BVerwG 2 C 17.05
In der Verwaltungsstreitsache hat der 2. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
auf die mündliche Verhandlung vom 15. Juni 2006
durch die Richter am Bundesverwaltungsgericht Prof. Dawin, Dr. Kugele, Groepper, Dr. Bayer und Dr. Heitz
für Recht erkannt:
Auf die Revision der Klägerin wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Greifswald vom 3. März 2005 geändert und wie folgt neu gefasst:
Der Beklagte wird unter Aufhebung des Widerspruchsbescheides des Landesbesoldungsamts Mecklenburg-Vorpommern vom 13. September 2004 verurteilt, an die Klägerin den Zuschuss gemäß § 4 Abs. 1 Satz 1 der 2. BesÜV ab dem 1. Januar 1999 nebst Zinsen in Höhe von 5 Prozentpunkten über dem Basiszinssatz ab Rechtshängigkeit zu zahlen.
Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.
Von den Kosten des erstinstanzlichen Verfahrens trägt der Beklagte 5/8 und die Klägerin 3/8.
Die Revision des Beklagten wird zurückgewiesen.
Der Beklagte trägt die Kosten des Revisionsverfahrens.
Gründe
I
1
Die Klägerin wurde mit Wirkung vom 3. August 1992 unter Berufung in das Beamtenverhältnis auf Widerruf zur Justizassistentenanwärterin des Landes Mecklenburg-Vorpommern ernannt. Die fachpraktischen und fachtheoretischen Ausbildungsabschnitte des Vorbereitungsdienstes durchlief sie in Schleswig-Holstein. Im Mai 1994 legte sie die schriftliche Laufbahnprüfung vor dem Landesjustizprüfungsamt des Landes Schleswig-Holstein ab. Anschließend war sie ab dem 1. Juni 1994 im Rahmen eines Dienstleistungsauftrags bei dem Amtsgericht Grimmen eingesetzt. Die mündliche Prüfung absolvierte sie am 6. Juli 1994 wiederum in Kiel.
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Mit Wirkung vom 3. August 1994 wurde sie zur Justizassistentin z.A. unter Berufung in das Beamtenverhältnis auf Probe im Lande Mecklenburg-Vorpommern ernannt. Seitdem erhält sie abgesenkte Dienstbezüge gemäß § 73 BBesG i.V.m. §§ 1, 2 der 2. BesÜV. Den Antrag der Klägerin vom 20. März 2000, ihr ungekürzte Besoldung rückwirkend ab dem 1. Januar 1996 zu gewähren, lehnte der Beklagte ab. Den hiergegen gerichteten Widerspruch hat der Beklagte nicht beschieden.
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Im Januar 2004 erhob die Klägerin Widerspruch, mit dem sie die Zahlung eines ruhegehaltfähigen Zuschusses geltend machte. Nach Zurückweisung dieses Widerspruchs hat sie Klage erhoben, der das Verwaltungsgericht für die Zeit ab Januar 2000 stattgegeben hat. Zur Begründung hat es im Wesentlichen ausgeführt:
4
Ein Beamter sei dann aufgrund der im bisherigen Bundesgebiet erlangten Befähigungsvoraussetzungen ernannt worden, wenn er einen beachtlichen Teil der Ausbildung im bisherigen Bundesgebiet durchlaufen habe. Davon sei jedenfalls dann auszugehen, wenn dort mindestens die Hälfte der Fachausbildung durchgeführt worden sei. Die Klägerin habe ihren gesamten Vorbereitungsdienst und die Laufbahnprüfung im Bereich des Justizministeriums Schleswig-Holstein abgelegt. Dass die Klägerin während der schriftlichen und der mündlichen Prüfung für einige Wochen im Beitrittsgebiet tätig gewesen sei, sei für die rechtliche Beurteilung unerheblich. Diese Tätigkeit zähle nicht zu den Befähigungsvoraussetzungen.
