BVerwG 2 C 2.04 , Urteil vom 03. März 2005 | Bundesverwaltungsgericht

Urteil

BVerwG 2 C 2.04 OVG Münster - 14.05.2003 - AZ: OVG 1 A 2465/00 - OVG für das Land Nordrhein-Westfalen - 14.05.2003 - AZ: OVG 1 A 2465/00

In der Verwaltungsstreitsache hat der 2. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
auf die mündliche Verhandlung vom 3. März 2005
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht A l b e r s und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. K u g e l e , G r o e p p e r ,
Dr. B a y e r und Dr. H e i t z
für Recht erkannt:

Das Urteil des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen vom 14. Mai 2003 wird aufgehoben, soweit die Klage abgewiesen worden ist. Die Sache wird zur erneuten Verhandlung und Entscheidung an das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen zurückverwiesen. Die Kostenentscheidung bleibt der Schlussentscheidung vorbehalten.

Gründe

I
Der Kläger ist Regierungsamtmann. Für die Zeit vom 10. Juni bis zum 9. September 1996 wurde er von seiner früheren Beschäftigungsbehörde, dem Bundesamt für die Anerkennung ausländischer Flüchtlinge in N., zum Grenzschutzpräsidium W. in B. mit dem Ziel der Versetzung abgeordnet und durch Verfügung vom 2. September 1996 mit Wirkung vom 10. September 1996 dorthin versetzt. Zugleich wurde ihm Umzugskostenvergütung für einen Umzug an den neuen Dienstort zugesagt.
Im August 1996 ließ sich der Kläger in die Liste der Wohnungssuchenden eintragen und zog am 21./22. Oktober 1996 nach S. um. Für die Zeit vom 10. September bis zum 20. Oktober 1996 bewilligte die Beklagte Trennungstagegeld in Höhe von 12,38 DM täglich; dabei ging sie davon aus, dem Kläger habe eine unentgeltliche Unterkunft zur Verfügung gestanden und lehnte deshalb die Erstattung weiterer Hotelkosten ab.
Die nach erfolglosem Widerspruch erhobene Klage hat das Verwaltungsgericht abgewiesen. Der Berufung hat das Oberverwaltungsgericht teilweise stattgegeben und zur Begründung im Wesentlichen ausgeführt:
Mit der Versetzung des Klägers zum Grenzschutzpräsidium W. liege ein die Gewährung von Trennungsgeld begründender Anlass vor. Eines Dienstortwechsels im Zusammenhang mit der Versetzung habe es nicht bedurft. Allerdings löse § 7 Abs. 1 TGV keinen neuen Anspruch auf Trennungsgeld aus. Der Gewährungszeitraum von 14 Tagen für das Trennungsreisegeld nach § 3 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 1 TGV sei zum Zeitpunkt der Versetzung längst abgelaufen. Einen "besonderen Fall", der die Gewährung von Trennungsreisegeld über die Frist von 14 Tagen hinaus rechtfertigen könnte, habe der Kläger weder hinreichend substantiiert dargelegt noch nachgewiesen. An die Unvermeidbarkeit der durch die Übernachtungen in einem Hotel verursachten Mehraufwendungen seien grundsätzlich strenge Anforderungen zu stellen. Der zuständigen Behörde und dem Gericht müsse aufgrund schlüssiger Angaben und/oder Unterlagen die Prüfung möglich sein, ob ein Wechsel aus einer nach der Dienstantrittsreise zunächst bezogenen Hotelunterkunft in eine preiswertere Unterkunft möglich und zumutbar gewesen wäre bzw. aus welchen besonderen Gründen diese grundsätzlich in Betracht zu ziehenden Möglichkeiten nach den Umständen des Einzelfalles ausgeschlossen gewesen seien. Diesen Anforderungen genüge das Vorbringen des Klägers nicht. Allerdings habe der Kläger für die Zeit vom 12. September bis zum 20. Oktober 1996 einen Anspruch auf Gewährung weiteren Trennungstagegeldes in Höhe von insgesamt 46,34 €, da eine Kürzung nur wegen der angeblichen Möglichkeit der Inanspruchnahme amtlich unentgeltlicher Unterkunft nicht erfolgen dürfe.
