BVerwG 2 C 20.03 OVG Koblenz - 09.05.2003 - AZ: OVG 10 A 10082/03 - OVG Rheinland-Pfalz - 09.05.2003 - AZ: OVG 10 A 10082/03
In der Verwaltungsstreitsache hat der 2. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
auf die mündliche Verhandlung vom 19. Februar 2004
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. S i l b e r k u h l und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Prof. D a w i n , Dr. K u g e l e ,
G r o e p p e r und Dr. B a y e r
für Recht erkannt:
Die Revision der Klägerin gegen das Urteil des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz vom 9. Mai 2003 wird zurückgewiesen. Die Klägerin trägt die Kosten des Revisionsverfahrens.
Gründe
I
Der Ehemann der im Jahre 1955 geborenen Klägerin war bis zu seinem Tod im Alter von 47 Jahren am 19. Juli 2001 Regierungsamtsrat im Dienst der Beklagten. Mit Bescheid vom 28. August 2001 setzte die Beklagte das Witwengeld der Klägerin ab dem 1. August 2001 auf monatlich 2 591,27 DM fest. Dabei wurde ein Betrag in Höhe von 3,6 v.H. der Bemessungsgrundlage - also des Ruhegehalts, das dem Ehemann der Klägerin zum Zeitpunkt des Todes zugestanden hätte - abgezogen. Durch weiteren Bescheid vom 29. August 2001 wurde im Hinblick auf das Erwerbseinkommen der Klägerin ein Betrag von 1 704,72 DM angerechnet und in diesem Umfang das Ruhen des Witwengeldes angeordnet.
Nach erfolglosem Widerspruch hat die Klägerin Klage erhoben und beantragt, das Witwengeld ohne Versorgungsabschlag gemäß § 14 Abs. 3 Nr. 3 BeamtVG festzusetzen sowie die Ruhensregelung aufzuheben, hilfsweise, das Witwengeld unter Berücksichtigung des Nettoerwerbseinkommens im Rahmen der Ruhensregelung zu gewähren. Klage und Berufung hatten keinen Erfolg. Das Oberverwaltungsgericht hat zur Begründung im Wesentlichen ausgeführt:
Die gesetzliche Festlegung des Versorgungsabschlags verletze nicht den in Art. 33 Abs. 5 GG wurzelnden Anspruch der Klägerin auf eine amtsangemessene Alimentierung. Bei der Entscheidung über die Angemessenheit der Dienst- und Versorgungsbezüge habe der Gesetzgeber eine relativ weitgehende Gestaltungsfreiheit, bei deren Ausfüllung allerdings die tragenden Strukturprinzipien des Berufsbeamtentums zu beachten seien. Die Neuordnung der Versorgungsabschläge sei vor dem Hintergrund eines erheblichen Anstiegs der Versorgungslasten im öffentlichen Dienst erfolgt, der sowohl auf einer veränderten demographischen Entwicklung als auch auf einem generellen Anstieg der Frühpensionierungen beruhe. Es sei legitim, die Hinterbliebenen eines Beamten, der die gesetzliche Altersgrenze nicht erreicht habe, mit Versorgungsabschlägen zu belasten, da sich die Hinterbliebenenversorgung an dem Ruhegehalt orientiere, das der Verstorbene erhalten hat oder hätte erhalten können, wenn er am Todestag in den Ruhestand getreten wäre. Die konkreten Auswirkungen des § 69 d Abs. 3 Ziff. 1 BeamtVG führten im vorliegenden Fall zu keinem Verstoß gegen das verfassungsrechtliche Alimentierungsgebot. Die Klägerin habe im Jahre 2001 eine durchschnittliche monatliche Netto-Versorgung erhalten, die um mehr als 15 v.H. über dem Sozialhilfesatz liege und den Anspruch auf amtsangemessene Alimentierung noch hinreichend deutlich werden lasse. Die Neuregelung der Versorgungsabschläge verstoße nicht gegen das verfassungsrechtliche Rückwirkungsverbot. Eine echte Rückwirkung liege nicht vor. Dem berechtigten Vertrauensinteresse sei durch die Übergangsbestimmungen angemessen Rechnung getragen worden.
Die Anrechnung eines Teils der Einkünfte der Klägerin aus nichtselbständiger Arbeit sei ebenfalls nicht zu beanstanden. Zwar seien die Beamten grundsätzlich ohne Rücksicht auf die individuellen Einkommens- und Vermögensverhältnisse zu alimentieren. Die Pflicht zur Alimentation bestehe jedoch nicht völlig losgelöst von den Dienstleistungspflichten und der effektiven Dienstverrichtung. Seien die Regelungen des § 53 BeamtVG dem Grunde nach als verfassungsgemäß anzusehen, könne für die entsprechende Anrechnung privater Einkünfte auf den Anspruch auf Witwengeld nichts anderes gelten, weil es sich um ein von dem Alimentationsanspruch des Beamten bzw. Ruhestandsbeamten nur abgeleitetes Recht handele.
