BVerwG 2 BN 3.02
In der Normenkontrollsache hat der 2. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
am 4. Juli 2003
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. S i l b e r k u h l
und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Prof. D a w i n und Dr. K u g e l e
beschlossen:
Die Beschwerde der Antragsteller gegen die Nichtzulassung der Revision in dem Urteil des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 21. Dezember 2001 wird zurückgewiesen.
Die Antragsteller tragen die Kosten des Beschwerdeverfahrens.
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Beschwerdeverfahren auf 12 000 € festgesetzt.
Die Beschwerde, die auf die Zulassungsgründe der rechtsgrundsätzlichen Bedeutung, § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO, und eines Verfahrensfehlers, § 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO, gestützt wird, ist unbegründet.
1. Die als rechtsgrundsätzlich klärungsbedürftig aufgeworfenen Rechtsfragen sind durch das Urteil des Senats vom 28. November 2002 - BVerwG 2 CN 1.01 - (Buchholz 237.6 § 80 NdsLBG Nr. 3 = NVwZ 2003, 617; zur Veröffentlichung in der Entscheidungssammlung vorgesehen) geklärt.
Das gilt zunächst für die Frage, ob durch die vorliegend einschlägigen landesrechtlichen Bestimmungen sichergestellt sei, dass Störungen bei der Abwicklung des Arbeitszeitkontos in einem dem Grundsatz der Gleichbehandlung entsprechenden Maße ausgeglichen werden können. Es handelt sich um die Landesverordnung zur Einführung eines verpflichtenden Arbeitszeitkontos für Lehrkräfte vom 20. März 2001 (GVBl S. 90), die Bayerische Ausgleichszahlungsverordnung - BayAusglZV - vom 16. November 1999 (GVBl S. 468) und die Verordnung über die Arbeitszeit für den Bayerischen öffentlichen Dienst vom 25. Juli 1995 (GVBl S. 409) in der Fassung der Verordnung zur Änderung urlaubs-, nebentätigkeits- und arbeitszeitrechtlicher Vorschriften für Beamte vom 27. Juli 1999 (GVBl S. 336).
Der zitierten Senatsentscheidung lagen zwar Bestimmungen des niedersächsischen Landesrechts zu Grunde, doch sind diese mit dem hier zu prüfenden Regelwerk unter dem Gesichtspunkt eines Verstoßes gegen Art. 3 Abs. 1 GG vergleichbar. Insoweit hat der Senat entschieden, dass dann, wenn bei dauernder Unmöglichkeit des Ausgleichs eines Arbeitszeitkontos eine Ausgleichszahlung in Höhe der zum Zeitpunkt des Ausgleichsanspruchs geltenden Sätze der Verordnung über die Gewährung von Mehrarbeitsvergütung für Beamte (MVergV) gewährt wird, der Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG nicht verletzt ist. Da ein Ausgleich in natura in den Fällen des § 2 BayAusglZV unmöglich ist, liegt es in der Natur der Sache und somit im Bereich der Gestaltungsfreiheit des Verordnungsgebers, einen finanziellen Ausgleich zu gewähren.
In der Entscheidung vom 28. November 2002 - BVerwG 2 CN 1.01 - (a.a.O.) hat der Senat ferner entschieden, dass Arbeitszeitkonten nicht zu einer Erhöhung der insgesamt zu erbringenden Arbeitsleistung führen. Die zunächst in der Arbeitsphase eintretende Mehrbelastung wird durch eine spätere, gleich hohe Entlastung ausgeglichen. Dies gilt grundsätzlich auch für häusliche Vor- und Nachbereitung, soweit sich diese überhaupt durch die zusätzlichen Unterrichtsstunden erhöhen sollte. Damit erledigt sich auch die Rüge einer Verletzung des Gleichheitssatzes.