Mit der vom Senat zugelassenen Revision rügt der Kläger die Verletzung formellen und materiellen Rechts. Er beantragt,
die Urteile des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen vom 14. Mai 2003, soweit die Klage abgewiesen worden ist, und des Verwaltungsgerichts Köln vom 23. März 2000 sowie die Bescheide der Beklagten vom 14. November 1996, soweit das Trennungsgeld auf 272,36 DM beschränkt worden ist, und vom 11. März 1997 aufzuheben und die Beklagte zu verpflichten, dem Kläger für den Zeitraum vom 12. September 1996 bis 20. Oktober 1996 weiteres Trennungsgeld für Hotelübernachtungen in Höhe von 742,40 € (entspricht 1 452,00 DM) zu gewähren.
Die Beklagte tritt der Revision entgegen und beantragt,
die Revision zurückzuweisen.
II
Die Revision hat Erfolg mit dem Ergebnis, dass die Sache an die Vorinstanz zurückverwiesen wird. Das Verfahren vor dem Oberverwaltungsgericht verletzt den Anspruch des Klägers auf rechtliches Gehör (Art. 103 Abs. 1 GG). Dies ist nach § 138 Nr. 3 VwGO ein absoluter Revisionsgrund, der zur Zurückverweisung der Sache an das Berufungsgericht zwingt. Ob der vom Kläger noch geltend gemachte Anspruch auf Trennungsreisegeld für die Zeit ab dem 10. September 1996 besteht, kann erst auf der Grundlage weiterer Tatsachenfeststellungen des Berufungsgerichts abschließend beurteilt werden.
Zu Recht ist das Oberverwaltungsgericht davon ausgegangen, dass der Kläger auch nach dem 10. September 1996 zum Bezug von Trennungsgeld berechtigt war. Die Versetzung des Klägers aus dienstlichen Gründen an das Grenzschutzpräsidium W. begründete gemäß § 12 Abs. 1 Nr. 1, § 3 Abs. 1 Nr. 1 BUKG in der für den Anspruchszeitraum September/Oktober 1996 geltenden Fassung vom 11. Dezember 1990 (BGBl I S. 2682), § 1 Abs. 1 Nr. 1, Abs. 2 Nr. 1, § 2 Abs. 1 Satz 1 TGV, anzuwenden in der für den Anspruchszeitraum maßgeblichen Fassung vom 28. Dezember 1994 (BGBl 1995 I S. 2), einen Anspruch auf Trennungsgeld, nachdem Umzugskostenvergütung zugesagt worden war. Nach den Feststellungen des Berufungsgerichts war der Kläger im September/Oktober 1996 auch uneingeschränkt umzugswillig und konnte bis zum 20. Oktober 1996 nachweislich wegen Wohnungsmangels am neuen Dienstort einschließlich des Einzugsgebietes nicht umziehen (vgl. § 12 Abs. 2 BUKG).
