BVerwG 2 B 45.10 OVG für das Land Nordrhein-Westfalen - 26.03.2010 - AZ: OVG 1 A 3049/06
In der Verwaltungsstreitsache hat der 2. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
am 30. August 2010
durch den Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Heitz,
den Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Maidowski und
die Richterin am Bundesverwaltungsgericht Dr. Eppelt
beschlossen:
Die Beschwerde des Klägers gegen die Nichtzulassung der Revision im Urteil des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen vom 26. März 2010 wird zurückgewiesen. Der Kläger trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens. Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Beschwerdeverfahren auf 458,34 € festgesetzt. Gründe
1 Die auf die grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache sowie auf Verfahrensmängel (§ 132 Abs. 2 Nr. 1 und 3 VwGO) gestützte Beschwerde ist unbegründet.
2 1. Der Kläger begehrt eine höhere als die gewährte Sonderzuwendung für das Jahr 2004. Seine Klage ist in den Vorinstanzen erfolglos geblieben. In dem Berufungsurteil heißt es, das Gesetz über die Gewährung einer jährlichen Sonderzuwendung in der bis Ende 2003 geltenden Fassung sei mit Wirkung vom 1. Januar 2004 an durch das Bundessonderzahlungsgesetz in der Fassung vom 29. Dezember 2003 ersetzt worden. Der sich hiernach ergebende Anspruch des Klägers sei erfüllt. Das Gesetz über die Gewährung einer jährlichen Sonderzuwendung sei bereits zum 16. September 2003 durch das Gesetz über die Anpassung von Dienst- und Versorgungsbezügen in Bund und Ländern 2003/2004 sowie zur Änderung dienstrechtlicher Vorschriften vom 10. September 2003 (Bundesbesoldungs- und versorgungsanpassungsgesetz 2003/2004 - BBVAnpG 2003/2004) aufgehoben worden. Das hier maßgebende Bundessonderzahlungsgesetz sei formell verfassungsgemäß zustande gekommen und mit materiellem Verfassungsrecht vereinbar.
3 2. a) Der Kläger hat nicht dargelegt, dass die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung im Sinne des § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO hat. Dies setzt voraus, dass sie eine konkrete, in dem zu entscheidenden Fall erhebliche, noch ungeklärte Frage des revisiblen Rechts mit einer über den Einzelfall hinausgehenden allgemeinen Bedeutung aufwirft, die im Interesse der Einheitlichkeit der Rechtsprechung oder der Rechtsfortbildung der Klärung in einem Revisionsverfahren bedarf (Beschluss vom 2. Oktober 1961 - BVerwG 8 B 76.61 - BVerwGE 13, 90 = Buchholz 310 § 132 VwGO Nr. 18 S. 21 f., stRspr).
4 aa) Die sinngemäß aufgeworfenen Rechtsfragen im Zusammenhang mit der formellen Verfassungskonformität des Bundesbesoldungs- und versorgungs-passungsgesetzes 2003/2004 sind in der Rechtsprechung des Senates geklärt. Der Senat hat entschieden, dass sowohl die Unterzeichnung des Bundesbesoldungs- und versorgungsanpassungsgesetzes 2003/2004 durch den Ersten Vizepräsidenten des Bundesrates als auch die Art der Unterzeichnung den Vorgaben des Grundgesetzes entsprechen (Urteil vom 28. Mai 2009 - 2 C 23.07 - Buchholz 11 Art. 57 GG Nr. 1 Rn. 11 ff.). Einen darüber hinausgehenden Klärungsbedarf hat der Kläger nicht aufgezeigt. Zur Frage der Unterzeichnung des Gesetzes durch den Regierenden Bürgermeister von Berlin hat der Senat im Urteil vom 28. Mai 2009 ausgeführt, dass sich weder für den Bundespräsidenten noch für seinen Vertreter im Amt Ausschluss- oder Befangenheitsgründe daraus ergeben, dass er oder sein Vertreter zu irgendeinem Zeitpunkt an einem Gesetzgebungsverfahren mitgewirkt oder sich für ein bestimmtes Gesetz politisch eingesetzt hatten (a.a.O., Rn. 18).
5 bb) Klärungsbedürftige Rechtsfragen sind nicht im Vortrag des Klägers aufgeworfen, für die Wirksamkeit des Bundessonderzahlungsgesetzes komme es entgegen der Auffassung des Berufungsgerichts auf die Verfassungsmäßigkeit des Bundesbesoldungs- und versorgungsanpassungsgesetzes 2003/2004 an. Dieses Gesetz ist jedenfalls nach dem allgemeinen Rechtsgrundsatz, dass eine spätere Regelung eine frühere sachgleiche Regelung ersetzen kann, außer Kraft getreten.
