BVerwG 2 B 79.07
In der Verwaltungsstreitsache hat der 2. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
am 25. September 2008
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Herbert,
die Richterin am Bundesverwaltungsgericht Thomsen und
den Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Burmeister
beschlossen:
Die Beschwerde des Klägers gegen die Nichtzulassung der Revision in dem Urteil des Oberverwaltungsgerichts Berlin-Brandenburg vom 3. Mai 2007 wird zurückgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Beschwerdeverfahren auf 12 114,12 € festgesetzt.
Gründe
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Der Kläger, der seit Mai 1998 Lebenszeitbeamter ist, wurde im Juni 1995 in das Beamtenverhältnis auf Probe berufen. Seitdem wurde er in Brandenburg eingesetzt, wo er zeitweise, und zwar von April 1996 bis März 1999 und von Juli 2003 bis März 2004 auf einer vorgeschobenen Dienststelle auf polnischem Hoheitsgebiet tätig war. Die Klage auf Zahlung einer nicht nach § 2 der 2. Verordnung über besoldungsrechtliche Übergangsregelungen nach Herstellung der Einheit Deutschlands (2. Besoldungs-Übergangsverordnung - 2. BesÜV -) gekürzten Besoldung blieb in beiden Vorinstanzen erfolglos.
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Die allein auf den Zulassungsgrund der grundsätzlichen Bedeutung (§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) gestützte Beschwerde hat keinen Erfolg.
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Eine Rechtssache hat nur dann grundsätzliche Bedeutung gemäß § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO, wenn sie eine konkrete, in dem zu entscheidenden Fall erhebliche Frage des revisiblen Rechts mit einer über den Einzelfall hinausgehenden allgemeinen Bedeutung aufwirft, die im Interesse der Einheitlichkeit der Rechtsprechung oder der Rechtsfortbildung der Klärung in einem Revisionsverfahren bedarf. Gemäß § 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO obliegt es dem Beschwerdeführer, diese Voraussetzungen darzulegen (Beschluss vom 2. Oktober 1961 - BVerwG 8 B 78.61 - BVerwGE 13, 90 ; stRspr). Hieran fehlt es.
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Die Beschwerde benennt als rechtsgrundsätzlich klärungsbedürftig die Frage,
ob die Bundespolizeibeamten, die zur Grenzabfertigung nach Maßgabe des Abkommens zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der Republik Polen über Erleichterungen der Grenzabfertigung vom 29. Juli 1992 in gemeinsamen deutsch-polnischen Grenzdienststellen auf polnischem Territorium herangezogen werden, im Beitrittsgebiet oder außerhalb des Beitrittsgebietes verwendet werden.
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Hierzu hat der Senat im Beschluss vom 8. März 2007 - BVerwG 2 B 5.07 - bereits ausgeführt:
(...) Für den geltend gemachten Anspruch des Klägers ist - lediglich - von Bedeutung, ob der Kläger dadurch, dass er seinen Dienst in der gemeinsamen deutsch-polnischen, auf polnischem Territorium gelegenen Grenzabfertigungsstelle P. verrichtet, nicht im Beitrittsgebiet verwendet wird, sondern, wie der Kläger meint, Dienst im Ausland leistet. Die sich danach allein stellende Frage, ob die Bundespolizeibeamten, die zur Grenzabfertigung nach Maßgabe des deutsch-polnischen Abkommens vom 29. Juli 1992 in gemeinsamen deutsch-polnischen Grenzdienststellen auf