Auch die weitere als rechtsgrundsätzlich klärungsbedürftig bezeichnete Frage, ob sich eine Verletzung des Gleichheitssatzes daraus ergibt, dass die Verpflichtung zur Erteilung zusätzlicher Unterrichtsstunden voll- und teilzeitbeschäftigten Lehrkräften in gleichem Umfang auferlegt worden ist, dass dadurch teilzeitbeschäftigte Lehrkräfte verhältnismäßig höher belastet werden als vollzeitbeschäftigte und der Anteil der Teilzeitbeschäftigten an zusätzlicher, nicht vergüteter Arbeitszeit relativ höher ist als der von Vollzeitbeschäftigten, ist vom Senat in dem Urteil vom 28. November 2002 - BVerwG 2 CN 1.01 - (a.a.O.) dahin beantwortet worden, dass es zu keiner ungleichen Belastung zwischen Teilzeit- und Vollzeitbeschäftigten kommt. Zwar hatte der Senat keine Ausgleichsregelung in Geld zu überprüfen, doch ergibt sich aus den hier einschlägigen Ausgleichsbestimmungen des § 2 und des § 3 Abs. 2 BayAusglZV ohne weiteres, dass beide Gruppen gleich behandelt werden. Sowohl der Vollzeitbeschäftigte als auch der Teilzeitbeschäftigte erhalten für die Vorleistung den nach der Mehrarbeitsvergütungsverordnung vorgeschriebenen Stundensatz. Allein darauf kommt es mit Blick auf Art. 3 Abs. 1 GG an.
Die - der Sache nach aufgeworfene - Frage, ob durch die Ausgestaltung des Ausgleichsanspruchs, insbesondere durch die Anknüpfung des Anspruchs auf Ausgleichszahlung an die "Störungsfälle" nach § 2 Nrn. 1 bis 3 BayAusglZV, auch in den Fällen, in denen die Rückabwicklung wegen einer längeren Freistellung vom Dienst ganz oder teilweise unmöglich wird, eine Gleichbehandlung aller Beamter, deren Arbeitszeit langfristig ungleichmäßig verteilt worden ist, gewährleistet wird, bedarf nicht der Klärung in einem Revisionsverfahren. Die Frage lässt sich anhand des bloßen Gesetzeswortlauts beantworten.
Eine Beurlaubung von längerer Dauer, die es dem Beamten unmöglich macht, nach den Bedingungen in der Ausgleichsphase tätig zu sein, ist eine "sonstige Beendigung der ungleichmäßigen Verteilung der Arbeitszeit, wenn dadurch ein Arbeitszeitausgleich ganz oder teilweise unmöglich wird" im Sinne des § 2 Nr. 3 BayAusglZV.
Die der Sache nach ebenfalls als rechtsgrundsätzlich klärungsbedürftig erachtete Frage, welche Gestaltungsmöglichkeiten dem Gesetzgeber, wenn er rückwirkende Regelungen erlassen will, bei Beachtung der Grundsätze, die das Bundesverfassungsgericht in seinem Beschluss vom 14. Mai 1986 - 2 BvL 2/83 - BVerfGE 72, 200 aufgestellt hat, noch verbleibt, ist in der Form, in der sie sich im vorliegenden Verfahren nur stellen würde, nicht klärungsbedürftig.
Durch das Urteil des Verwaltungsgerichtshofs vom 20. September 2000 - 3 N 99.23 35 - war eine unklare Rechtslage, insbesondere in Bezug auf die im vorausgegangenen Schuljahr 1999/2000 von den meisten Lehrern tatsächlich geleisteten zusätzlichen Unterrichtsstunden, entstanden. Die Inkraftsetzung der Verordnung zur Einführung eines verpflichtenden Arbeitszeitkontos rückwirkend zum 1. August 1999 beseitigte diese Unklarheit. Die Schaffung klarer Rechtsverhältnisse hinsichtlich der von den Lehrern in der Vergangenheit bereits geleisteten Zusatzstunde bewirkte keine Verletzung der nach dem Urteil des Verwaltungsgerichtshofs vom 20. September 2000 - 3 N 99.23 35 - durch Art. 20 Abs. 3 GG geschützten Freiheit der Lehrer, nur durch eine Rechtsnorm zu einer zusätzlichen Unterrichtsstunde während der "Ansparphase" herangezogen zu werden. Die Lehrer hatten die angeordneten zusätzlichen Unterrichtsstunden bereits gehalten. Die Anordnung, dass die Verordnung ab dem 1. August 1999 gilt, bewirkte, dass auch für das Schuljahr 1999/2000 der Rechtscharakter des bereits geleisteten zusätzlichen Dienstes festgelegt wurde. Belastende Wirkung hatte das für die Lehrer nicht. Der Verwaltungsgerichtshof hat festgestellt, dass die rückwirkende Qualifizierung dieser Unterrichtsstunden als Dienst innerhalb der regulären Arbeitszeit negative Folgen auch nicht für die Lehrer hat, die sich im Schuljahr 1999/2000 geweigert hatten, diese zusätzliche Stunde zu unterrichten.