6 Der Kläger hält für klärungsbedürftig, ob die Gesetzgebungskompetenz des Bundes für das Bundessonderzahlungsgesetz vom 29. Dezember 2003 wegen Sinn und Zweck von Art. 74 a GG in der bis zum 31. August 2006 geltenden Fassung von der Wirksamkeit von § 67 BBesG in der Fassung des Bundesbesoldungs- und versorgungsanpassungsgesetzes 2003/2004 abhängig ist. Es bedarf keines Revisionsverfahrens, um diese Frage zu beantworten:
Art. 74 a Abs. 1 GG a.F. sah eine konkurrierende Gesetzgebung des Bundes für Besoldung und Versorgung der Angehörigen des öffentlichen Dienstes in einem öffentlich-rechtlichen Dienst- und Treueverhältnis ausdrücklich nur vor, „soweit dem Bund nicht nach Artikel 73 Nr. 8 die ausschließliche Gesetzgebung zusteht“. Besoldungsregelungen des Bundes für Bundesbeamte wie das Bundessonderzahlungsgesetz sind von Art. 73 Nr. 8 GG gedeckt. Der Wortlaut des § 67 BBesG enthält keine Einschränkung für die Wahrnehmung der ausschließlichen Gesetzgebungskompetenz des Bundes. Die Vorschrift hat es den Ländern ermöglicht, die Gewährung einer Sonderzuwendung an Landes- und Kommunalbeamte durch Landesgesetze zu regeln. Für die Besoldung der Bundesbeamten hat sie keine Bedeutung.
7 cc) Auch die in Bezug auf das Bundessonderzahlungsgesetz vom 29. Dezember 2003 und auf das Bundesbesoldungs- und versorgungsanpassungsgesetz 2003/2004 angesprochenen Fragen nach Besitzstandswahrung und nach den verfassungsrechtlichen Grenzen der Gestaltungsfreiheit des Besoldungsgesetzgebers sind nicht klärungsbedürftig.
8 Geklärt ist, dass die Gewährung einer jährlichen Sonderzahlung nicht zu den hergebrachten, durch Art. 33 Abs. 5 GG verfassungsrechtlich garantierten Grundsätzen des Berufsbeamtentums gehört. Welche Grenzen sich für gesetzgeberische Eingriffe in geltendes Besoldungsrecht wegen des rechtsstaatlichen Vertrauensschutzes ergeben, ist ebenso geklärt wie die Folgerungen einer Kürzung von Sonderzahlungen für einen möglichen - hier aber ausdrücklich nicht gerügten - Verstoß gegen das Gebot einer amtsangemessenen Alimentation. Im Urteil des Senats vom 28. Mai 2009 (a.a.O., Rn. 39) heißt es:
Die Gewährung einer Weihnachtszuwendung (jetzt: jährlichen Sonderzahlung) an Beamte bzw. Richter hat erst nach 1949 Eingang in das Beamtenrecht des Bundes und der Länder gefunden. Sie gehört daher nicht zu den hergebrachten, durch Art. 33 Abs. 5 GG verfassungsrechtlich garantierten Grundsätzen des Berufsbeamtentums. Sie steht zur freien Disposition des Normgebers und kann im Rahmen der allgemeinen grundgesetzlichen Bindungen jederzeit für die Zukunft gemindert oder gestrichen werden (vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 29. November 1967 a.a.O. S. 61 f. und vom 30. März 1977 - 2 BvR 1039/75, 2 BvR 1045/75 - BVerfGE 44, 249 ; BVerwG, Urteile vom 15. Juli 1977 - BVerwG 6 C 24.75 - Buchholz 232 § 23 BBG Nr. 24 und vom 2. September 1977 - BVerwG 6 C 80.74 - Buchholz 238.95 SZG Nr. 10 m.w.N.).
9 Das Urteil des Senats vom 20. März 2008 (BVerwG 2 C 49.07 - BVerwGE 131, 20 = Buchholz 11 Art. 33 Abs. 5 GG Nr. 94, Rn. 25) führt aus:
Zwar genießen einzelne Besoldungsleistungen wie etwa die jährliche Sonderzuwendung hinsichtlich ihres Bestands und ihrer Höhe keinen verfassungsrechtlichen Schutz. Als Berechnungsfaktoren für die Ermittlung des Nettoeinkommens kommt ihnen jedoch mittelbar verfassungsrechtliche Bedeutung zu. Streicht oder kürzt der Gesetzgeber eine Leistung, so stellt sich die Frage, ob das dadurch verringerte Nettoeinkommen noch ausreicht, um den amtsangemessenen Lebensunterhalt zu gewährleisten.