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Die Klage sei jedoch unbegründet, soweit ein Zuschuss für die Zeit bis zum 31. Dezember 1999 begehrt werde, da dieser Anspruch verjährt sei. Die Verjährungsfrist sei nicht durch den Antrag der Klägerin vom 20. März 2000 unterbrochen worden. Dieser sei nicht auf den Zuschuss gemäß § 4 der 2. BesÜV gerichtet gewesen; vielmehr habe die Klägerin eine Besoldung zu einhundert Prozent beantragt. Dabei habe sie auf den Vorlagebeschluss des Verwaltungsgerichts Dresden vom 21. Dezember 1999 Bezug genommen, das die Auffassung vertreten habe, § 73 BBesG sei nicht verfassungsgemäß. Der Antrag der Klägerin sei damit eindeutig und für den Beklagten in keiner Weise auslegungsfähig gewesen. Ein Hinweis des Beklagten, dass ggf. ein Anspruch der Klägerin auf einen Zuschuss gemäß § 4 der 2. BesÜV bestehe, sei entbehrlich gewesen und überspanne die Fürsorgepflicht des Dienstherrn.
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Gegen dieses Urteil richten sich die vom Verwaltungsgericht zugelassenen Sprungrevisionen des Beklagten und der Klägerin. Beide rügen die Verletzung materiellen Rechts.
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Der Beklagte beantragt,
das Urteil des Verwaltungsgerichts Greifswald vom 3. März 2005 aufzuheben, soweit es der Klage stattgegeben hat, und die Klage in vollem Umfang abzuweisen sowie die Revision der Klägerin zurückzuweisen.
8
Die Klägerin beantragt,
das Urteil des Verwaltungsgerichts Greifswald vom 3. März 2005 aufzuheben, soweit es die Klage abgewiesen hat, und den Beklagten unter Aufhebung des Widerspruchsbescheids vom 13. September 2004 zu verurteilen, an die Klägerin einen Zuschuss gemäß § 4 Abs. 1 Satz 1 der 2. BesÜV rückwirkend ab dem 1. Januar 1999 zuzüglich Zinsen in Höhe von 5 Prozentpunkten über dem Basiszinssatz seit Rechtshängigkeit zu zahlen, sowie die Revision des Beklagten zurückzuweisen.
9
Die Vertreterin des Bundesinteresses trägt vor, es müsse im Einzelfall entschieden werden, inwieweit Zeiten, die im Rahmen des Erwerbs der Befähigungsvoraussetzungen für die jeweilige Laufbahn im Beitrittsgebiet abgeleistet worden seien, dem Zweck der Zuschussregelung entgegenstünden.
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1. Die Revision des Beklagten ist unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat der Klage für die Zeit ab Januar 2000 zu Recht stattgegeben. Die Klägerin hat Anspruch auf den begehrten ruhegehaltfähigen Zuschuss zur Ergänzung der Dienstbezüge gemäß § 4 Abs. 1 der Zweiten Verordnung über besoldungsrechtliche Übergangsregelungen nach Herstellung der Einheit Deutschlands (Zweite Besoldungs-Übergangsverordnung - 2. BesÜV -) in der Fassung der Bekanntmachung vom 2. Juni 1993 (BGBl I S. 779) und mit Wirkung ab dem 1. Juli 1991, ergänzt durch Art. 2 Nr. 1 des Gesetzes zur Änderung von Vorschriften der Lehrerbesoldung vom 23. August 1994 (BGBl I S. 2186). Zwar ist § 4 durch Art. 1 Nr. 1 der zum 25. November 1997 in Kraft getretenen Vierten Besoldungsübergangs-Änderungsverordnung vom 17. November 1997 (BGBl I S. 2713) geändert und der Zuschuss - nunmehr als Ermessensleistung - an strengere Voraussetzungen gebunden worden. Gemäß § 12 der 2. BesÜV in der Fassung des Art. 1 Nr. 6 der Vierten Besoldungsübergangs-Änderungsverordnung ist § 4 allerdings noch in der bis zum 24. November 1997 geltenden Fassung auf Beamte, Richter und Soldaten weiter anzuwenden, die - wie die Klägerin - bis zu diesem Tage ernannt worden sind.
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Gemäß § 4 Abs. 1 der 2. BesÜV in der hier noch maßgeblichen Fassung erhalten Beamte mit Anspruch auf Besoldung nach § 2 der 2. BesÜV einen ruhegehaltfähigen Zuschuss in Höhe des Unterschiedsbetrages zwischen den Bezügen nach § 2 und den bei gleichem Amt für das bisherige Bundesgebiet geltenden Dienstbezügen, wenn sie aufgrund der im bisherigen Bundesgebiet oder im Ausland erworbenen Befähigungsvoraussetzungen ernannt werden.
