BVerwG 2 C 1.10
In der Verwaltungsstreitsache hat der 2. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
auf die mündliche Verhandlung vom 28. Oktober 2010
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Herbert,
den Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Heitz,
die Richterin am Bundesverwaltungsgericht Thomsen sowie
die Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Maidowski und Dr. Hartung
für Recht erkannt:
Die Revision des Klägers gegen das Urteil des
Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts vom
24. November 2009 wird zurückgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Revisionsverfahrens.
Gründe
I
1
Der Kläger steht als Offizier im Dienst der Beklagten. Er wird auf dem Dienstposten „Lehroffizier/Luftfahrzeugtechnischer Offizier/Hörsaalleiter“ bei einer Technischen Schule der Luftwaffe verwendet. Seine Tätigkeit besteht in der Unterrichtung und Ausbildung von flugzeugtechnischem Personal einschließlich der Vor- und Nachbereitung sowie der Leitung des Hörsaals. Der Kläger erhielt ab Januar 2004 die Zulage für flugzeugtechnisches Personal. Im September 2004 wurde die Bewilligung mit Wirkung ab dem 1. Oktober 2004 aufgehoben, weil die Anspruchsvoraussetzungen nicht mehr gegeben seien.
2
Das Verwaltungsgericht hat die Anfechtungsklage gegen die Aufhebung des Bewilligungsbescheids abgewiesen. Das Oberverwaltungsgericht hat die Berufung insoweit zurückgewiesen. Zur Begründung hat es ausgeführt, der Bewilligungsbescheid sei für die Zeit ab Oktober 2004 rechtswidrig. Dem Kläger stehe die Zulage für flugzeugtechnisches Personal nicht zu, weil er lediglich an einer Schule unterrichte und keinen unmittelbaren Beitrag zur Flugsicherheit leiste. Die Beklagte habe den Bewilligungsbescheid deshalb für den Zeitraum ab Oktober 2004 zurücknehmen können.
3
Mit der vom Berufungsgericht zugelassenen Revision rügt der Kläger die Verletzung materiellen Rechts. Er beantragt,
das Urteil des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts vom 24. November 2009, soweit es die Berufung des Klägers gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Lüneburg vom 31. Januar 2007 zurückgewiesen hat, und das Urteil des Verwaltungsgerichts Lüneburg vom 31. Januar 2007, soweit es die Anfechtungsklage abgewiesen hat, sowie den Bescheid der ... Inspektion der Technischen Schule der Luftwaffe ... vom 23. September 2004 in der Gestalt des Beschwerdebescheids des Kommandeurs der ... Lehrgruppe der Technischen Schule der Luftwaffe ... aufzuheben.
5
Die Beklagte beantragt,
die Revision zurückzuweisen.
7
Der Vertreter des Bundesinteresses verteidigt das angefochtene Urteil.
8
Die Revision ist unbegründet. Das Berufungsgericht hat zu Recht entschieden, dass der Kläger keinen Anspruch auf die Gewährung der Stellenzulage für flugzeugtechnisches Personal gemäß Nr. 5 Abs. 1 Buchst. a der Vorbemerkungen zu den Bundesbesoldungsordnungen A und B (Anlage I zum Bundesbesoldungsgesetz) in der Fassung der Bekanntmachung vom 6. August 2002 (BGBl I S. 3020) - im Folgenden: Vorbemerkungen - hat. Der Bewilligungsbescheid war für den Zeitraum ab Oktober 2004 rechtswidrig und konnte deshalb nach § 48 VwVfG zurückgenommen werden.
9
Eine zulageberechtigende Verwendung als flugzeugtechnisches Personal im Sinne von Nr. 5 Abs. 1 Buchst. a der Vorbemerkungen liegt nur vor, wenn der Soldat oder Beamte durch seine Tätigkeit am Fluggerät eigenverantwortlich einen unmittelbaren Beitrag zur Flugsicherheit leistet oder er solche Personen bei dieser Tätigkeit anleitet und beaufsichtigt. Eine Lehrtätigkeit an einer Schule, an der Soldaten oder Beamte in der Wartung und Instandsetzung von Fluggeräten unterrichtet werden, reicht für die Bewilligung der Zulage nicht aus. Dies gilt auch dann, wenn der Unterricht „unmittelbar am Gerät“ erfolgt.