2. Die Beschwerde führt auch nicht wegen des geltend gemachten Verstoßes gegen den Überzeugungsgrundsatz (vgl. § 108 Abs. 1 Satz 1 VwGO) zur Zulassung der Revision.
Zu Unrecht sieht die Beschwerde eine Verletzung des Überzeugungsgrundsatzes darin, dass sich der Verwaltungsgerichtshof den Vortrag des Antragsgegners zu Eigen gemacht habe, die Erhöhung des wöchentlichen Stundendeputats um eine volle Stunde sei die schulorganisatorisch geringstmögliche Erhöhung gewesen. Das Gericht hat vielmehr ohne Verstoß gegen Denkgesetze und allgemeine Erfahrungssätze lediglich angenommen, dass das Argument des Antragsgegners für die Einbeziehung der teilzeitbeschäftigten Lehrkräfte um eine volle Wochenstunde schulorganisatorische Vorteile besitze. Dass theoretisch auch eine anders quantifizierte Einbeziehung der Teilzeitbeschäftigten in das Arbeitszeitkontenmodell schulorganisatorisch möglich gewesen wäre, hat der Verwaltungsgerichtshof nicht in Abrede gestellt.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 in Verbindung mit § 159 Satz 1 VwGO; die Festsetzung des Streitwerts ergibt sich aus § 13 Abs. 1 Satz 2 GKG.
Die Beschwerde, die auf die Zulassungsgründe der rechtsgrundsätzlichen Bedeutung, § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO, und eines Verfahrensfehlers, § 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO, gestützt wird, ist unbegründet.
1. Die als rechtsgrundsätzlich klärungsbedürftig aufgeworfenen Rechtsfragen sind durch das Urteil des Senats vom 28. November 2002 - BVerwG 2 CN 1.01 - (Buchholz 237.6 § 80 NdsLBG Nr. 3 = NVwZ 2003, 617; zur Veröffentlichung in der Entscheidungssammlung vorgesehen) geklärt.
Das gilt zunächst für die Frage, ob durch die vorliegend einschlägigen landesrechtlichen Bestimmungen sichergestellt sei, dass Störungen bei der Abwicklung des Arbeitszeitkontos in einem dem Grundsatz der Gleichbehandlung entsprechenden Maße ausgeglichen werden können. Es handelt sich um die Landesverordnung zur Einführung eines verpflichtenden Arbeitszeitkontos für Lehrkräfte vom 20. März 2001 (GVBl S. 90), die Bayerische Ausgleichszahlungsverordnung - BayAusglZV - vom 16. November 1999 (GVBl S. 468) und die Verordnung über die Arbeitszeit für den Bayerischen öffentlichen Dienst vom 25. Juli 1995 (GVBl S. 409) in der Fassung der Verordnung zur Änderung urlaubs-, nebentätigkeits- und arbeitszeitrechtlicher Vorschriften für Beamte vom 27. Juli 1999 (GVBl S. 336).