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Die Klägerin hatte seit ihrer Ernennung zur Beamtin auf Probe zum 3. August 1994 Anspruch auf Besoldung. Sie stand zwar bereits während ihres Vorbereitungsdienstes in einem Dienstverhältnis zu dem Land Mecklenburg-Vorpommern. Als Beamtin auf Widerruf erhielt sie jedoch keine Dienstbezüge, sondern sonstige Bezüge (vgl. § 59 Abs. 1 i.V.m. § 1 Abs. 3 Nr. 1 BBesG). Seit dem 3. August 1994 gehört die Klägerin zu dem in § 1 und § 2 Abs. 1 der 2. BesÜV bestimmten Personenkreis und erhält abgesenkte Dienstbezüge gemäß § 73 BBesG i.V.m. §§ 1, 2 der 2. BesÜV, die gegenwärtig noch keinen verfassungsrechtlichen Bedenken begegnen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 12. Februar 2003 - 2 BvR 709/99 - BVerfGE 107, 257 unter Hinweis auf den Beschluss vom 12. Februar 2003 - 2 BvL 3/00 - BVerfGE 107, 218 ff.; Kammerbeschluss vom 13. November 2003 - 2 BvR 1883/99 - ZBR 2004, 100; BVerwG, Urteile vom 25. April 1996 - BVerwG 2 C 27.95 - BVerwGE 101, 116 und vom 11. März 1999 - BVerwG 2 C 24.98 - Buchholz 240 § 73 BBesG Nr. 3 S. 6).
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Den Begriff „Befähigungsvoraussetzungen“ definieren weder die Zweite Besoldungs-Übergangsverordnung noch sonstige besoldungsrechtliche Vorschriften. Er entstammt dem Laufbahnrecht und umfasst sämtliche Vor- und Ausbildungsvoraussetzungen, die die spezifisch fachbezogene Vorbildung für die Wahrnehmung der Amtsaufgaben der jeweiligen Laufbahn vermitteln (vgl. Urteile vom 25. April 1996 a.a.O. S. 118, vom 27. Februar 2001 - BVerwG 2 C 5.00 - Buchholz 240 § 73 BBesG Nr. 8 S. 17, vom 25. Mai 2004 - BVerwG 2 C 69.03 - ZBR 2005, 39, vom 25. Mai 2004 - BVerwG 2 C 70.03 - LKV 2005, 68). Allerdings gehören nach Auffassung des Bundesverfassungsgerichts allgemeine Schul- und Bildungsabschlüsse aus Gründen der Gleichbehandlung nicht zu der geforderten dienstrechtlichen Vorbildung, weil die fachliche Qualifikation, auf die es insofern maßgeblich ankomme, regelmäßig durch den Vorbereitungsdienst und - soweit vorgeschrieben - die Laufbahnprüfung erworben werde (vgl. BVerfG, Beschluss vom 12. Februar 2003 a.a.O. S. 272, Kammerbeschlüsse vom 13. November 2003 a.a.O. und vom 19. November 2003 - 2 BvR 538/00 - ZBR 2004, 169, 171). Dadurch werden dem Anwendungsbereich des § 4 der 2. BesÜV auch Beamte zugeordnet, die ihre Kindheit und Jugend bis zum Abitur im Beitrittsgebiet verbracht haben und sich nur vorübergehend und unter Beibehaltung ihres Lebensmittelpunktes im Beitrittsgebiet zur Ausbildung in das bisherige Bundesgebiet begeben haben. Der Senat ist der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts gefolgt.