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Bereits der Gesetzeswortlaut - Verwendung als „flugzeugtechnisches Personal“ - spricht gegen eine Einbeziehung derjenigen Soldaten und Beamten, deren Funktion sich auf die Ausbildung des flugzeugtechnischen Personals beschränkt. Auch die Systematik des Gesetzes spricht gegen eine Erstreckung der Zulage Nr. 5 Abs. 1 Buchst. a der Vorbemerkungen auf eine Lehrtätigkeit. Im Gegensatz zu dieser Vorschrift wird in Nr. 5a Abs. 1 Nr. 1, 2, 3 und 4 der Vorbemerkungen eine Lehrtätigkeit an einer Schule ausdrücklich als zulageberechtigende Tätigkeit genannt. Danach sieht der Gesetzgeber die Lehrtätigkeit von Beamten oder Soldaten nur im Bereich dieser Zulagen, nicht aber im Bereich der Zulage Nr. 5 Abs. 1 Buchst. a der Vorbemerkungen für die Bewilligung einer Stellenzulage nach den Kriterien des § 42 Abs. 1 BBesG als relevant an. Eine erweiternde Auslegung der Zulage für flugzeugtechnisches Personal auf die vom Kläger ausgeübte Lehrtätigkeit unter Hinweis auf die Regelung in Nr. 5a Abs. 1 der Vorbemerkungen ist angesichts der strikten Gesetzesbindung des Besoldungsrechts (§ 2 Abs. 1 BBesG) ausgeschlossen (Urteile vom 17. Juni 2004 - BVerwG 2 C 34.02 - BVerwGE 121, 91 = Buchholz 11 Art. 33 Abs. 5 GG Nr. 79 und vom 17. Dezember 2008 - BVerwG 2 C 51.07 - Buchholz 240 § 28 BBesG Nr. 22 Rn. 8).
11
Diese Beschränkung der Zulage Nr. 5 Abs. 1 Buchst. a der Vorbemerkungen wird durch die Entstehungsgeschichte der Zulage bestätigt.
12
Bei der Untersuchung der Ursachen der häufigen Abstürze von „Starfighter“-Maschinen der Luftwaffe ab dem Jahr 1960 hatte der Verteidigungsausschuss des Deutschen Bundestages bei den fliegenden Verbänden einen gravierenden Mangel an qualifiziertem technischem Wartungs- und Instandsetzungspersonal festgestellt. Um diesem Missstand abzuhelfen, ersuchte der Ausschuss die Bundesregierung, eine Zulage für Soldaten in Strahlflugzeugverbänden und -schulen zu schaffen, die als Elektronik-Fachpersonal und als Fachpersonal bei der Wartung und Instandsetzung von Strahlflugzeugen verwendet wurden (Bericht und Empfehlung des Verteidigungsausschusses, BTDrucks V/450, S. 8). Besonders beanspruchten Soldaten in technischer Verwendung in Strahlflugzeugverbänden wurde daraufhin ab dem 1. April 1966 nach Richtlinien des Bundesministers der Verteidigung vom 27. Juli 1966 (VMBl 1967, S. 83) im Vorgriff auf eine gesetzliche Regelung eine Zulage gewährt. Ab dem 1. Juli 1967 war diese Zulage in § 45a BBesG a.F. gesetzlich geregelt (1. BesNG vom 6. Juli 1967, BGBl I S. 629; Bericht des Innenausschusses, BTDrucks V/1694, S. 4). Durch das Zweite Gesetz zur Vereinheitlichung und Neuregelung des Besoldungsrechts in Bund und Ländern vom 23. Mai 1975 (2. BesVNG, BGBl I S. 1173) wurde die Bestimmung des § 45a BBesG a.F. in die Zulage Nr. 5 der Vorbemerkungen umgewandelt (vgl. Begründung des Entwurfs der Bundesregierung - 2. BesVNG, BTDrucks 7/1906, S. 93). Die Zulage Nr. 5 Abs. 1 der Vorbemerkungen a.F. erfasste lediglich Soldaten (Mannschaften und Unteroffiziere) in technischer Verwendung in Strahlflugzeugverbänden und -schulen, die als Fachpersonal für die Elektronik der Strahlflugzeuge sowie für die sonstige Wartung und Instandsetzung dieser Flugzeuge zuständig waren. Absatz 2 bestimmte, dass die Stellenzulage Soldaten gewährt wird, die besonderer Beanspruchung unterliegen und die nach der Ausbildungs- und Tätigkeitsbeschreibung im Sinne von Absatz 1 als erster Spezialist oder in höherwertigen Funktionen verwendet wurden. Der Hinweis auf „Schulen“ bedeutete nicht, dass bloße Lehrtätigkeiten als zulageberechtigend anerkannt werden sollten. Vielmehr sollten die technischen Tätigkeiten der Soldaten „unmittelbar am Gerät“ auch dann zur Bewilligung der Zulage führen, wenn die Bezieher der Zulage nicht in einem fliegenden Verband, sondern in einer Schule verwendet wurden und dort den Ausbildungsbetrieb mit Strahlflugzeugen sicherstellten.