polnischem Territorium herangezogen werden, im Beitrittsgebiet verwendet werden, lässt sich auf der Grundlage des Gesetzeswortlauts mit Hilfe der üblichen Regeln sachgerechter Interpretation ohne weiteres beantworten. Die Bestimmungen des deutsch-polnischen Abkommens vom 29. Juli 1992, wonach in den gemeinsamen Grenzdienststellen auf dem Territorium eines der beiden vertragschließenden Staaten auch die Bediensteten des anderen Staates tätig sein dürfen, stellen Regelungen lediglich zu Gunsten der vertragschließenden Staaten dar. Art. 3 Abs. 3 des genannten Abkommens enthält lediglich eine hoheitsrechtliche Zuordnung und keine dienstrechtliche Regelung. Das Dienstverhältnis der in derartigen gemeinsamen Grenzdienststellen eingesetzten Bundespolizeibeamten wird durch den Vertrag nicht gestaltet, insbesondere wird nicht ihr Dienst im Verhältnis zur Bundesrepublik Deutschland als ihrem Dienstherrn als ein Dienst im Ausland definiert. Die finanziellen Leistungen bei einem Dienst, den der Beamte im Ausland leistet, sind in dienst- und besoldungsrechtlichen Gesetzen und Verordnungen, vorrangig dem Bundesbesoldungsgesetz (vgl. §§ 52 ff.) und der Auslandsverwendungszuschlagsverordnung, geregelt. Diese sind hier nicht einschlägig. Der Kläger fällt insbesondere nicht unter die besoldungsrechtliche Sonderregelung für Beamte, die sich wegen ihrer Tätigkeit im Grenzverkehr im Ausland aufhalten; die dafür maßgebliche Regelung knüpft an einen dienstlichen Wohnsitz in einem ausländischen Ort in Grenznähe an (§ 52 Abs. 3 BBesO). Liegt besoldungsrechtlich kein Auslandsdienst und keine Verwendung im Ausland vor, kann es sich nur um eine Verwendung entweder im bisherigen Bundesgebiet oder aber im Beitrittsgebiet handeln. Zu der Auslegung, dass die Verwendung als eine solche in der Gemeinde der Bundesrepublik Deutschland zu betrachten ist, in deren Bereich sich der Grenzübergang befindet, bietet das Besoldungsrecht keine sinnvolle Alternative. Die 2. Besoldungs-Übergangsverordnung kennt als geografische Differenzierungskriterien nur das „bisherige Bundesgebiet“, das „Beitrittsgebiet“ und - im Falle einer nur vorübergehenden Verwendung - „außerhalb des Beitrittes“ (vgl. § 1 Abs. 2 Satz 2 BesÜV), nicht aber das „Ausland“.
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Daran ist festzuhalten. Die Beschwerde gibt dem Senat keinen Anlass, hiervon abzuweichen. Die Beschwerde ist der Auffassung, der Senat habe in diesem Beschluss die Begriffe der Verwendung innerhalb und außerhalb des Beitrittsgebietes nicht zutreffend ausgelegt. Die Erwägungen des Senats zu den Auslandsdienstbezügen seien für die Bemessung der Höhe der Inlandsbesoldung nicht maßgeblich. Für die Inlandsdienstbezüge komme es nur auf den Ort der tätigkeitsbezogenen Verwendung an, die nicht im Beitrittsgebiet erfolgt sei; der Wohnort sei - anders als bei der Auslandsbesoldung - unerheblich. Der Senat habe möglicherweise verkannt, dass der Wortlaut des § 1 Satz 2 und des § 6 der 2. BesÜV geändert und erweitert worden sei, da er nun auch die Fälle einer vorübergehenden Verwendung „außerhalb des Beitrittsgebietes“ und damit auch die vorübergehende Verwendung im Ausland erfasse. Deshalb sei bei dauerhafter Verwendung außerhalb des Beitrittsgebietes - im bisherigen Bundesgebiet oder im Ausland - die Anwendbarkeit der 2. Besoldungs-Übergangsverordnung ausgeschlossen.