Mit der vom Berufungsgericht zugelassenen Revision rügt die Klägerin die Verletzung materiellen Rechts und beantragt,
die Urteile des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz vom 9. Mai 2003 und des Verwaltungsgerichts Koblenz vom 20. November 2002 aufzuheben und nach ihrem Klageantrag erster Instanz zu erkennen.
Die Beklagte verteidigt das angefochtene Urteil und beantragt,
die Revision der Klägerin zurückzuweisen.
Der Vertreter des Bundesinteresses beim Bundesverwaltungsgericht hält den Versorgungsabschlag für verfassungsgemäß.
II
Die Revision der Klägerin ist nicht begründet. Die Klägerin hat keinen Anspruch auf ein Witwengeld, das über den festgesetzten Betrag hinausgeht.
Zutreffend hat die Beklagte die Bemessungsgrundlage des Witwengeldes so ermittelt, als wäre der Ehemann der Klägerin zum Zeitpunkt seines Todes im Juli 2001 wegen Dienstunfähigkeit in den Ruhestand versetzt worden.
Gemäß § 20 BeamtVG in der zum Zeitpunkt der Bewilligung des Witwengeldes geltenden Fassung der Bekanntmachung vom 16. März 1999 (BGBl I S. 322) beträgt das Witwengeld 60 v.H. des Ruhegehalts, das der Verstorbene erhalten hat oder hätte erhalten können, wenn er am Todestag in den Ruhestand getreten wäre. Danach ist das Ruhegehalt des Verstorbenen Bemessungsgrundlage der Hinterbliebenenbezüge. Anknüpfend an § 19 BeamtVG, wonach die Witwe eines Beamten auf Lebenszeit wie auch die Witwe eines Ruhestandsbeamten Witwengeld erhält, kann Bemessungsgrundlage das Ruhegehalt sein, das dem Ruhestandsbeamten tatsächlich - den normativen Anforderungen entsprechend - gezahlt worden ist. Ist der Beamte hingegen während der aktiven Dienstzeit verstorben, hatte er Anspruch auf Besoldung, nicht auf Ruhegehalt. Die Bemessungsgrundlage der Hinterbliebenenbezüge ist in diesem Fall hypothetisch: Maßgebend ist das Ruhegehalt, das der Beamte erhalten hätte, wenn er am Todestag in den Ruhestand getreten wäre.
Allerdings benennt § 20 Abs. 1 BeamtVG nicht ausdrücklich die Gründe, derentwegen der Beamte fiktiv in den Ruhestand getreten ist, die aber gemäß § 14 Abs. 3 BeamtVG in der Fassung des Art. 1 Nr. 3 des Gesetzes zur Neuordnung der Versorgungsabschläge vom 19. Dezember 2000 (BGBl I S. 1786) für die Berechnung des Ruhegehalts erheblich sind. Der Tod als Auslöser der Hinterbliebenenversorgung scheidet als Grund für eine Versetzung in den Ruhestand aus. Nach Wortlaut, Systematik und Gesetzeszweck beruht die Fiktion der Ruhegehaltsberechtigung des verstorbenen Beamten gemäß § 20 Abs. 1 BeamtVG auf der Gleichstellung mit einem Beamten, der wegen Dienstunfähigkeit in den Ruhestand versetzt worden ist. Aus diesem Grunde kommt bei der Ermittlung der Bemessungsgrundlage § 14 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 BeamtVG zur Anwendung.
Die Legaldefinition der Dienstunfähigkeit in § 42 Abs. 1 BBG, § 26 Abs. 1 BRRG umfasst dem Wortsinn nach ohne weiteres auch den Tod. Danach ist dienstunfähig derjenige, der wegen seines körperlichen Zustandes zur Erfüllung seiner Dienstpflichten dauernd unfähig ist. Dass nach dem Statusrecht der Tod nicht den Eintritt in den Ruhestand zur Folge haben kann und es deshalb auch nicht der in § 14 Abs. 3 BeamtVG vorausgesetzten förmlichen Versetzung in den Ruhestand bedarf, hindert nicht die wortlautentsprechende Zuordnung.
Die Gleichstellung der Dienstunfähigkeit des Beamten mit seinem Tod als Voraussetzung für die Hinterbliebenenversorgung entspricht herkömmlicher Rechtsanwendung (vgl. Stegmüller/Schmalhofer/Bauer, BeamtVG, Stand: September 2002, Erl. 6 zu § 14 Nr. 2.3.1.2). Aus diesem Grunde kommen auch der Witwe im Falle des Todes des Beamten auf Grund eines Dienstunfalls Vergünstigungen zugute; so wird z.B. die Bemessungsgrundlage für die Hinterbliebenenversorgung nach § 5 Abs. 2 BeamtVG ermittelt und die Mindestversorgung nach § 14 Abs. 4 Satz 4 BeamtVG nicht ausgeschlossen.