Der zitierten Senatsentscheidung lagen zwar Bestimmungen des niedersächsischen Landesrechts zu Grunde, doch sind diese mit dem hier zu prüfenden Regelwerk unter dem Gesichtspunkt eines Verstoßes gegen Art. 3 Abs. 1 GG vergleichbar. Insoweit hat der Senat entschieden, dass dann, wenn bei dauernder Unmöglichkeit des Ausgleichs eines Arbeitszeitkontos eine Ausgleichszahlung in Höhe der zum Zeitpunkt des Ausgleichsanspruchs geltenden Sätze der Verordnung über die Gewährung von Mehrarbeitsvergütung für Beamte (MVergV) gewährt wird, der Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG nicht verletzt ist. Da ein Ausgleich in natura in den Fällen des § 2 BayAusglZV unmöglich ist, liegt es in der Natur der Sache und somit im Bereich der Gestaltungsfreiheit des Verordnungsgebers, einen finanziellen Ausgleich zu gewähren.
In der Entscheidung vom 28. November 2002 - BVerwG 2 CN 1.01 - (a.a.O.) hat der Senat ferner entschieden, dass Arbeitszeitkonten nicht zu einer Erhöhung der insgesamt zu erbringenden Arbeitsleistung führen. Die zunächst in der Arbeitsphase eintretende Mehrbelastung wird durch eine spätere, gleich hohe Entlastung ausgeglichen. Dies gilt grundsätzlich auch für häusliche Vor- und Nachbereitung, soweit sich diese überhaupt durch die zusätzlichen Unterrichtsstunden erhöhen sollte. Damit erledigt sich auch die Rüge einer Verletzung des Gleichheitssatzes.
Auch die weitere als rechtsgrundsätzlich klärungsbedürftig bezeichnete Frage, ob sich eine Verletzung des Gleichheitssatzes daraus ergibt, dass die Verpflichtung zur Erteilung zusätzlicher Unterrichtsstunden voll- und teilzeitbeschäftigten Lehrkräften in gleichem Umfang auferlegt worden ist, dass dadurch teilzeitbeschäftigte Lehrkräfte verhältnismäßig höher belastet werden als vollzeitbeschäftigte und der Anteil der Teilzeitbeschäftigten an zusätzlicher, nicht vergüteter Arbeitszeit relativ höher ist als der von Vollzeitbeschäftigten, ist vom Senat in dem Urteil vom 28. November 2002 - BVerwG 2 CN 1.01 - (a.a.O.) dahin beantwortet worden, dass es zu keiner ungleichen Belastung zwischen Teilzeit- und Vollzeitbeschäftigten kommt. Zwar hatte der Senat keine Ausgleichsregelung in Geld zu überprüfen, doch ergibt sich aus den hier einschlägigen Ausgleichsbestimmungen des § 2 und des § 3 Abs. 2 BayAusglZV ohne weiteres, dass beide Gruppen gleich behandelt werden. Sowohl der Vollzeitbeschäftigte als auch der Teilzeitbeschäftigte erhalten für die Vorleistung den nach der Mehrarbeitsvergütungsverordnung vorgeschriebenen Stundensatz. Allein darauf kommt es mit Blick auf Art. 3 Abs. 1 GG an.
Die - der Sache nach aufgeworfene - Frage, ob durch die Ausgestaltung des Ausgleichsanspruchs, insbesondere durch die Anknüpfung des Anspruchs auf Ausgleichszahlung an die "Störungsfälle" nach § 2 Nrn. 1 bis 3 BayAusglZV, auch in den Fällen, in denen die Rückabwicklung wegen einer längeren Freistellung vom Dienst ganz oder teilweise unmöglich wird, eine Gleichbehandlung aller Beamter, deren Arbeitszeit langfristig ungleichmäßig verteilt worden ist, gewährleistet wird, bedarf nicht der Klärung in einem Revisionsverfahren. Die Frage lässt sich anhand des bloßen Gesetzeswortlauts beantworten.