13
Im Jahr 1990 wurde die bis dahin auf die Bundeswehr beschränkte Zulage Nr. 5 der Vorbemerkungen im Interesse der Gleichbehandlung von Beamten auf diese ausgeweitet (Art. 5 Nr. 4 des Gesetzes zur Neufassung des Bundesumzugskostengesetzes, zur Änderung anderer dienstrechtlicher Vorschriften, zur Regelung personalvertretungsrechtlicher Amtszeiten sowie zur Verbesserung der personellen Struktur in der Bundeszollverwaltung vom 11. Dezember 1990, BGBl I S. 2682). Diese Umwandlung in eine laufbahnunabhängige Zulage für Soldaten und Beamte hat aber nicht zu einer Ausweitung des Geltungsbereichs der Zulage Nr. 5 Abs.1 Buchst. a der Vorbemerkungen geführt. Unverändert setzt die Gewährung der Zulage voraus, dass der Soldat oder Beamte eigenverantwortlich als flugtechnisches Personal einen unmittelbaren Beitrag zur Flugsicherheit leistet (vgl. Beschlussempfehlung und Bericht des Innenausschusses des Deutschen Bundestages, BTDrucks 11/8138, S. 31 zu Art. 3b).
14
Gegen die Beschränkung des Anwendungsbereichs der Zulage Nr. 5 Abs. 1 Buchst. a der Vorbemerkungen kann deshalb nicht vorgebracht werden, bei dieser Auslegung habe sie praktisch keinen Anwendungsbereich. Anspruchsberechtigt sind solche Soldaten und Beamte, die als flugzeugtechnisches Personal im Bereich der Wartung und Instandsetzung von Luftfahrzeugen verwendet werden und für die technische Sicherheit des Geräts verantwortlich sind. Der dargestellten Auslegung der Zulage Nr. 5 Abs. 1 Buchst. a der Vorbemerkung entspricht es, dass der Kläger als Lehroffizier die Zulage nicht erhält, während sie den Auszubildenden zusteht, sofern der Zulagenanspruch nicht wegen einer anderweitigen Verwendung erlischt.
15
Die Bindung der Zulage Nr. 5 Abs. 1 Buchst. a der Vorbemerkungen an die Leistung eines unmittelbaren Beitrags zur Flugsicherheit stellt angesichts des weiten Gestaltungsspielraums des Gesetzgebers bei der Festlegung von Stellenzulagen auch keinen gleichheitswidrigen Begünstigungsausschluss dar. Die Erwägung des Gesetzgebers, die Erbringung eines unmittelbaren Beitrags zur Flugsicherheit durch die Arbeit am Fluggerät sei wegen der besonderen Beanspruchung und Verantwortung der Soldaten oder Beamten eine herausgehobene Funktion, während dies bei einer Lehrtätigkeit an einer entsprechenden Schule nicht der Fall sei, stellt einen hinreichenden sachlichen Grund für die unterschiedliche Behandlung der Gruppen dar.
16
Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 2 VwGO.