Auch der Gesetzgeber ist davon ausgegangen, dass der Tod - wie es der Vertreter des Bundesinteresses formuliert hat - "die krasseste Form der Dienstunfähigkeit" ist. Mit der durch Art. 1 Nr. 15 des Versorgungsänderungsgesetzes 2001 vom 20. Dezember 2001 (BGBl I S. 3926) in § 19 BeamtVG eingefügten Einschränkung, dass der Beamte die Voraussetzungen des § 4 Abs. 1 BeamtVG erfüllt haben muss, wird vorausgesetzt, dass der verstorbene Beamte eine Dienstzeit von fünf Jahren abgeleistet hat - es sei denn, er ist wegen einer Dienstbeschädigung dienstunfähig geworden. Dieser Ausnahmetatbestand soll nach § 19 BeamtVG auch der Witwe zugute kommen. Das entspricht unter Berücksichtigung der Besonderheiten des Beamtenversorgungsrechts der Regelung des § 50 SGB VI, an den § 19 BeamtVG angepasst werden sollte (vgl. BTDrucks 14/7064 S. 34) und der ausdrücklich die Erfüllung der allgemeinen Wartezeit sowie die Ausnahmetatbestände für die Hinterbliebenenrente ("Rente wegen Todes") vorsieht. Dass § 77 SGB VI bei der Regelung des "Zugangsfaktors" - anders als § 14 Abs. 3 BeamtVG - ausdrücklich den Tod erwähnt, beruht darauf, dass das Recht der gesetzlichen Rentenversicherung andere Strukturen und Anknüpfungspunkte aufweist - ihm insbesondere der Begriff "Dienstunfähigkeit" fremd ist.
Schließlich fordert die Gleichstellung des Ruhegehalts, das der Ruhestandsbeamte erhalten hat, mit dem Ruhegehalt, das der im aktiven Dienst verstorbene Beamte "hätte erhalten können", die ausnahmslose Anwendung des § 14 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 BeamtVG. Wäre der Beamte wegen des Ereignisses, das zu seinem Tod geführt hat, zunächst dienstunfähig geworden und deshalb in den Ruhestand versetzt worden, hätte er eine Minderung des Ruhegehalts nach § 14 Abs. 3 BeamtVG hinnehmen müssen. Diese Absenkung hätte sich im Falle des späteren Ablebens des Beamten als reduzierte Bemessungsgrundlage ("Ruhegehalt, das der Verstorbene erhalten hat") ohne weiteres auf die Witwenversorgung ausgewirkt. Ein Grund, die Witwe auf Dauer besser zu stellen, wenn der Tod unmittelbar die Beendigung des Beamtenverhältnisses zur Folge hatte, ist nicht ersichtlich und wäre nach der Zielsetzung des Versorgungsabschlags auch nicht gerechtfertigt.
Gemäß dem somit anzuwendenden § 14 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 i.V.m. der Übergangsvorschrift des § 69 d Abs. 3 BeamtVG verminderte sich das Ruhegehalt, das der verstorbene Ehemann der Klägerin zum Zeitpunkt seines Todes im Jahre 2001 erhalten hätte, als Bemessungsgrundlage für das Witwengeld "für jedes Jahr des vorgezogenen Ruhestandes" um 1,8 v.H., höchstens um 3,6 v.H. Der Umfang des "vorgezogenen Ruhestandes" berechnet sich nach der Zeitspanne ab dem die Zahlung der Versorgungsbezüge auslösenden Ereignis (= fiktive Versetzung in den Ruhestand) bis zum Ablauf des Monats, in dem der Beamte das 63. Lebensjahr vollendet hätte. Dieser Zeitraum betrug deutlich mehr als zwei Jahre, da der verstorbene Ehemann zum Todeszeitpunkt erst 47 Jahre alt war.
Der Versorgungsabschlag nach § 14 Abs. 3 Satz 1 i.V.m. § 69 d Abs. 3 Nr. 1 BeamtVG, der zu einer Minderung der Hinterbliebenenversorgung führt, steht im Einklang mit Verfassungsrecht.