Eine Beurlaubung von längerer Dauer, die es dem Beamten unmöglich macht, nach den Bedingungen in der Ausgleichsphase tätig zu sein, ist eine "sonstige Beendigung der ungleichmäßigen Verteilung der Arbeitszeit, wenn dadurch ein Arbeitszeitausgleich ganz oder teilweise unmöglich wird" im Sinne des § 2 Nr. 3 BayAusglZV.
Die der Sache nach ebenfalls als rechtsgrundsätzlich klärungsbedürftig erachtete Frage, welche Gestaltungsmöglichkeiten dem Gesetzgeber, wenn er rückwirkende Regelungen erlassen will, bei Beachtung der Grundsätze, die das Bundesverfassungsgericht in seinem Beschluss vom 14. Mai 1986 - 2 BvL 2/83 - BVerfGE 72, 200 aufgestellt hat, noch verbleibt, ist in der Form, in der sie sich im vorliegenden Verfahren nur stellen würde, nicht klärungsbedürftig.
Durch das Urteil des Verwaltungsgerichtshofs vom 20. September 2000 - 3 N 99.23 35 - war eine unklare Rechtslage, insbesondere in Bezug auf die im vorausgegangenen Schuljahr 1999/2000 von den meisten Lehrern tatsächlich geleisteten zusätzlichen Unterrichtsstunden, entstanden. Die Inkraftsetzung der Verordnung zur Einführung eines verpflichtenden Arbeitszeitkontos rückwirkend zum 1. August 1999 beseitigte diese Unklarheit. Die Schaffung klarer Rechtsverhältnisse hinsichtlich der von den Lehrern in der Vergangenheit bereits geleisteten Zusatzstunde bewirkte keine Verletzung der nach dem Urteil des Verwaltungsgerichtshofs vom 20. September 2000 - 3 N 99.23 35 - durch Art. 20 Abs. 3 GG geschützten Freiheit der Lehrer, nur durch eine Rechtsnorm zu einer zusätzlichen Unterrichtsstunde während der "Ansparphase" herangezogen zu werden. Die Lehrer hatten die angeordneten zusätzlichen Unterrichtsstunden bereits gehalten. Die Anordnung, dass die Verordnung ab dem 1. August 1999 gilt, bewirkte, dass auch für das Schuljahr 1999/2000 der Rechtscharakter des bereits geleisteten zusätzlichen Dienstes festgelegt wurde. Belastende Wirkung hatte das für die Lehrer nicht. Der Verwaltungsgerichtshof hat festgestellt, dass die rückwirkende Qualifizierung dieser Unterrichtsstunden als Dienst innerhalb der regulären Arbeitszeit negative Folgen auch nicht für die Lehrer hat, die sich im Schuljahr 1999/2000 geweigert hatten, diese zusätzliche Stunde zu unterrichten.
2. Die Beschwerde führt auch nicht wegen des geltend gemachten Verstoßes gegen den Überzeugungsgrundsatz (vgl. § 108 Abs. 1 Satz 1 VwGO) zur Zulassung der Revision.
Zu Unrecht sieht die Beschwerde eine Verletzung des Überzeugungsgrundsatzes darin, dass sich der Verwaltungsgerichtshof den Vortrag des Antragsgegners zu Eigen gemacht habe, die Erhöhung des wöchentlichen Stundendeputats um eine volle Stunde sei die schulorganisatorisch geringstmögliche Erhöhung gewesen. Das Gericht hat vielmehr ohne Verstoß gegen Denkgesetze und allgemeine Erfahrungssätze lediglich angenommen, dass das Argument des Antragsgegners für die Einbeziehung der teilzeitbeschäftigten Lehrkräfte um eine volle Wochenstunde schulorganisatorische Vorteile besitze. Dass theoretisch auch eine anders quantifizierte Einbeziehung der Teilzeitbeschäftigten in das Arbeitszeitkontenmodell schulorganisatorisch möglich gewesen wäre, hat der Verwaltungsgerichtshof nicht in Abrede gestellt.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 in Verbindung mit § 159 Satz 1 VwGO; die Festsetzung des Streitwerts ergibt sich aus § 13 Abs. 1 Satz 2 GKG.