGO Nr. 73 Rn. 7, vom 21. Mai 2013 - 2 B 67.12 - juris Rn. 18 und vom 23. Dezember 2015 - 2 B 40.14 - Buchholz 449 § 3 SG Nr. 82 Rn. 53 m.w.N.). Das Gericht darf nicht in der Weise verfahren, dass es einzelne erhebliche Tatsachenfeststellungen oder Beweisergebnisse nicht in die rechtliche Würdigung einbezieht, insbesondere Umstände übergeht, deren Entscheidungserheblichkeit sich ihm hätte aufdrängen müssen. Einen solchen Verfahrensmangel zeigt die Beschwerde in Bezug auf die Rüge, die disziplinare Maßnahme sei aufgrund der nunmehr privatrechtlichen Organisationsform der Post zu mildern, nicht auf. Dafür, dass die Rüge auch in der Sache unbegründet wäre, wird auf die Ausführungen unter 2. b) verwiesen.
19 4. Die Kostenentscheidung beruht auf § 77 BDG und § 154 Abs. 2 VwGO. Einer Festsetzung des Streitwerts für das Beschwerdeverfahren bedarf es nicht, weil für das Verfahren streitwertunabhängig Gebühren nach dem Gebührenverzeichnis der Anlage zu § 78 Abs. 1 BDG erhoben werden.
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