BVerwG 2 B 56.10
In der Verwaltungsstreitsache hat der 2. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
am 21. Dezember 2010
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Herbert
und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Heitz und Dr. Maidowski
beschlossen:
Die Beschwerde des Klägers gegen die Nichtzulassung der Revision in dem Beschluss des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg vom 20. Mai 2010 wird zurückgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Beschwerdeverfahren auf 4 127,36 € festgesetzt.
Gründe
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Die Nichtzulassungsbeschwerde des Klägers kann keinen Erfolg haben. Der Kläger hat nicht dargelegt, dass die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung im Sinne von § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO hat.
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Der Beklagte berief den Kläger am 13. August 1993 als Sonderschullehrer in das Beamtenverhältnis auf Probe. Zugleich beurlaubte er ihn ohne Dienstbezüge für die Tätigkeit an einer Privatschule, wobei er ein öffentliches Interesse an der Beurlaubung anerkannte. Während der Beurlaubungszeit ernannte der Beklagte den Kläger unter Berufung in das Beamtenverhältnis auf Lebenszeit zum Sonderschullehrer (Besoldungsgruppe A 13). Seit dem 10. September 2007 ist der Kläger im Schuldienst des Beklagten tätig.
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Die Klage, mit der der Kläger Ansprüche auf Sonderzahlung für die Zeit vom 10. September 2007 bis zum 31. Dezember 2007 und auf Dienstbezüge ohne Absenkung des Grundgehalts um 4 % seit dem 1. Januar 2008 geltend macht, ist in beiden Vorinstanzen erfolglos geblieben. In den Gründen der Berufungsentscheidung heißt es, nach dem Landessonderzahlungsgesetz und dem Landesbesoldungsgesetz erhielten Beamte in einem Eingangsamt der Besoldungsgruppen A 12 und höher bis zum 31. Dezember 2007 keine Sonderzahlungen, danach für die Dauer von drei Jahren nur das um 4 % abgesenkte Grundgehalt, wenn der Anspruch auf Dienstbezüge nach dem 31. Dezember 2004 entstanden sei bzw. ihnen erst nach diesem Stichtag Dienstbezüge zugestanden hätten. Es komme darauf an, ob der Dienstherr spätestens am 31. Dezember 2004 erstmals verpflichtet gewesen sei, Dienstbezüge zu zahlen. Gesetzliche Ausnahmen seien nur für Beamte vorgesehen, die vor dem Stichtag bereits in einem Angestelltenverhältnis mit dem Dienstherrn gestanden hätten.
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1. Mit der Beschwerde wirft der Kläger die Frage als rechtsgrundsätzlich bedeutsam auf,
ob Ansprüche auf Sonderzahlung und auf volle, nicht um vier Prozent abgesenkte Besoldung bestehen, wenn das Beamtenverhältnis vor dem 31. Dezember 2004 begründet wurde und der Beamte ab Begründung des Beamtenverhältnisses nach vorheriger Anerkennung des dienstlichen Interesses in den Privatschuldienst zur Unterrichtung in einer Ersatzschule beurlaubt wurde und ohne Unterbrechung bis zum Ende der mehrfach verlängerten Beurlaubung und nach Übernahme in das Beamtenverhältnis auf Lebenszeit durchgehend im Privatschuldienst beschäftigt war.