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Ein über die Ausführungen des Senats im Beschluss vom 8. März 2007 hinausgehender Klärungsbedarf wird damit nicht dargelegt. Der Senat hat in dem Beschluss herausgestellt, dass die Frage, wie der Kläger zu besolden ist, sich ausschließlich nach Besoldungsregelungen beantwortet. Bei der Tätigkeit auf einem vorgeschobenen Grenzposten liegt kein Auslandsdienst und keine Verwendung im Ausland vor, so dass es sich besoldungsrechtlich nur um eine Verwendung entweder im bisherigen Bundesgebiet oder aber im Beitrittsgebiet handeln kann. Dabei hat der Senat gerade - anders als dies die Beschwerde darzustellen versucht - auf den Wortlaut der 2. Besoldungs-Übergangsverordnung in der Fassung der Bekanntmachung vom 2. Juni 1993 (BGBl I S. 778), zuletzt neu gefasst am 27. November 1997 (BGBl I S. 2764) und zuletzt geändert durch Art. 350 der Verordnung vom 31. Oktober 2006 (BGBl I S. 2407), zurückgegriffen, der als geografische Differenzierungskriterien nur das „bisherige Bundesgebiet“, das „Beitrittsgebiet“ und - im Falle einer nur vorübergehenden Verwendung den Begriff - „außerhalb des Beitrittsgebietes“ (vgl. § 1 Satz 2 der 2. BesÜV), nicht aber das „Ausland“ kennt. Der von der Beschwerde herangezogene § 6 der 2. BesÜV führt zu keinem anderen Ergebnis. Im Gegenteil widerlegt der Wortlaut des § 6 Abs. 1 Satz 2 der 2. BesÜV die Behauptung der Beschwerde, dass es für die Anwendbarkeit der 2. BesÜV nicht auf den Wohnsitz ankomme, und bestätigt damit die ergänzende Argumentation des Berufungsgerichts. Dieses hat auf den Sinn und Zweck der Regelung abgestellt, den wirtschaftlichen und finanziellen Verhältnissen im Beitrittsgebiet Rechnung zu tragen und die Dienstbezüge an die allgemeine Lohn- und Gehaltsentwicklung, insbesondere die Tarifergebnisse für die Arbeitnehmer des öffentlichen Dienstes im Beitrittsgebiet, anzupassen. Dieses vom Berufungsgericht vertretene Verständnis der Regelungen folgt auch aus der amtlichen Begründung zu § 6 der 2. BesÜV (BRDrucks 215/91 S. 26 f.). Dementsprechend bezieht § 6 Abs. 1 Satz 2 der 2. BesÜV ausschließlich im Falle einer nur vorübergehenden Verwendung auch das Ausland mit ein (vgl. die amtliche Begründung in BRDrucks 187/98) und stellt in diesen Fällen darauf ab, wo der Beamte seinen Wohnsitz hat (im Beitrittsgebiet oder außerhalb des Beitrittsgebietes). Aber weder hiermit noch mit der weiteren Argumentation des Berufungsgerichts setzt sich die Beschwerde auseinander, wie dies nach § 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO erforderlich wäre.
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Die Beschwerde macht ferner geltend, dass dieses Verständnis der Vorschriften gleichheitswidrig sei. Eine ungerechtfertigte Ungleichbehandlung liege sowohl gegenüber denjenigen Beamten vor, die auf Dauer oder vorübergehend im Ausland tätig seien und dort ihren Wohnsitz hätten als auch gegenüber denjenigen Beamten, die auf Dauer im bisherigen Bundesgebiet verwendet würden, aber im Beitrittsgebiet ihren Wohnsitz hätten. Besoldungsrechtlicher Anknüpfungspunkt müsse in allen Fällen ausschließlich der Ort der Tätigkeit sein, und diese finde beim Kläger auf polnischem Hoheitsgebiet statt.