Mit der Einführung des Versorgungsabschlags nach § 14 Abs. 3 BeamtVG wird die Höhe der Versorgungsbezüge auch von dem Lebensalter abhängig gemacht, das der Beamte/Richter zu dem Zeitpunkt erreicht hat, ab dem das Ruhegehalt oder die Hinterbliebenenbezüge gezahlt werden. Dieser Aspekt tritt selbstständig neben die Faktoren, die herkömmlich die Höhe der Versorgungsbezüge bestimmen - nämlich die ruhegehaltfähige Dienstzeit (vgl. § 4 Abs. 1 BeamtVG) und die ruhegehaltfähigen Dienstbezüge (vgl. § 4 Abs. 3 BeamtVG). Der zusätzliche Zeitfaktor wurde erstmals durch Art. 1 Nr. 5 des Gesetzes zur Änderung des Beamtenversorgungsgesetzes und sonstiger dienst- und versorgungsrechtlicher Vorschriften (BeamtVGÄndG) vom 18. Dezember 1989 (BGBl I S. 2218) bei der Inanspruchnahme der Antragsaltersgrenze nach § 42 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 BBG und entsprechendem Landesrecht eingeführt. Der Gesetzgeber hielt bei den Beamten, die auf eigenen Antrag bereits vor Vollendung des 65. Lebensjahres in den Ruhestand traten, eine Minderung des Ruhegehalts für erforderlich, um die längere Bezugsdauer der Versorgung auszugleichen (vgl. BTDrucks 11/5136 S. 23; BTDrucks 11/5372 S. 24). Die mit Wirkung ab dem 1. Januar 2001 geltende Fassung des § 14 Abs. 3 BeamtVG lehnt sich an die Änderungen im Recht der gesetzlichen Rentenversicherung an, das durch die Einführung eines "Zugangsfaktors" in die Rentenformel modifiziert worden war (vgl. BTDrucks 14/4231 S. 6; vgl. auch die Neufassung des § 77 SGB VI durch das Gesetz zur Reform der Renten wegen verminderter Erwerbsfähigkeit vom 20. Dezember 2000 ).
Der Einführung eines zusätzlichen Zeitfaktors, der die Höhe der Versorgungsbezüge an das Lebensalter bei Eintritt in den Ruhestand anknüpft und damit die unterschiedliche Dauer des Bezuges der Leistungen nach versorgungsmathematischen Gesichtspunkten berücksichtigt, steht Art. 33 Abs. 5 GG nicht entgegen. Diese Vorschrift bindet den Gesetzgeber bei der inhaltlichen Gestaltung des Beamtenrechts an die hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums (vgl. z.B. BVerfGE 8, 1 ; 11, 203 ). Die Vorschrift schützt nur den Kernbestand der Strukturprinzipien des Berufsbeamtentums, die allgemein oder doch überwiegend während eines längeren, traditionsbildenden Zeitraums mindestens unter der Reichsverfassung von Weimar als verbindlich anerkannt und gewahrt worden sind (vgl. BVerfGE 46, 97 ; 58, 68 ; 76, 256 ).
Dass dem älteren Dienstrecht für die Berechnung der Versorgungsbezüge der Faktor der voraussichtlichen Bezugsdauer unbekannt war, schließt seine Einführung nicht aus. Unter den veränderten rechtlichen und tatsächlichen, insbesondere demographischen Verhältnissen, unter denen Versorgungsbezüge gegenwärtig gezahlt werden, ist der "Zugangsfaktor" geeignet, einen Ausgleich zwischen Leistungsdauer und Leistungshöhe herbeizuführen. Zu den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums gehört die Verpflichtung des Dienstherrn, dem Beamten angemessenen Lebensunterhalt zu gewähren (z.B. BVerfGE 3, 58 ; 46, 97 ; 70, 69 ). Dabei versteht sich die Alimentation als die gesetzlich festzulegende staatliche Gegenleistung des Dienstherrn in Gestalt amtsangemessener Besoldung und Versorgung des Beamten und seiner Familie für die in dem auf Lebenszeit angelegten gegenseitigen Dienst- und Treueverhältnis grundsätzlich unter Einsatz der vollen Arbeitskraft im Lebensberuf erbrachten Dienste. Der unmittelbare Zusammenhang zwischen Dienstleistung und Alimentation besteht nicht mehr fort, wenn eine hohe Anzahl von Beamten vorzeitig in den Ruhestand tritt. Mit zunehmender Häufigkeit und Dauer des Bezuges von Versorgungsleistungen verändert sich die Balance von Leistung und Gegenleistung.
Die verstärkte Inanspruchnahme von Versorgungsleistungen beruht auch darauf, dass die Altersgrenze, ab der Leistungen bezogen werden können, gesenkt worden ist. Während das Reichsbeamtengesetz vom 31. März 1873 eine feste Altersgrenze für den Eintritt in den Ruhestand noch nicht kannte, wurde mit dem Preußischen Gesetz vom 15. Dezember 1920 und dann durch die Personalabbauverordnung vom 27. Oktober 1923 (RGBl I S. 999) die Altersgrenze für das Ausscheiden aus dem Beamtenverhältnis auf das 65. Lebensjahr festgesetzt (vgl. BVerfGE 71, 255 ). Erst in jüngerer Vergangenheit ist die Möglichkeit, unabhängig von einer individuell festgestellten Dienstunfähigkeit zu einem früheren Zeitpunkt in den Ruhestand zu treten, geschaffen und erweitert worden (vgl. GKÖD, Stand: Mai 1998, K § 41 Rn. 3). Art. 33 Abs. 5 GG hindert den Gesetzgeber nicht, durch strukturelle Anpassungen der Dienstzeitversorgung auch auf solche rechtlichen und tatsächlichen Veränderungen zu reagieren.