Der Anspruch auf Trennungsgeld war nicht gemäß § 1 Abs. 3 Nr. 1 TGV ausgeschlossen. Danach wird Trennungsgeld bei einer Versetzung nur gewährt, wenn der neue Dienstort ein anderer als der bisherige Dienstort ist und die Wohnung nicht im Einzugsgebiet liegt. Ziel der Trennungsgeldgewährung ist, in Wahrnehmung der Fürsorgepflicht die Mehraufwendungen auszugleichen, die dem Beamten in seiner privaten Lebensführung dadurch entstehen, dass sich aufgrund einer dienstrechtlichen Maßnahme der Ort der tatsächlichen Dienstleistung ändert (vgl. Urteil vom 16. Juni 1982 - BVerwG 6 C 70.79 - BVerwGE 66, 1 ). "Dienstort" im Sinne des Trennungsgeldrechts ist grundsätzlich die politische Gemeinde, in der die Behörde oder Dienststelle ihren Sitz hat, der der Beamte als Inhaber einer Planstelle oder aufgrund einer Abordnung zugewiesen ist (vgl. Urteil vom 21. Juni 1989 - BVerwG 6 C 4.87 - BVerwGE 82, 148 ; Urteil vom 15. Dezember 1993 - BVerwG 10 C 11.91 - BVerwGE 94, 364 ; Beschluss vom 21. Dezember 1999 - BVerwG 10 B 7.98 - Buchholz 262 § 1 TGV Nr. 3). Maßgeblich ist der Ort der tatsächlichen Dienstleistung. Deshalb ändert sich der Dienstort nicht, wenn der Beamte an eine Behörde versetzt wird, an die er unmittelbar zuvor bereits abgeordnet war.
Allerdings ist die Versetzung des Klägers unmittelbar im Anschluss an die Abordnung trennungsgeldrechtlich ohne Bedeutung. Gemäß § 7 Abs. 1 TGV in der hier maßgeblichen Fassung ist die trennungsgeldrechtlich relevante Situation, die durch den Dienstortwechsel aufgrund der Abordnung des Klägers an das Grenzschutzpräsidium W. ab dem 10. Juni 1996 eingetreten war, nicht dadurch aufgehoben worden, dass der Kläger am 10. September 1996 an diese Behörde versetzt worden ist. Nach § 7 Abs. 1 TGV besteht der Anspruch auf Trennungsgeld weiter, falls sich aus Anlass einer neuen Maßnahme nach § 1 Abs. 2 TGV der neue Dienstort nicht ändert. Diese Regelung berücksichtigt, dass die durch den früheren Dienstortwechsel geprägte Lebensführung nicht beeinflusst wird, wenn eine weitere Verfügung getroffen worden ist, aufgrund derer der Beamte an dem bisherigen Dienstort weiterhin Dienst zu verrichten hat. Für diese Fälle "korrigiert" § 7 Abs. 1 TGV die Regelung des § 1 Abs. 3 TGV.
§ 7 Abs. 1 TGV begründet jedoch keinen eigenständigen Anspruch auf Trennungsgeld. Vielmehr lässt die Vorschrift diesen Anspruch "weiter bestehen". Sie setzt voraus, dass nach materiellem Recht ein solcher Anspruch bestanden hat und dass die materiellrechtlichen Anspruchsvoraussetzungen fortlaufend gegeben sind. Der Bezug des Trennungsgeldes wird ohne Rücksicht auf den Charakter der Personalmaßnahme fortgesetzt. Aus der Sicht des Trennungsgeldrechts ist die weitere Dienstortzuweisung nur insoweit von Belang, als der Beamte weiterhin dem Grunde nach berechtigt sein muss, Trennungsgeld zu beziehen. Die Verklammerung zweier eigenständiger dienstlicher Maßnahmen durch das Trennungsgeldrecht zieht die rechtlichen Konsequenzen daraus, dass sich der Beamte aufgrund der neuen Maßnahme nach § 1 Abs. 2 TGV nicht in wechselnde örtliche Situationen einfinden muss, sondern dass er an dem Ort seiner bisherigen dienstlichen Tätigkeit verbleibt. Dies schließt es zugleich aus, dass nach der zuletzt getroffenen dienstrechtlichen Maßnahme die Frist des § 3 Abs. 1 TGV wiederum eröffnet wird und erneut ein Anspruch auf Trennungsreisegeld für die ersten 14 Tage nach Wirksamwerden der Versetzung entsteht. Das folgt auch aus dem Wortlaut der Vorschrift, die eine "Dienstantrittsreise" voraussetzt; eine solche entfällt, wenn der Beamte an dem bisherigen Dienstort verbleibt.