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Damit werden keine in einem Revisionsverfahren klärungsbedürftigen verfassungsrechtlichen Fragen von grundsätzlicher Bedeutung aufgezeigt. Bereits mit Urteil vom 25. April 1996 - BVerwG 2 C 27.95 - (BVerwGE 101, 116 ) hat der Senat erkannt, dass die Verordnungsermächtigung des § 73 BBesG den Anforderungen des Art. 80 Abs. 1 GG genügt und dass gegen § 2 der 2. BesÜV keine verfassungsrechtlichen Bedenken bestehen. Der Besoldungsgesetzgeber verletzt das Alimentationsprinzip nicht, wenn er bei der Bemessung der Bezüge der Beamten, die das gleiche Amt innehaben, an Wohnsitz oder Dienstort anknüpfende Abstufungen vorsieht, sofern sich solche regionalen Unterscheidungen nach Anlass und Ausmaß der Differenzierung vor Art. 3 Abs. 1 GG rechtfertigen lassen (BVerfG, Beschluss vom 12. Februar 2003 - 2 BvL 3/00 - BVerfGE 107, 218). Weitergehende Fragen von grundsätzlicher Bedeutung aus der Sicht des Verfassungsrechts stellen sich im vorliegenden Fall nicht. Nach der ständigen Rechtsprechung überschreitet der Gesetzgeber die Grenzen der ihm zustehenden weitgehenden Gestaltungsfreiheit mit der Folge einer Verletzung des Art. 3 Abs. 1 und 2 GG erst dann, wenn die ungleiche Behandlung der geregelten Sachverhalte mit Gesetzlichkeiten, die in der Natur der Sache selbst liegen, und mit einer am Gerechtigkeitsgedanken orientierten Betrachtungsweise nicht mehr vereinbar ist; mit anderen Worten, wo bezogen auf den in Rede stehenden Sachbereich und seine Eigenart ein vernünftiger, einleuchtender Grund für die gesetzliche Differenzierung fehlt, es sich also um Regelungen handelt, die unter keinem sachlich vertretbaren Gesichtspunkt gerechtfertigt erscheinen, so dass die Unsachlichkeit der getroffenen Regelung evident ist (vgl. u.a. Urteil vom 25. Februar 1988 - BVerwG 2 C 65.86 - Buchholz 240.1 BBesO Nr. 2 m.w.N., vgl. auch BVerfG, Beschlüsse vom 12. Februar 2003 - 2 BvL 3/00 - a.a.O. und - 2 BvR 709/99 - BVerfGE 107, 257 und vom 9. September 2004 - 2 BvR 669/02 - juris). Das ist hier nicht der Fall. Das Berufungsgericht hat zutreffend ausgeführt, dass im Gegenteil die Auffassung des Klägers mit dem Gleichbehandlungsgebot nicht vereinbar wäre. Denn diejenigen Bediensteten, die auf den vorgeschobenen Grenzdienststellen an der Grenze zu Polen in Polen ihren Dienst verrichteten, dürfen nicht anders behandelt werden als diejenigen, die auf den nicht vorgeschobenen, weiterhin im Beitrittsgebiet belegenen Grenzdienststellen an der Grenze zu Polen tätig sind. Hiermit setzt sich die Beschwerde nicht auseinander. Im Übrigen ist es im Hinblick auf Art. 3 GG unmaßgeblich, ob der Gesetzgeber die vom Kläger erstrebte Regelung hätte treffen können. Denn es kommt insoweit nicht darauf an, ob der Gesetzgeber im Einzelnen die zweckmäßigste, vernünftigste oder gerechteste Lösung gefunden hat (vgl. u.a. Urteile vom 22. März 1990 - BVerwG 2 C 11.89 - Buchholz 240 § 19a BBesG Nr. 10 und vom 25. April 1996 - BVerwG 2 C 27.95 - a.a.O. S. 123 je m.w.N., BVerfG, Beschlüsse vom 12. Februar 2003 a.a.O. und vom 9. September 2004 a.a.O.).
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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 47 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 3 i.V.m. § 52 Abs. 1 GKG (Differenz zur vollen Besoldung für den hier nur noch streitigen Zeitraum vom 9. April 1996 bis 31. März 1999 und vom 1. Juli 2003 bis 31. März 2004).