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Mit dieser Frage kann der Kläger die Revisionszulassung wegen grundsätzlicher Bedeutung gemäß § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO nicht erreichen, weil sich die Antwort aus dem eindeutigen Wortlaut der gesetzlichen Regelungen ergibt. Der Verwaltungsgerichtshof hat zutreffend angenommen, dass sich der für Ansprüche auf Sonderzahlungen und volles Grundgehalt maßgebende gesetzliche Stichtag 31. Dezember 2004 nicht auf die Begründung des Beamtenverhältnisses, sondern auf die erstmalige Entstehung des Anspruchs auf Dienstbezüge aus einem Eingangsamt der Besoldungsgruppen A 12 und höher bezieht. Es reicht nicht aus, dass das Beamtenverhältnis am 31. Dezember 2004 bestanden hat, wenn bis zu diesem Zeitpunkt keine Dienstbezüge zu zahlen gewesen sind. Dies hat der Senat bereits in dem Beschluss vom 1. Juli 2009 - BVerwG 2 B 36.09 - (juris) dargelegt, auf den der Verwaltungsgerichtshof in der Berufungsentscheidung Bezug genommen hat. In diesem Beschluss heißt es:
„Es entspricht einem hergebrachten Grundsatz des Berufsbeamtentums im Sinne des Art. 33 Abs. 5 GG, dass Besoldungsleistungen dem Vorbehalt des Gesetzes unterliegen. Sie dürfen nur zugesprochen werden, wenn und soweit sie gesetzlich vorgesehen sind (Urteil vom 28. April 2005 - BVerwG 2 C 1.04 - BVerwGE 123, 308 = Buchholz 240 § 72a BBesG Nr. 1, stRspr). Bei der Auslegung der Besoldungsgesetze kommt dem Wortlaut besondere Bedeutung zu. Der Anwendungsbereich besoldungsrechtlicher Regelungen kann nicht durch allgemeine Rechtsgrundsätze erweitert oder ergänzt werden. Daher ist insbesondere die analoge Anwendung derartiger Regelungen ausgeschlossen. Der Wille des Gesetzgebers kann nur berücksichtigt werden, wenn er im Gesetzeswortlaut deutlich Ausdruck gefunden hat (Urteile vom 22. März 1990 - BVerwG 2 C 11.89 - Buchholz 240 § 19a BBesG Nr. 10; vom 26. Januar 2006 - BVerwG 2 C 43.04 - BVerwGE 125, 79 = Buchholz 240 § 40 BBesG Nr. 36 und vom 9. November 2006 - BVerwG 2 C 4.06 - Buchholz 239.1 § 11 BeamtVG Nr. 11 Rn. 17).
Nach § 1a Abs. 1 des Landessonderzahlungsgesetzes - LSZG - in der Fassung von Art. 1 des Haushaltsstrukturgesetzes vom 1. März 2005 (GBl BW S. 145) erhalten Beamte, für die nach dem 31. Dezember 2004 Anspruch auf Dienstbezüge aus einem Eingangsamt der Besoldungsgruppe A 12 und höher entsteht, für die Dauer von drei Jahren nach Entstehen des Anspruchs keine Sonderzahlungen. Nach § 1a Abs. 2 Satz 1 LSZG gilt dies nicht für Beamte, denen spätestens am 31. Dezember 2004 Dienstbezüge zugestanden haben.
Am 1. Januar 2008 ist an die Stelle des Landessonderzahlungsgesetzes das Landesbesoldungsgesetz - LBesG - in der Fassung von Art. 2 Nr. 1 des Gesetzes zur Integration der Sonderzahlungen und zur Anpassung der Besoldung und Versorgung vom 11. Dezember 2007 (GBl BW S. 538 ) getreten. Nach § 3a Abs. 1 LBesG sind bei Beamten, für die nach dem 31. Dezember 2004 Anspruch auf Dienstbezüge aus einem Eingangsamt der Besoldungsgruppe A 12 und höher entsteht, für die Dauer von drei Jahren nach Entstehen des Anspruchs die jeweiligen Grundgehälter und Amtszulagen um 4 % abzusenken. Nach § 3a Abs. 2 Buchst. a LBesG gilt dies nicht für Beamte, denen spätestens am 31. Dezember 2004 im Geltungsbereich dieses Gesetzes Dienstbezüge zugestanden haben.
Sowohl § 1a Abs. 1 und Abs. 2 Satz 1 LSZG als auch § 3a Abs. 1 und Abs. 2 Buchst. a LBesG verwenden jeweils zwei Formulierungen, um die Bedeutung des Stichtags 31. Dezember 2004 für die Ansprüche auf Sonderzahlungen (bis 31. Dezember 2007) und auf volle, nicht um 4 % abgesenkte Besoldung (ab 1. Januar 2008) hervorzuheben: In Absatz 1 werden die Ansprüche ausgeschlossen, wenn erst nach dem Stichtag ’Anspruch auf Dienstbezüge entsteht’. Nach Absatz 2 gilt dies nicht für Beamte, denen spätestens am Stichtag ’Dienstbezüge zugestanden haben’. Beide Formulierungen beschreiben denselben Sachverhalt. Ihr Bedeutungsgehalt stimmt überein, weil ansonsten ein unlösbarer inhaltlicher Widerspruch zwischen den beiden Absätzen der gesetzlichen Regelungen bestünde. Daher entstehen der Anspruch eines Beamten auf Dienstbezüge im Sinne von § 1a Abs. 1 LSZG, § 3a Abs. 1 LBesG und somit die Ansprüche auf Sonderzahlungen und nicht abgesenkte Besoldung, wenn dem Beamten nach § 1a Abs. 2 Satz 1 LSZG, § 3a Abs. 2 Buchst. a LBesG spätestens am 31. Dezember 2004 Dienstbezüge zugestanden haben.