10 Im Urteil des Senats vom 28. Mai 2009 (a.a.O., Rn. 40) heißt es hieran anknüpfend:
Aus dem Alimentationsgrundsatz folgen keine konkreten Handlungsaufträge für den Gesetzgeber. Verfassungsrechtlich ist nur das Ergebnis vorgegeben; die Wahl der Mittel bleibt dem Gesetzgeber überlassen. Ihm ist bei der Gestaltung des Besoldungsrechts ein weiter Spielraum politischen Ermessens eröffnet, der grundsätzlich erst durch Maßnahmen überschritten wird, die sich als evident sachwidrig erweisen. Aufgrund des besoldungsrechtlichen Vorbehalts des Gesetzes und des Gestaltungsspielraums des Gesetzgebers können Beamten auch dann, wenn die Verfassungsmäßigkeit ihrer Alimentation in Frage steht, keine Besoldungsleistungen zugesprochen werden, die gesetzlich nicht vorgesehen sind. Vielmehr sind sie darauf verwiesen, ihren Alimentationsanspruch geltend zu machen, indem sie Klagen auf Feststellung erheben, ihr Nettoeinkommen sei verfassungswidrig zu niedrig bemessen (vgl. zum Ganzen: Urteil vom 20. März 2008 a.a.O. S. 25, 27 f.; vgl. auch Urteil vom 30. April 2009 - BVerwG 2 C 127.07 - zur Veröffentlichung vorgesehen).
11 Welche Anforderungen sich an eine für die Zukunft wirkende Neuregelung von Sonderzahlungen aus dem rechtsstaatlichen Vertrauensschutz, insbesondere dem Rückwirkungsverbot, ergeben, ist der Rechtsprechung ebenfalls zu entnehmen (vgl. Urteile vom 28. Mai 2009 a.a.O. Rn. 43 ff. m.w.N. und vom 3. Juli 2003 - BVerwG 2 C 36.02 - BVerwGE 118, 277 m.w.N.).
12 Durch das Bundesverfassungsgericht geklärt ist auch, dass - ungeachtet der Frage, inwieweit aus dem Sozialstaatsprinzip konkrete Ansprüche abgeleitet werden können - jedenfalls für den Bereich des Beamtenrechts die Garantie der hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums eine spezielle Konkretisierung der Sozialstaatsklausel darstellt; die hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums - insbesondere das Alimentationsprinzip - sichern, dass die Besoldung und Versorgung der Beamten den Mindestanforderungen genügen, die sich aus dem Sozialstaatsprinzip der Verfassung ergeben (Kammerbeschluss vom 13. Februar 2008 - 2 BvR 613/06 - NVwZ 2008, 1004 f.). Weitergehenden Klärungsbedarf wirft die Beschwerde nicht auf.
13 dd) Die Beschwerdebegründung wirft darüber hinaus keine klärungsbedürftigen Rechtsfragen zur Gleichbehandlung von Arbeitnehmern und Beamten sowie zwischen Abgeordneten und Beamten bei der Gewährung von Sonderzahlungen im Lichte des Art. 3 Abs. 1 GG auf. Insbesondere ist geklärt, dass grundlegende Unterschiede zwischen dem Recht der Beamten und der Arbeitnehmer bestehen (Urteil vom 28. Mai 2009 a.a.O. Rn. 33), so dass eine unterschiedliche Behandlung beider Beschäftigtengruppen bei der Gewährung von Sonderzahlungen verfassungsrechtlich zulässig ist. Ebenso bestehen grundlegende statusrechtliche Unterschiede zwischen Abgeordneten und Beamten, die die Vergleichbarkeit der Bezüge ausschließen (BVerfG, Beschluss vom 30. September 1987 - 2 BvR 933/82 - BVerfGE 76, 256 ; BVerwG, Urteil vom 16. Oktober 1997 - BVerwG 2 C 30.96 - Buchholz 271 LBeihilfeR Nr. 21, S. 31).
14 b) Die Verfahrensrügen greifen ebenfalls nicht durch.
15 aa) Ohne Erfolg bleibt zunächst die Rüge, das Verwaltungsgericht habe den Rechtsstreit auf den Einzelrichter übertragen, ohne dass die Voraussetzungen des § 6 Abs. 1 VwGO vorgelegen hätten.
16 Für die Revisionszulassung nach § 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO ist erforderlich, dass dem Berufungsgericht ein Verfahrensfehler unterlaufen ist; Mängel des erstinstanzlichen Verfahrens, die in der Berufungsinstanz nicht fortwirken, reichen zur Zulassung nicht aus (vgl. Beschluss vom 30. Juli 1990 - BVerwG 7 B 104.90 - auszugsweise wiedergegeben in Buchholz 310 § 132 VwGO Nr. 289, hier zitiert nach juris, Rn. 2). Hier ist nicht erkennbar, dass das Berufungsurteil auf der Übertragung auf den Einzelrichter im erstinstanzlichen Verfahren beruhen kann.