Der Versorgungsabschlag als solcher stellt die amtsangemessene Versorgung des davon betroffenen Beamten und seiner Hinterbliebenen nicht grundsätzlich in Frage. Zu den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums gehört die Verpflichtung des Dienstherrn, nicht nur die amtsangemessene Besoldung des Beamten während der aktiven Dienstzeit, sondern auch die amtsangemessene Versorgung während des Ruhestandes zu gewährleisten (z.B. BVerfGE 70, 69 ). Die verfassungsrechtlich verbürgte öffentlich-rechtliche Unterhaltspflicht des Dienstherrn erstreckt sich über den Tod des Beamten hinaus auf die Hinterbliebenen. Mit deren Versorgung setzt der Dienstherr die öffentlich-rechtliche Alimentation der Beamtenfamilie fort und tritt nicht in die unterhaltsrechtliche Position des Beamten ein (z.B. BVerfGE 21, 329 ; 70, 69 ). Zwar geht das Berufungsgericht unzutreffend davon aus, dass die amtsangemessene Versorgung schon dann gewährleistet ist, wenn das Leistungsniveau über den sozialhilferechtlichen Sätzen liegt. Ein solcher Vergleich ist nur dann angezeigt, soweit es um ausschließlich bedarfsdeckende Bestandteile der Versorgung geht (vgl. BVerfGE 44, 249 ; 81, 363 ; 99, 300 ). Die "amtsangemessene Versorgung" stellt einen Maßstabsbegriff dar, dessen wesentlicher Bezugspunkt die zuletzt erreichte Besoldung ist. Indessen ist nicht ersichtlich, dass der angemessene Unterhalt der Klägerin durch einen Versorgungsabschlag von insgesamt 3,6 v.H. auf das fiktive Ruhegehalt des verstorbenen Ehemannes als Bemessungsgrundlage des Witwengeldes unterschritten wird. Dies wird von der Klägerin auch nicht geltend gemacht.
Der Grundsatz der "amtsangemessenen" Versorgung ist nicht deshalb verletzt, weil durch den Versorgungsabschlag das Ruhegehalt oder die Hinterbliebenenbezüge in einem Umfang gemindert sein können, dass das Leistungsniveau der Versorgung aus niedrigeren Statusämtern nicht mehr erreicht wird. Zwar ist der Dienstherr verpflichtet, die Versorgungsbezüge des Beamten und der Hinterbliebenen prinzipiell auf der Grundlage der Dienstbezüge des von dem Beamten zuletzt innegehabten Amtes zu berechnen (vgl. BVerfGE 11, 203 ; 14, 30 ; 61, 43 ; 76, 256 ). Diese Verpflichtung lässt der Versorgungsabschlag unberührt. Aus dem Grundsatz der amtsangemessenen Versorgung folgt indessen nicht, dass den Beamten höherer Ämter in jedem Falle auch höhere Versorgungsbezüge gewährt werden müssen. Derartige Verschiebungen waren und sind schon nach bisherigem Recht bei unterschiedlichen ruhegehaltfähigen Dienstzeiten möglich. Der Grundsatz der amtsangemessenen Versorgung fordert vielmehr, dass die an ein höherwertiges Amt anknüpfenden Bezüge im Ruhestand bei ansonsten gleich gelagerten Voraussetzungen ein höheres Niveau erreichen müssen. Deshalb darf der Versorgungsabschlag nicht dazu führen, dass ausschließlich die Bezüge nach bestimmten Ämtern gekappt werden, um die Versorgung zu nivellieren.
Der Versorgungsabschlag ist kein "Eingriff in ein erdientes Ruhegehalt". Bis zu dem leistungsauslösenden Ereignis hat der Beamte keine gefestigte versorgungsrechtliche Position erlangt (vgl. Urteil vom 23. April 1998 - BVerwG 2 C 2.98 - Buchholz 239.1 § 14 BeamtVG Nr. 4 S. 3). Er besitzt keinen Anspruch darauf, dass der rechnerisch bereits erreichte Ruhegehaltssatz in jedem Falle gewahrt bleibt oder dass die ruhegehaltfähige Dienstzeit nicht durch einen anderen Zeitfaktor relativiert wird. Vielmehr besteht während des aktiven Dienstes nur eine Anwartschaft auf die amtsangemessene Versorgung nach den zum Zeitpunkt des Versorgungsfalls geltenden - verfassungsgemäßen - Regelungen.