Jedenfalls die Formulierung ’Dienstbezüge zugestanden haben’ ist nach ihrem Wortlaut eindeutig und kann demzufolge nicht durch gesetzessystematische oder teleologische Erwägungen in Frage gestellt werden. Einem Beamten stehen Dienstbezüge zu, wenn er einen Anspruch auf Zahlung der Dienstbezüge hat. Dies ist nicht der Fall, wenn der Zahlungsanspruch, wie bei einer Beurlaubung ohne Dienstbezüge, gesetzlich ausgeschlossen ist. Die gegenteilige Auffassung, wonach es ausreichen soll, dass das Beamtenverhältnis am 31. Dezember 2004 bestanden hat, findet im Wortlaut der § 1a Abs. 2 Satz 1, § 3a Abs. 2 Buchst. a LBesG keine Stütze. Einem Beamten stehen Dienstbezüge nicht bereits aufgrund seiner Ernennung zu, wenn der Dienstherr nicht zur Zahlung verpflichtet ist.
Schon wegen der notwendigen inhaltlichen Übereinstimmung müssen § 1a Abs. 1 LSZG, § 3a Abs. 1 LBesG so verstanden werden, dass mit der Formulierung ’Beamte, für die nach dem 31. Dezember 2004 Anspruch auf Dienstbezüge entsteht’ die Entstehung des Zahlungsanspruchs nach dem Stichtag gemeint ist. Auch der Wortlaut legt dieses Verständnis nahe.
Aus den Gesetzesmaterialien, auf die die Klägerin verweist, ergibt sich nicht, dass der Landesgesetzgeber Beamten, deren Beamtenverhältnis vor dem Stichtag begründet wurde, die aber erst danach erstmals Dienstbezüge beanspruchen konnten, die Sonderzahlungen und die nicht abgesenkte Besoldung gewähren wollte. Vielmehr legen sie den Schluss nahe, der Gesetzgeber habe diese besondere Fallkonstellation nicht in den Blick genommen. Im Übrigen könnte eine entsprechende gesetzgeberische Absicht bei der Auslegung der § 1a Abs. 1 und 2 LSZG, § 3a Abs. 1 und Abs. 2 Buchst. a LBesG nicht berücksichtigt werden, weil sie im Gesetzeswortlaut keinen Ausdruck gefunden hat.“
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Danach kommt es nicht darauf an, aus welchen Gründen ein Beamter, dessen Beamtenverhältnis am Stichtag 31. Dezember 2004 bereits bestanden hat, erst danach erstmals einen Anspruch auf Zahlung von Dienstbezügen erworben hat. Nach dem Gesetzeswortlaut ist eine Differenzierung nach Zweck und Dauer einer Beurlaubung nicht möglich. Daher ist rechtlich unerheblich, ob der Dienstherr ein öffentliches Interesse an der Tätigkeit anerkennt, die der Beamte während der Beurlaubung ausübt. Die Bedeutung dieser Anerkennung liegt darin, dass die Beurlaubungszeit als ruhegehaltfähige Dienstzeit berücksichtigt werden kann (§ 6 Abs. 1 Satz 2 Nr. 5 BeamtVG).
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Der Begriff der Dienstbezüge ist durch § 1 Abs. 2 BBesG eindeutig gesetzlich bestimmt. Es gibt keinen Anhaltspunkt dafür, dass der Landesgesetzgeber den besoldungsrechtlichen Regelungen der § 1a Abs. 1 und Abs. 2 LSZG, § 3a Abs. 1 und Abs. 2 LBesG einen abweichenden Begriff der Dienstbezüge zugrunde gelegt hat. Danach handelt es sich bei Vergütungen, die aufgrund eines privatrechtlichen Arbeitsverhältnisses bezahlt werden, nicht um Dienstbezüge.
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2. Die weitere vom Kläger als rechtsgrundsätzlich bedeutsam aufgeworfene Frage,
ob ein Lehrer mit dem beruflichen Werdegang des Klägers der Ausnahmeregelung des § 3a Abs. 2 LBesG unterliegt,
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rechtfertigt die Revisionszulassung nicht, weil sie ebenfalls unmittelbar aufgrund des Gesetzeswortlauts beantwortet werden kann. Nach § 3a Abs. 2 Buchst. b LBesG gilt die Absenkung der Besoldung nach Absatz 1 nicht für Beamte, die aus einem vor dem 1. Januar 2005 begründeten Angestelltenverhältnis zu einem Dienstherrn nach § 1 Abs. 1 nach dem 31. Dezember 2004 in das Beamtenverhältnis wechseln. Die Ausnahmeregelung kommt nur Beamten zugute, die am 31. Dezember 2004 bereits in einem Angestelltenverhältnis zu einem Dienstherrn gestanden haben. Nach ihrem Wortlaut erfasst sie Beamte nicht, die trotz der Begründung ihres Beamtenverhältnisses vor dem 31. Dezember 2004 erstmals nach diesem Stichtag Dienstbezüge erhalten haben.