Die danach vorgesehene Befristung des Trennungsreisegeldes auf die ersten 14 Tage nach beendeter Dienstantrittsreise war bereits im Juni 1996 zu Beginn der Abordnung des Klägers an das Grenzschutzpräsidium W. abgelaufen.
Allerdings kann der Zeitraum von 14 Tagen für den Bezug von Trennungsreisegeld verlängert werden. Dies ergibt sich aus § 11 Abs. 2 BRKG, auf den der im Jahre 1996 noch geltende § 3 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 2 TGV verwies. Danach konnte die oberste Dienstbehörde oder die von ihr ermächtigte unmittelbar nachgeordnete Behörde abweichend von Abs. 1 das Tage- und Übernachtungsgeld (§§ 9, 10 BRKG) in besonderen Fällen bis zu weiteren 28 Tagen bewilligen; mit Zustimmung des Bundesministeriums des Innern durfte in Einzelfällen die Frist von insgesamt 42 Tagen verlängert werden. Danach besteht die Möglichkeit, dass das - höhere - Tage- und Übernachtungsgeld auch nach Ablauf eines Zeitraumes von zwei Wochen wie bei einer Dienstreise gezahlt wird.
Die Voraussetzungen, unter denen der Anspruch auf Trennungsreisegeld für den längeren Zeitraum besteht, sind dem Wortlaut der Vorschrift kaum zu entnehmen. Sie ergeben sich erst aus dem Sinn der Abstufung von Trennungsreisegeld und Trennungstagegeld sowie aus den zeitabschnittsweise unterschiedlichen verfahrensrechtlichen Anforderungen. Der Begrenzung des Trennungsreisegeldes auf die Dauer von 14 Tagen nach der Dienstantrittsreise liegt die Erwägung zugrunde, dass es demjenigen, der länger als zwei Wochen an demselben Ort verweilt, möglich und zumutbar ist, die durch den weiteren Verbleib entstehenden Verpflegungs- und Unterkunftskosten mit den in § 3 Abs. 2 TGV a.F. vorgesehenen Tagessätzen zu decken. Zum einen hat der Beamte wegen seiner Anwesenheit am neuen Dienstort deutlich bessere Informations- und Kontaktmöglichkeiten als ein Beamter, der seine Unterbringung aus der Ferne arrangieren muss. Zum anderen lassen sich die Unterkunftskosten regelmäßig erheblich senken, wenn eine Bleibe für einen längeren Zeitraum gesucht wird. Der das Umzugs- und Reisekostenrecht beherrschende Grundsatz der Sparsamkeit (vgl. z.B. Urteil vom 18. Februar 1980 - BVerwG 6 C 108.78 - BVerwGE 60, 56 ) begründet die Verpflichtung des Beamten, spätestens nach Ablauf von zwei Wochen alles ihm Mögliche zu unternehmen, die Kosten der auswärtigen Unterbringung zu minimieren.
Dem entsprechen die gesteigerten verfahrensmäßigen Anforderungen gemäß § 11 Abs. 2 BRKG: Nach Ablauf von 14 Tagen darf nur die oberste Dienstbehörde oder die von ihr ermächtigte unmittelbar nachgeordnete Behörde "in besonderen Fällen" Trennungsreisegeld für weitere vier Wochen bewilligen und nach Ablauf auch dieses Zeitraumes ist "in Einzelfällen" die Weiterbewilligung von dem Einvernehmen des Bundesministeriums des Innern abhängig.