Der Versorgungsabschlag, der nach den für das Jahr 2001 maßgebenden rechtlichen Verhältnissen auf 3,6 v.H. begrenzt ist, verletzt nicht den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit oder das Übermaßverbot. Zwar wirkt sich der Versorgungsabschlag nach § 14 Abs. 3 BeamtVG auf die Gesamtheit der Versorgungsbezüge aus, die der Beamte nach Eintritt in den Ruhestand und seine Hinterbliebenen nach dessen Tod erhalten. Der Versorgungsabschlag ist indessen keine Sanktion für ein von der Rechtsordnung missbilligtes Verhalten und hat nicht den Charakter einer Straf- oder Disziplinarmaßnahme. Er tritt auch unabhängig davon ein, ob der Betroffene aus eigenem Entschluss vorzeitig in den Ruhestand tritt. Vielmehr liegt es in der Zielsetzung des Versorgungsabschlages, unabhängig von solchen individuellen Bedingungen allein die längere Dauer des Bezuges von Versorgungsleistungen jedenfalls dann auszugleichen, wenn die Gründe für den vorzeitigen Ruhestand nicht aus der Sphäre des Dienstes herrühren. Der Versorgungsabschlag ist auch prinzipiell geeignet, Anreize für eine vorzeitige Pensionierung und den Anstieg der Ausgaben zur Finanzierung der anwachsenden Versorgungslasten zu mindern.
Die Einführung eines Versorgungsabschlags auf das Ruhegehalt verstößt weder gegen das verfassungsrechtliche Rückwirkungsverbot noch gegen den rechtsstaatlichen Grundsatz des Vertrauensschutzes. Eine echte Rückwirkung kommt der mit Wirkung ab dem 1. Januar 2001 (vgl. Art. 6 des Gesetzes zur Neuordnung der Versorgungsabschläge) eingefügten Neufassung des § 14 Abs. 3 BeamtVG nicht zu. Die Regelung hat nicht die Rechtslage geändert, wie sie vor dem Zeitpunkt ihres In-Kraft-Tretens bestanden hat. Vielmehr ändert sie die Rechtslage ausschließlich mit Wirkung für die Zukunft: Erst ab dem 1. Januar 2001 verminderten sich die Versorgungsbezüge - unter Beachtung der Übergangsregelung des § 69 d - um 3,6 v.H. für jedes Jahr zusätzlich unter den Voraussetzungen des § 14 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 und Nr. 3 BeamtVG. Zu diesem Zeitpunkt war der Ehemann der Klägerin noch im aktiven Dienst und die Klägerin hatte noch keinerlei Versorgungsansprüche.
Die im Vergleich zu der Rechtslage, die bei Begründung des Beamtenverhältnisses bestand, dem Beamten und seinen Hinterbliebenen ungünstige Änderung des Beamtenversorgungsrechts ist verfassungsrechtlich nicht ausgeschlossen. Dem Gesetzgeber ist es möglich, Normen, die in erheblichem Umfang an in der Vergangenheit liegende Tatbestände anknüpfen, zu erlassen und unter Änderung der künftigen Rechtsfolgen dieser Tatbestände auf veränderte Gegebenheiten mit einer Änderung seines Normenwerks zu reagieren oder durch eine solche Änderung erst bestimmte soziale Gegebenheiten zu beeinflussen (vgl. BVerfGE 76, 256 m.w.N.; Urteil vom 28. Januar 2004 - BVerwG 2 C 4.03 - ). Der rechtsstaatliche Grundsatz des Vertrauensschutzes, der im Bereich des Beamtenversorgungsrechts durch Art. 33 Abs. 5 GG seine besondere Ausprägung erfahren hat (BVerfGE 76, 256 ), garantiert nicht das Fortbestehen der Rechtslage, die der Betroffene beim Eintritt in das Beamtenverhältnis vorgefunden hat. Änderungen der bisherigen Rechtslage waren und sind nicht nur zu Gunsten, sondern auch zu Lasten der Beamten zulässig. Sie müssen deshalb auch damit rechnen, dass sich ihre Gesamtversorgung ändern kann (vgl. BVerfGE 76, 256 ). Nichts anderes gilt für die Hinterbliebenen.
Die Anrechnung des Arbeitsverdienstes der Klägerin auf das Witwengeld gemäß § 53 BeamtVG ist ebenfalls nicht zu beanstanden. Nach dieser Vorschrift erhält ein Versorgungsberechtigter, der Erwerbs- oder Erwerbsersatzeinkommen bezieht, daneben Versorgungsbezüge nur bis zum Erreichen der in Abs. 2 bezeichneten Höchstgrenze. Für Witwen gelten als Höchstgrenze die ruhegehaltfähigen Dienstbezüge aus der Endstufe der Besoldungsgruppe, aus der sich das Ruhegehalt berechnet, mindestens ein Betrag in Höhe des Eineinhalbfachen der jeweils ruhegehaltfähigen Dienstbezüge aus der Endstufe der Besoldungsgruppe A 4 zuzüglich des jeweils zustehenden Unterschiedsbetrages nach § 50 Abs. 1 BeamtVG. Gemäß § 53 Abs. 5 BeamtVG ist dem Versorgungsberechtigten mindestens ein Betrag in Höhe von 20 v.H. seines jeweiligen Versorgungsbezuges zu belassen. Nach Ablauf des Monats, in dem der Versorgungsberechtigte das 65. Lebensjahr vollendet, gelten gemäß § 53 Abs. 8 BeamtVG diese Bestimmungen nur für Erwerbseinkommen aus einer Verwendung im öffentlichen Dienst.