17 bb) Erfolglos bleibt weiter die Rüge, das Berufungsgericht habe einen gebotenen Vorlagebeschluss nach Art. 100 Abs. 1 GG verweigert. Ein Verstoß gegen Art. 100 GG (Unterbleiben der Aussetzung des Verfahrens und der Vorlage an das Bundesverfassungsgericht) ist kein die Zulassung der Revision nach § 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO rechtfertigender Verfahrensfehler (Beschluss vom 17. Juli 1975 - BVerwG 2 B 2.75 - Buchholz 310 § 132 VwGO Nr. 136 S. 18).
18 Eine Verletzung des Rechts auf den gesetzlichen Richter aus Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG durch eine unterbliebene Vorlage nach Art. 100 Abs. 1 GG kommt im Übrigen nur dann in Betracht, wenn die Unterlassung willkürlich gewesen wäre. Hierfür bestehen angesichts der sachlichen Erwägungen, mit denen das Berufungsgericht das Fehlen einer Überzeugung von der Verfassungswidrigkeit einer entscheidungserheblichen Norm begründet, aber keine Anhaltspunkte. Die vom Kläger herangezogenen Vorlagebeschlüsse des Berufungsgerichts in anderen Verfahren betreffen entgegen der Auffassung des Klägers schon deshalb keinen vergleichbaren Fall, weil sie landesrechtliche Besoldungsregelungen und die Frage der Vereinbarkeit des Nettoeinkommens der jeweiligen Kläger mit dem in Art. 33 Abs. 5 GG verankerten Alimentationsgrundsatz betreffen.
19 cc) Eine Gehörsverletzung folgt nicht daraus, dass das Berufungsgericht sich trotz des Vortrages des Klägers den seiner Auffassung nach naheliegenden rechtlichen Schlussfolgerungen verweigert hat. Denn einen Anspruch darauf, dass das Gericht einer Rechtsmeinung folgt, gibt Art. 103 Abs. 1 GG ebenso wenig (BVerfG, Beschluss vom 12. April 1983 - 2 BvR 678/81 u.a. - BVerfGE 64, 1 m.w.N.) wie einen Anspruch auf Berücksichtigung von nach formellem oder materiellem Recht unerheblichem Vortrag (BVerfG, Beschluss vom 30. Januar 1985 - 1 BvR 876/84 - BVerfGE 69, 145 , vgl. auch BVerwG, Beschluss vom 5. August 2010 - BVerwG 2 C 30.10 - juris Rn. 3 m.w.N.).
20 Eine Gehörsverletzung liegt auch nicht darin, dass dem Kläger nicht bereits „im Vorfeld des Berufungsverfahrens“ ein rechtlicher Hinweis darauf erteilt worden ist, dass es auf die Verfassungskonformität des Besoldungs- und versorgungsanpassungsgesetzes 2003/2004 nicht ankomme. Der Kläger führt selbst aus, dass die seiner Meinung nach unzutreffende Rechtsauffassung in der mündlichen Verhandlung vor dem Berufungsgericht diskutiert worden und er der Argumentation des Berufungsgerichts inhaltlich entgegen getreten ist.
21 dd) Schließlich bleiben auch die Aufklärungsrügen ohne Erfolg.
22 Der Kläger macht zum einen geltend, es hätte sich dem Berufungsgericht aufdrängen müssen „die Rolle des 1. Vizepräsidenten des Bundesrates bzw. des Regierenden Bürgermeisters von Berlin, Klaus Wowereit, weiter aufzuklären“. Zum anderen beanstandet er, das Berufungsgericht habe auf die Untersuchungen anderer Gerichte abgestellt, obwohl es nahe gelegen habe, eigenständige Untersuchungen zur verfassungsrechtlichen Vertretungskompetenz des 1. Vizepräsidenten des Bundesrates für die Aufgaben des Bundespräsidenten anzustellen.
23 Es ist weder dargelegt noch ersichtlich, dass es ausgehend von der Rechtsauffassung des Berufungsgerichts auf Tatsachen angekommen wäre, die für die Frage der formellen Verfassungswidrigkeit des Bundesbesoldungs- und versorgungsanpassungsgesetzes 2003/2004 Bedeutung haben könnten.
24 Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Entscheidung über den Streitwert beruht auf § 47 Abs. 1 und 3 i.V.m. § 52 Abs. 3 GKG.
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