Nach Ablauf von 14 Tagen ab der Dienstantrittsreise ist nur in Ausnahmefällen Trennungsreisegeld für einen längeren Zeitraum zu gewähren, nämlich wenn sich die Erwartung, dass der Beamte spätestens nach 14 Tagen eine Unterkunft zu günstigeren Konditionen erlangen kann, nicht erfüllt. Dies kann auf einer Vielzahl von Faktoren beruhen; die Gründe können aus den örtlichen Verhältnissen, insbesondere dem Wohnungsmarkt und der allgemeinen Beherbergungssituation, aus den dienstlichen Anforderungen oder aus dem privaten Bereich des Beamten herrühren. In Betracht kommt auch, dass sich die Beschaffung einer längerfristigen Unterkunft für den Beamten als wirtschaftlich unvernünftig darstellen kann, wenn nämlich die dafür anfallenden Kosten in dem zu bilanzierenden Zeitraum z.B. im Falle von Urlaub oder von Dienstreisen höher wären als die tageweise entstehenden Kosten für Hotelübernachtungen. Die Wahl der Unterkunft soll der Beamte nicht von der Erwägung abhängig machen, dass ein Anderer die Kosten vorbehaltlos übernimmt; vielmehr soll er sich so verhalten, als müsste er die Kosten endgültig "aus eigener Tasche" tragen.
Ob ein "besonderer Fall" oder ein "Einzelfall" im Sinne des § 11 Abs. 2 BRKG gegeben ist, wird von den Verwaltungsgerichten uneingeschränkt überprüft. Das Gebot effektiven Rechtsschutzes gemäß Art. 19 Abs. 4 GG verleiht dem Bürger einen Anspruch auf eine tatsächlich wirksame gerichtliche Kontrolle, wenn er durch die öffentliche Gewalt in seinen Rechten verletzt wird. Eine Bindung an die von der Behörde getroffenen Feststellungen und Wertungen ist damit im Grundsatz nicht zu vereinbaren (vgl. BVerfGE 84, 34 ; BVerfGE 84, 59 ) unabhängig davon, ob der gesetzliche Tatbestand durch unbestimmte Rechtsbegriffe formuliert wird.
Entgegen der Auffassung des Klägers liegt ein "Einzelfall" nicht schon deshalb vor, weil das Bundesministerium des Innern durch Runderlass vom 22. April 1992 (GMBl S. 408) erklärt hat, dass seine Zustimmung zur Verlängerung der Frist von 42 Tagen bei Kürzung des Trennungstagegeldes um 25 v.H. für den Unterkunftsanteil und um 15 v.H. für den Frühstücksanteil und bei Vorliegen der sonstigen Voraussetzungen als erteilt gilt. Der Tatbestand des § 11 Abs. 2 BRKG wird dadurch weder modifiziert noch fingiert. Im Übrigen hat der - intern gebotene - Zustimmungsakt keine Bedeutung für das verwaltungsgerichtliche Verfahren: Liegen die materiellrechtlichen Voraussetzungen für die Weitergewährung des Trennungsreisegeldes vor, kann der Anspruch im Rechtsweg auch dann durchgesetzt werden, wenn das Bundesministerium des Innern die Zustimmung verweigert hat. Dagegen besteht kein Anspruch auf erhöhtes Trennungsgeld, wenn zwar das Bundesministerium des Innern die Zustimmung erteilt hat, die normativen Anforderungen jedoch nicht erfüllt sind.
Ein "Einzelfall" ist auch nicht deshalb gegeben, weil dem Kläger während der ersten drei Monate der Abordnung von seiner früheren Planstellenbehörde Trennungsreisegeld bewilligt worden war. Selbst wenn diese Zahlung rechtmäßig gewesen sein sollte, war der Kläger gehalten, sich für die Zeit ab dem 10. September 1996 um eine preisgünstigere Unterkunft zu bemühen. Ein Vertrauen des Klägers darauf, dass das Trennungsreisegeld ohne weiteres fortgezahlt werde, war allein wegen der Bewilligung für frühere Zeitabschnitte nicht schutzwürdig.