Die Regelung über die Anrechnung von Erwerbseinkommen auch auf das Witwengeld steht im Einklang mit dem nach Art. 33 Abs. 5 GG zu beachtenden hergebrachten Grundsatz des Berufsbeamtentums, dass der Anspruch auf Versorgung prinzipiell unabhängig davon besteht, ob und inwieweit der Berechtigte in der Lage ist, seinen Unterhalt aus eigenen Mitteln, insbesondere auf Grund privatrechtlicher Ansprüche oder privaten Vermögens zu bestreiten (vgl. BVerfGE 21, 329 ; 39, 196 ; 70, 69 ; 76, 256 ; Urteil vom 18. September 1997 - BVerwG 2 C 35.96 - BVerwGE 105, 226 ). Von diesem Grundsatz besteht indessen eine Ausnahme, wenn der Beamte vor Erreichen der Altersgrenze in den Ruhestand tritt und dadurch Gelegenheit erhält, Erwerbseinkommen zu erzielen. In diesem Fall ist der Ausgleich eines über die Höhe der vollen ruhegehaltfähigen Dienstbezüge hinausgehenden Vorteils aus dem Wegfall der Dienstleistungspflicht verfassungsrechtlich zulässig (vgl. BVerwG, Urteil vom 18. September 1997, a.a.O.). Insoweit gilt im Hinblick auf die Beamtenversorgung nichts anderes als im Hinblick auf die Beamtenbesoldung. Auch danach sind Regelungen des Vorteilsausgleichs, die eine Einschränkung der Besoldung mit Rücksicht auf solche Einkünfte vorsehen, die gerade wegen der unterbliebenen Dienstleistung erzielt werden konnten, verfassungsrechtlich zulässig (vgl. Urteil vom 10. April 1997 - BVerwG 2 C 29.96 - BVerwGE 104, 230 ). Diese Einschränkung gilt auch für die Hinterbliebenenversorgung.
Art. 33 Abs. 5 GG gebietet eine eigenständige Hinterbliebenenversorgung. Die öffentlich-rechtliche Unterhaltspflicht des Dienstherrn erstreckt sich über den Tod des Beamten hinaus auf die Hinterbliebenen, denen insoweit aus dem gleichen Rechtsgrund, nicht etwa kraft eines Erb- oder privaten Unterhaltsrechts, ein eigener, selbständiger Anspruch erwächst. Der Dienstherr setzt die öffentlich-rechtliche Alimentation der Beamtenfamilie gegenüber den hinterbliebenen Familienangehörigen fort. Deshalb sind für die Versorgungsbezüge der Witwen und Waisen auch seit jeher die gleichen Gesichtspunkte bestimmend, die bei der Besoldung und Versorgung des Beamten selbst zu beachten sind (vgl. BVerfGE 21, 329 m.w.N.). Dies entspricht dem Charakter der Hinterbliebenenversorgung, die sich aus dem Beamtenstatus des Verstorbenen herleitet. Dessen vor Eintritt in den Ruhestand oder vor dem Tode erreichtes Amt, dessen erreichte ruhegehaltfähige Dienstzeit und dessen Lebensalter - im Hinblick auf den Versorgungsabschlag nach § 14 Abs. 3 BeamtVG - sind die maßgebenden Variablen für die Höhe der Hinterbliebenenbezüge. An die Stelle des Ruhegehalts tritt das Witwengeld. Zwar ist eine allgemeine Subsidiarität des Witwengeldes verfassungsrechtlich ausgeschlossen; insbesondere darf die Witwe nicht darauf verwiesen werden, vorrangig ihre eigene Arbeitskraft einzusetzen. Dass die Witwe bezüglich der Anrechnung ihres Erwerbseinkommens jedoch von Verfassungs wegen besser gestellt sein müsste als der "Versorgungsurheber" selbst, lässt sich aus der Struktur der Beamtenversorgung und der rechtlichen Stellung der Hinterbliebenen nicht rechtfertigen. Der Witwe obliegt ebenso wenig eine Dienstleistungspflicht wie dem Beamten, der in den Ruhestand versetzt worden ist; bis zum Erreichen der Altersgrenze nach rentenversicherungs- oder beamtenrechtlichen Bestimmungen hat auch sie die Möglichkeit, ihre Arbeitskraft zu verwerten.