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Davon ausgehend werden die Befähigungsvoraussetzungen für den mittleren Dienst gemäß § 14 Abs. 1 Satz 1, 3 BRRG durch den Vorbereitungsdienst erworben, der mit der Laufbahnprüfung abschließt. Entsprechende landesrechtliche Regelungen enthalten § 23 Abs. 1 Nr. 2, § 17 LBG M-V i.V.m. § 20 Abs. 1, 4 der Landesverordnung über die Laufbahnen der Beamten des Landes Mecklenburg-Vorpommern vom 28. September 1994 (GVOBl M-V 1994, 861). Ob diese Befähigungsvoraussetzungen „im bisherigen Bundesgebiet“ erlangt worden sind, ist auf der Grundlage der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ausschließlich ortsbezogen zu beurteilen. Es kommt maßgeblich darauf an, ob der Beamte, Richter oder Soldat die als Befähigungsvoraussetzungen bestimmten Ausbildungen und Prüfungen an einem Ort im Gebiet der Bundesrepublik Deutschland außerhalb der Grenzen der in Art. 3 EV genannten Länder und Landesteile oder im Ausland absolviert hat. Denn § 4 der 2. BesÜV enthält sich jeglicher Bewertung der Qualität von Ausbildung, von Vorbildungs- und Ausbildungsabschlüssen sowie der Eignung, Leistung und fachlichen Befähigung des begünstigten Personenkreises. Die Gleichwertigkeit der Vor- und Ausbildungen im bisherigen Bundesgebiet und dem Beitrittsgebiet wird vielmehr ohne weiteres vorausgesetzt (vgl. z.B. §§ 13 ff., 122 BRRG).
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Nicht entscheidend ist hingegen die dienstrechtliche Verbindung eines Bediensteten zu einer Behörde oder einem Dienstherrn mit Gebietshoheit (vgl. dazu im Einzelnen Urteil vom 11. März 1999 a.a.O.). Deshalb kommt es nicht darauf an, dass die Klägerin ihren Vorbereitungsdienst und die Laufbahnprüfung statusrechtlich als Beamtin auf Widerruf des Landes Mecklenburg-Vorpommern absolviert hat. Ebenso wenig kommt es darauf an, ob die Klägerin vor Beginn des Vorbereitungsdienstes ihren Hauptwohnsitz im bisherigen Bundesgebiet begründet hatte. § 4 der 2. BesÜV stellt nicht auf den früheren Wohnsitz oder dauernden Aufenthalt ab. Im Übrigen wird der Lebensmittelpunkt in aller Regel im Beitrittsgebiet gelegen haben, wenn dort die allgemeine Schulausbildung abgeschlossen worden ist.
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§ 4 der 2. BesÜV enthält keine ausdrückliche Regelung für den Fall, dass die Befähigungsvoraussetzungen sowohl im bisherigen Bundesgebiet als auch im Beitrittsgebiet erworben werden. Namentlich dem Wortlaut lässt sich hierfür nichts entnehmen.
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Die Befähigungsvoraussetzungen müssen auch dann als im bisherigen Bundesgebiet oder im Ausland erworben gelten, wenn der dort durchgeführte Teil der fachspezifischen Ausbildung und der Abschlussprüfung zeitlich mindestens die Hälfte der Gesamtausbildung ausmacht. Unter dieser Voraussetzung ist die örtliche Zuordnung der Ausbildung zu dem bisherigen Bundesgebiet von einem solchen Gewicht, dass ihr aus Gründen der Gleichbehandlung Rechnung getragen werden muss. Vor dem Gleichbehandlungsgrundsatz des Art. 3 Abs. 1 GG wäre es nicht zu rechtfertigen, dass diejenigen, die die Befähigungsvoraussetzungen gänzlich im ehemaligen Bundesgebiet erworben haben, in den Genuss des Zuschusses gelangen, während diejenigen, die Ausbildungs- oder Prüfungsteile von nachrangigem Gewicht im Beitrittsgebiet abgelegt haben, davon ausgeschlossen sind.
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Danach erfüllt die Klägerin die Voraussetzungen des § 4 der 2. BesÜV, weil sie ihre Fachausbildung ganz überwiegend im bisherigen Bundesgebiet durchlaufen hat. Das Verwaltungsgericht hat bindend (vgl. § 137 Abs. 2 VwGO) festgestellt, dass die Klägerin ihre fachtheoretische Ausbildung in Lübeck und die fachpraktische Ausbildung beim Amtsgericht Itzehoe und bei der Staatsanwaltschaft in Itzehoe durchgeführt hat. Dass sie zwischen der schriftlichen und der mündlichen Prüfung für einige Wochen aufgrund eines Dienstleistungsauftrags im Beitrittsgebiet tätig war, ist von untergeordneter Bedeutung. Deshalb kommt es nicht darauf an, ob diese Zeit erforderlich war, um Befähigungsvoraussetzungen im Sinne der Laufbahnvorschriften zu erwerben.