Im Verwaltungsverfahren wie auch im Verwaltungsprozess obliegt es dem Beamten, die Gründe darzustellen, derentwegen es ihm nicht gelungen ist, spätestens ab dem 15. Tag nach der Dienstantrittsreise eine preisgünstigere Unterkunft zu finden. Er hat entweder die Umstände aufzuzeigen, die die fortwährende Suche nach einer Unterkunft ausgeschlossen haben, oder im Einzelnen die andauernden Aktivitäten bei der Suche nach einer geeigneten Unterkunft offen zu legen, auch wenn sie im Ergebnis vergeblich waren. Die Darlegung der der Initiative des Beamten überlassenen Anstrengungen gehört zu seinen verfahrensrechtlichen Mitwirkungspflichten. Erst auf der Grundlage dieser Angaben kann beurteilt werden, ob die Bemühungen des Beamten intensiv genug waren, um einen Ausnahmefall im Sinne des § 11 Abs. 2 BRKG zu begründen. Allerdings braucht der Beamte nicht den strengen Beweis zu führen, dass er nicht die Möglichkeit hatte, sich um preisgünstigeren Wohnraum zu bemühen, oder dass am Dienstort während des maßgeblichen Zeitraums preisgünstigerer Wohnraum nicht zur Verfügung gestanden hat. Vielmehr reicht es aus, wenn die Bemühungen um eine kostengünstigere Unterkunft glaubhaft dargestellt werden. Verbleiben insoweit - gegebenenfalls trotz weiterer Aufklärung von Amts wegen - Zweifel, hat nach allgemeinen Grundsätzen derjenige, der Leistungen beansprucht, die materielle Beweislast zu tragen: Die nachteiligen Folgen der Unaufklärbarkeit treffen somit den Beamten, der erhöhtes Trennungsgeld verlangt.
Ob die strengen Anforderungen gegeben sind, unter denen der Kläger auch noch ab dem vierten Monat nach seiner Dienstantrittsreise das Trennungsreisegeld verlangen kann, ist auf der Grundlage der vom Oberverwaltungsgericht verfahrensfehlerfrei getroffenen Feststellungen nicht abschließend zu beurteilen. Der Kläger hat im Verfahren vor dem Verwaltungsgericht eine Aufstellung über seine dienstlichen Belastungen in der Zeit ab Juni 1996 vorgelegt, die das Oberverwaltungsgericht nicht auswerten konnte, weil sie nicht zu den Akten gelangt ist. Hierauf ist der Kläger vom Oberverwaltungsgericht bis zum Schluss der mündlichen Verhandlung nicht hingewiesen worden. Dies verletzt den Anspruch des Klägers auf rechtliches Gehör. Gemäß Art. 103 Abs. 1 GG haben die Verfahrensbeteiligten das Recht, alles vorzutragen, was sie für wesentlich halten, sowie darauf, dass das Gericht ihre Ausführungen zur Kenntnis nimmt und sie bei der Entscheidung in Erwägung zieht (vgl. z.B. BVerfGE 86, 133 ). Die Verfahrensbeteiligten dürfen prinzipiell davon ausgehen, dass das im erstinstanzlichen Verfahren Vorgebrachte auch im Rechtsmittelverfahren berücksichtigt wird. Stellt das Rechtsmittelgericht fest, dass sich eingereichte schriftliche Unterlagen nicht in den Gerichtsakten befinden, hat es sich um Vervollständigung zu bemühen. Gegebenenfalls ist den Parteien Gelegenheit zu geben, ihr Vorbringen zu ergänzen.
Es ist nicht auszuschließen, dass die Entscheidung des Berufungsgerichts anders ausgefallen wäre, wenn es die Aufstellungen des Klägers über die berufliche Belastung ab dem 10. Juni 1996 zur Kenntnis genommen hätte. Es hätte möglicherweise zu dem Schluss kommen können, der Kläger sei während der drei Monate ab dem 10. Juni 1996 aus beruflichen Gründen vollständig oder weitgehend gehindert gewesen, sich intensiv um eine preiswertere Unterkunft zu bemühen. Dies zwingt dazu, die Sache zur erneuten Verhandlung und Entscheidung an das Berufungsgericht zurückzuverweisen.
Die Kostenentscheidung bleibt der Schlussentscheidung vorbehalten.


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