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3. Die grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache im Sinne von § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO ergibt sich auch nicht aus den verfassungsrechtlichen Ausführungen der Beschwerdebegründung. Der Senat hat zur Vereinbarkeit der Stichtagsregelungen der §§ 1a Abs. 1 und Abs. 2 Satz 1 LSZG und § 3a Abs. 1 und Abs. 2 Buchst. a LBesG mit Art. 3 Abs. 1, Art. 6 Abs. 1 GG in dem Beschluss vom 1. Juli 2009 - BVerwG 2 B 36.09 - (juris) ausgeführt:
„Im Übrigen ist die dem Gesetzeswortlaut entsprechende Auslegung des Verwaltungsgerichtshofs mit dem allgemeinen Gleichheitssatz gemäß Art. 3 Abs. 1 GG vereinbar. Denn dem Gesetzgeber ist bei der Gestaltung des Besoldungsrechts ein weiter Spielraum politischen Ermessens eröffnet, der grundsätzlich erst durch Maßnahmen überschritten wird, die sich als evident sachwidrig erweisen (BVerfG, Beschluss vom 6. Mai 2004 - 2 BvL 16/02 - BVerfGE 110, 353 ; BVerwG, Urteil vom 20. März 2008 - BVerwG 2 C 49.07 - BVerwGE 131, 20 = Buchholz 11 Art. 33 Abs. 5 GG Nr. 94). Diese Grenze hat der Landesgesetzgeber nicht überschritten, weil er hinsichtlich des Ausschlusses der Sonderzahlungen und der nachfolgenden Besoldungsabsenkung Beamte, denen erst nach dem 31. Dezember 2004 Dienstbezüge zugestanden haben, denjenigen Beamten gleichgestellt hat, deren Beamtenverhältnis erst nach dem Stichtag begründet wurde. Diese Gleichbehandlung ist sachlich gerechtfertigt, weil beide Gruppen ihren Lebensunterhalt erst nach dem Stichtag mit den Dienstbezügen bestreiten konnten. Schon aus diesem Grund liegt auch kein Verstoß gegen das in Art. 6 Abs. 1 GG verankerte Gebot vor, Ehe und Familie zu fördern. Aus diesem Gebot lassen sich keine Ansprüche auf konkrete Besoldungsleistungen herleiten. Die Klägerin kann nicht verlangen, gegenüber Beamten besser gestellt zu werden, deren Beamtenverhältnis erst kurz nach dem Stichtag begründet wurde, weil sie zuvor aus familiären Gründen keinen Dienst leisten konnten.“
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Darüber hinaus hat der Verwaltungsgerichtshof zu Recht darauf abgestellt, der Landesgesetzgeber habe seinen Gestaltungsspielraum nicht überschritten, weil er die besoldungsrechtlichen Nachteile an den freiwilligen Verzicht auf Dienstbezüge geknüpft habe. Im Rahmen des Art. 3 Abs. 1 GG hat der Gesetzgeber einen grundsätzlich weiten Gestaltungsspielraum, wenn die Ungleichbehandlung nicht an ein personenbezogenes, d.h. von Betroffenen gar nicht oder nur schwer beeinflussbares Merkmal, sondern an vorgegebene Lebenssachverhalte anknüpft oder von freiwilligen Entscheidungen der Betroffenen abhängt. In diesem Fall ist Art. 3 Abs. 1 GG regelmäßig nur verletzt, wenn sich nach der Eigenart des geregelten Bereichs ein vernünftiger, einleuchtender Grund für die Unterscheidung nicht finden lässt. Allerdings verlangt der allgemeine Gleichheitssatz auch hier die folgerichtige, d.h. gleichmäßige Anwendung des gewählten Differenzierungsmerkmals (stRspr; vgl. Urteil vom 25. Oktober 2007 - BVerwG 2 C 16.06 - Buchholz 237.3 § 71b BrLBG Nr. 1 Rn. 12 und 13).