Die Witwe wird nicht gegenüber dem vorzeitig in den Ruhestand versetzten Beamten benachteiligt. Die Höchstgrenze nach § 53 Abs. 2 Nr. 1 BeamtVG garantiert der Witwe Gesamteinkünfte aus Versorgung und eigenem Erwerbs- und Ersatzeinkommen, das nicht unter den Einkünften bleibt, die der verstorbene Beamte während der Zeit des aktiven Dienstes maximal hätte erzielen können. Dass in jedem Fall - also auch bei hohem eigenen Erwerbseinkommen - ein zusätzliches Witwengeld erhalten bleibt, stellt § 53 Abs. 5 BeamtVG sicher. Somit ist nach dem Tode des Beamten ein versorgungsrechtlicher Mindestausgleich in jedem Fall gewährleistet. Eine völlige Entwertung des Beamtendienstes im Hinblick auf die Versorgung der Hinterbliebenen ist ausgeschlossen. Weitergehende Anforderungen stellt das Verfassungsrecht nicht.
Die Anrechnung des Bruttoeinkommens auf die Hinterbliebenenversorgung entspricht den normativen Vorgaben. § 53 Abs. 7 BeamtVG bestimmt als Erwerbseinkommen die Einkünfte aus nichtselbständiger Arbeit einschließlich Abfindungen, aus selbständiger Arbeit sowie aus Gewerbebetrieb und aus Land- und Forstwirtschaft; nicht als Erwerbseinkommen gelten Aufwandsentschädigungen, ein Unfallausgleich gemäß § 35 BeamtVG sowie Einkünfte aus Tätigkeiten, die nach Art und Umfang Nebentätigkeiten im Sinne des § 42 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 BRRG entsprechen.
Der von § 53 Abs. 7 BeamtVG geprägte eigenständige Begriff des Erwerbseinkommens geht von Bruttobeträgen aus (vgl. Stegmüller/Schmalhofer/Bauer, BeamtVG, Stand: November 2003, Erl. 13b zu § 53 Nr. 2.1; Stadler in GKÖD, Stand: Juni 2003, O § 53 Rn. 23 Nr. 2 m.w.N.). Dies entspricht dem Bruttoprinzip bei der Festsetzung der Versorgungsbezüge. Hätte diese Vorschrift den Abzug bestimmter Beträge, wie z.B. Sonderausgaben, Verluste aus anderen Einkunftsarten, Steuern oder Sozialversicherungsbeiträge, zulassen wollen, hätte dies im Gesetzeswortlaut zum Ausdruck kommen müssen.
Dem steht nicht entgegen, dass sich nach dem Nettoeinkommen bestimmt, ob Dienstbezüge der Beamten einschließlich der Alters- und Hinterbliebenenversorgung amtsangemessen sind (vgl. BVerfGE 44, 249 ; 81, 363 ). Diese Anforderung kann nicht ausschließlich dadurch erfüllt werden, dass anrechenbare Einkünfte als Nettobeträge zugrunde zu legen sind. Vielmehr ist für die Bestimmung, ob die Alimentierung amtsangemessen ist - bei typisierender Betrachtungsweise - der Nettobetrag der gesamten Einkünfte als Endergebnis nach der Besteuerung maßgebend. Dass für diese Beurteilung bereits die "Rechnungsposten" als Nettowerte einzusetzen sind, ist weder rechtlich noch rechnerisch geboten.
Allerdings sind bei der Bestimmung der Einkünfte aus nichtselbständiger Arbeit die Aufwendungen abzusetzen, die zur Erwerbung, Sicherung und Erhaltung dieser Einnahmen erforderlich sind. Davon geht bereits der im Übrigen wortgleiche Begriff in § 2 Abs. 2 Nr. 2 EStG aus, wonach Einkünfte der Überschuss der Einnahmen über die Werbungskosten sind. Der Abzug von "Werbungskosten" im steuerrechtlichen Sinne (vgl. § 9 EStG) dient der Gleichbehandlung des Erwerbseinkommens aus nichtselbständiger Arbeit mit dem Erwerbseinkommen aus selbständiger Arbeit, aus Gewerbebetrieb oder aus Land- und Forstwirtschaft. Dies entspricht dem Einkommensbegriff des § 53 Abs. 7 BeamtVG, wonach "Aufwandsentschädigungen" unberücksichtigt bleiben. Es wäre widersprüchlich, wenn nach § 53 BeamtVG zwar der vom Arbeitgeber oder Dienstherrn übernommene Ersatz tätigkeitsbezogener finanzieller Aufwendungen (vgl. § 17 BBesG) anrechnungsfrei, dagegen der dem Arbeitnehmer/Beamten ohne Ersatz entstandene - nach Art und Höhe möglicherweise identische - Aufwand unberücksichtigt bliebe.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.
Vorsitzender Richter am Prof. Dawin Dr. Kugele
Bundesverwaltungsgericht
Dr. Silberkuhl kann wegen
Eintritts in den Ruhestand
nicht unterschreiben.
Prof. Dawin
Groepper Dr. Bayer
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