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Die Klägerin hat damit Anspruch auf den von ihr begehrten ruhegehaltfähigen Zuschuss zur Ergänzung ihrer Dienstbezüge gemäß § 4 Abs. 1 der 2. BesÜV und in entsprechender Anwendung der §§ 291, 288 BGB (vgl. Urteil vom 12. Juni 2002 - BVerwG 9 C 6.01 - BVerwGE 116, 312 m.w.N.) auch auf Prozesszinsen in Höhe von fünf Prozentpunkten über dem Basiszinssatz ab Rechtshängigkeit der rückständigen Beträge.
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2. Die Revision der Klägerin hat Erfolg. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts war der Anspruch auf Zahlung des Zuschusses gemäß § 4 der 2. BesÜV für vor dem 1. Januar 2000 liegende Zeiten nicht verjährt. Soweit allerdings ein Anspruch der Klägerin auch für die Zeit vor dem 1. Januar 1999 bestehen sollte, ist das Urteil des Verwaltungsgerichts wegen der beschränkten Revision insoweit rechtskräftig geworden.
21
Der Widerspruch der Klägerin vom 19. April 2000 unterbrach die Verjährung von Besoldungsansprüchen ab dem Jahre 1996. Nach § 210 BGB in der bis zum 1. Januar 2002 geltenden Fassung war der Widerspruch als notwendige Voraussetzung für das verwaltungsgerichtliche Klageverfahren in beamtenrechtlichen Angelegenheiten (§ 126 Abs. 3 BRRG) geeignet, eine Verjährungsfrist zu unterbrechen (vgl. Urteil vom 29. August 1996 - BVerwG 2 C 23.95 - BVerwGE 102, 33 < 38 >).
22
Mit ihrem Widerspruch vom 19. April 2000 wandte sich die Klägerin gegen die Absenkung ihrer Bezüge im Vergleich zum Westniveau. Zwar hat die Klägerin nicht ausdrücklich die Zahlung eines Zuschusses gemäß § 4 der 2. BesÜV beantragt, sondern unter Bezugnahme auf den Vorlagebeschluss des Verwaltungsgerichts Dresden eine Angleichung an die Besoldung West verlangt. Dieses Ziel konnte nicht nur durch eine Beseitigung der Absenkung der Dienstbezüge, sondern auch durch den Zuschuss gemäß § 4 der 2. BesÜV erreicht werden. Für die Klägerin bestand kein Anlass, ihren Antrag auf eine allgemeine Anhebung der Besoldung zu beschränken. Vielmehr hätte ihr Begehren den erwünschten wirtschaftlichen Erfolg auch dann gehabt, wenn ihr der Beklagte den Zuschuss gemäß § 4 der 2. BesÜV zuerkannt hätte. Da weder der Zuschuss noch die Erhöhung des Grundgehalts von einem besonderen Antrag abhängig waren, bestand für den Dienstherrn die Pflicht, den Besoldungsanspruch der Klägerin im Rahmen des Widerspruchsverfahrens hinsichtlich aller in Betracht kommenden Anspruchsgrundlagen zu prüfen. Dieses Widerspruchsverfahren war bis zur Entscheidung über den Widerspruch der Klägerin vom 14. Januar 2004 noch nicht abgeschlossen.
23
Gemäß § 6 Abs. 2 des Art. 229 EGBGB i.V.m. § 204 Abs. 1 Nr. 12 BGB in der seit dem 1. Januar 2002 geltenden Fassung gilt diese Unterbrechung als mit dem Ablauf des 31. Dezember 2001 beendigt. Die neue Verjährung ist seit dem 1. Januar 2002 gehemmt. Die Ansprüche der Klägerin für die Zeit vom 1. Januar 1996 bis 31. Dezember 1999 sind damit noch nicht verjährt.
24
3. Die Kostenentscheidung für das Verfahren erster Instanz ergibt sich aus § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO, für das Revisionsverfahren aus § 154 Abs. 1 und Abs. 2 VwGO.