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Allen Beamten, deren Anspruch auf Dienstbezüge erst nach dem gesetzlichen Stichtag entstanden ist, ist gemeinsam, dass der Dienstherr ihrer freiwilligen Entscheidung Rechnung getragen hat, eine Möglichkeit der Freistellung vom Dienst wahrzunehmen und im Gegenzug auf die Besoldung zu verzichten. Ohne diese Entscheidung wären sie vor dem Stichtag berechtigt und verpflichtet gewesen, in Vollzeitbeschäftigung Dienst zu leisten und hätten Ansprüche auf Zahlung von Dienstbezügen erworben (vgl. Urteil vom 17. Juni 2010 - BVerwG 2 C 86.08 - DVBl 2010, 1161 ). Daher ist es nicht sachwidrig, sondern nachvollziehbar, dass der Landesgesetzgeber diese Beamten mit Beamten gleichgestellt hat, deren Beamtenverhältnis erst nach dem Stichtag begründet worden ist. Beide Gruppen haben bis zu diesem Tag keine Dienstleistung für den Dienstherrn erbracht und ihren Lebensunterhalt nicht aus Dienstbezügen bestritten.
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Aus diesem Grund ist auch die durch § 3a Abs. 2 Buchst. b LBesG bewirkte Ungleichbehandlung gegenüber denjenigen Beamten nicht sachwidrig, die nach dem 31. Dezember 2004 von einem Angestelltenverhältnis in ein Beamtenverhältnis mit einem Dienstherrn gewechselt sind. Denn diese Beamten sind bereits vor dem gesetzlichen Stichtag für den Dienstherrn tätig gewesen und von ihm vergütet worden. Daher konnte der Landesgesetzgeber hier den Zeitpunkt des Wechsels für unbeachtlich erklären. Die Tätigkeit für einen Dienstherrn stellt wiederum einen beachtlichen Unterschied im Verhältnis zu den im privaten Bereich tätigen Arbeitnehmern dar, den der Gesetzgeber aufgreifen durfte. Dies gilt auch dann, wenn sich die Arbeitsleistung für den privaten Arbeitgeber nicht wesentlich von dem nachfolgenden Beamtendienst unterscheidet und der Arbeitgeber staatliche Zuschüsse aus Haushaltsmitteln erhält.
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Entgegen der Auffassung des Klägers steht die Tätigkeit als angestellter Lehrer an einer Privatschule der Tätigkeit für einen Dienstherrn nicht gleich: Privatschulen sind zwar durch Art. 7 Abs. 4 GG grundrechtlich geschützt, woraus sich Ansprüche auf staatliche Finanzierung ergeben. Private Ersatzschulen sind staatlichen Schulen in Bezug auf die Erfüllung der gesetzlichen Schulpflicht gleichgestellt. Dies ändert aber nichts daran, dass es der Betrieb einer Privatschule keine staatliche, einem Dienstherrn zugeordnete Aufgabe darstellt, sondern dem Bereich der Privatautonomie angehört. Demzufolge ist die Tätigkeit an einer Privatschule keine Tätigkeit „für den Staat“.
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Schließlich liegt auf der Hand, dass die gesetzlichen Stichtagsregelungen im Hinblick auf die besoldungsrechtlichen Nachteile der betroffenen Beamten auch nicht gegen Art. 33 Abs. 5 GG verstoßen. Der durch Art. 33 Abs. 5 GG gewährleistete Alimentationsgrundsatz enthält keine Garantie, dass die bei Begründung des Beamtenverhältnisses geltenden besoldungs- und versorgungsrechtlichen Bestimmungen nicht mit Wirkung für die Zukunft zum Nachteil der Beamten geändert werden (stRspr; Urteil vom 27. Januar 2005 - BVerwG 2 C 39.03 - Buchholz 239.1 § 53 BeamtVG Nr. 13 S. 5 f.). Dies muss erst recht für besoldungsrechtliche Änderungen gelten, die in Kraft treten, bevor der Beamte erstmals einen Anspruch auf Zahlung von Dienstbezügen erworben hat. Ein Vertrauen darauf, dass die - durch Art. 33 Abs. 5 GG nicht geschützte - Sonderzahlung und das Grundgehalt in ungeschmälerter Höhe beibehalten werden, ist regelmäßig nicht schutzwürdig. Hier kommt hinzu, dass das Grundgehalt nur für die Dauer von drei Jahren um 4 % abgesenkt wird.
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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Festsetzung des Streitwerts für das Beschwerdeverfahren beruht auf § 47 Abs. 1 und Abs. 3, § 52 Abs. 1 GKG.