BVerwG 2 C 21.03 , Urteil vom 29. April 2004 | Bundesverwaltungsgericht

Urteil

BVerwG 2 C 21.03 OVG Schleswig - 16.05.2003 - AZ: OVG 3 LB 108/02 - Schleswig-Holsteinisches OVG - 16.05.2003 - AZ: OVG 3 LB 108/02

In der Verwaltungsstreitsache hat der 2. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
auf die mündliche Verhandlung vom 29. April 2004
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht A l b e r s
und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Prof. D a w i n , Dr. K u g e l e
G r o e p p e r und Dr. B a y e r
für Recht erkannt:

Die Revision des Klägers gegen das Urteil des Schleswig-Holsteinischen Oberverwaltungsgerichts vom 16. Mai 2003 wird zurückgewiesen Der Kläger trägt die Kosten des Revisionsverfahrens.

Gründe

I
Der 1949 geborene Kläger beantragte am 12. Juni 2001 die Bewilligung von Altersteilzeit im Umfang von 50 v.H. seit dem 1. Juni 2004 nach dem sog. Blockmodell. Diesen Antrag lehnte der Beklagte mit der Begründung ab, die Landesregierung habe am 5./6. Juni 2001 beschlossen, die Gewährung von Altersteilzeit mit sofortiger Wirkung auszusetzen. Hiervon seien nach einem präzisierenden Kabinettsbeschluss vom 16. Juli 2001 lediglich Schwerbeschädigte ausgenommen; außerdem könnten die obersten Dienstbehörden in Teilbereichen weiterhin Altersteilzeit unter Wegfall der Planstelle gewähren. Von dieser Möglichkeit habe der Beklagte keinen Gebrauch gemacht, weil alle durch Altersteilzeit freiwerdenden Planstellen als künftig wegfallend zu kennzeichnen seien. Bereits die jetzige Stellenausstattung sei so knapp bemessen, dass die Aufgaben nur unter großen Schwierigkeiten wahrgenommen werden könnten. Die Situation werde sich infolge zusätzlicher Aufgaben noch weiter verschärfen. Weiterhin sei die Doppelbesetzung der Planstellen während der Freistellungsphase mit einem erheblichen, nicht mehr kompensierbaren finanziellen Mehraufwand verbunden. Vor diesem Hintergrund sei die Aussetzung der Altersteilzeit unausweichlich; die geschilderten dienstlichen Belange stünden ihrer Bewilligung entgegen. Mit seiner Klage ist der Kläger in beiden Vorinstanzen erfolglos geblieben. Das Berufungsgericht hat zur Begründung im Wesentlichen ausgeführt: Der Kläger habe weder einen Anspruch auf Gewährung von Altersteilzeit noch einen Anspruch auf Neubescheidung. Zwar bestünden erhebliche Bedenken an der Verfassungsmäßigkeit der landesrechtlichen Regelung bzw. an ihrer Vereinbarkeit mit Bundesrecht (§ 44 a BRRG), weil § 88 a Abs. 3 Satz 4, 1. Alternative LBG, nach der die oberste Dienstbehörde Verwaltungsbereiche und Beamtengruppen von der Altersteilzeit ausnehmen oder eine höhere Altersgrenze festlegen könne, die Anwendung der Bestimmungen über die Altersteilzeit voraussetzungslos dem nicht gesetzlich gebundenen Ermessen der Exekutive überlasse. Die Altersteilzeit weiche von den hergebrachten Grundsätzen der vollen Dienstleistungspflicht und der vollen Alimentation ab, lasse sich der Sache nach auch als Regelung eines vorgezogenen Ruhestandes begreifen und bedürfe einer Regelung der wesentlichen Fragen durch den Gesetzgeber selbst. Eine gesetzliche Ermächtigung der Exekutive, den Anwendungsbereich der Gesetzesnorm weitgehend selbst zu bestimmen, sei verfassungsrechtlich unzulässig. Auch nach der Schleswig-Holsteinischen Landesverfassung könne die Exekutive von delegierter Rechtsetzungsgewalt nur in Form der Rechtsverordnung Gebrauch machen.
Auf die Frage der Verfassungswidrigkeit bzw. der Unvereinbarkeit komme es jedoch nicht an. Sei die Norm nichtig, so scheide sie als Anspruchsgrundlage für die Gewährung der Altersteilzeit aus. Sei sie gültig, so stehe dem Kläger ein aus ihr abzuleitender Anspruch auf Gewährung von Altersteilzeit ebenfalls nicht zu. Nach der Vorschrift könne Altersteilzeit nur gewährt werden, wenn dringende dienstliche Belange nicht entgegenstünden. Im Falle des Klägers sei diese Voraussetzung nicht erfüllt. Der vom Beklagten beurteilungsfehlerfrei für notwendig gehaltenen Neubesetzung gegebenenfalls freiwerdender Stellen stehe das Fehlen entsprechender finanzieller Mittel im Landeshaushalt entgegen. Die Notwendigkeit der Neubesetzung folge aus dem Bericht einer Arbeitsgruppe vom 27. Februar 2001, die zu dem Ergebnis gelangt sei, dass in sämtlichen Fachbereichen der Staatlichen Umweltämter Defizite bei der Aufgabenerledigung bestünden und ein weiterer Zuwachs an Aufgaben erkennbar sei. Bereits jetzt bestehe ein personelles Defizit von ca. 33 v.H., dessen Beseitigung angesichts der Haushaltslage des Landes nicht zu erwarten sei. Die im Nachtragshaushalt vorgesehene Netto-Kreditaufnahme sei verfassungsmäßig nur durch die vom Landtag festgestellte ernsthafte und nachhaltige Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts gerechtfertigt. Die Nichtgewährung von Altersteilzeit sei ein Mittel, die weitere Reduzierung des Personalbestandes zu vermeiden. Sie trage außerdem der Prognose Rechnung, dass auch im Zeitpunkt der Freistellungsphase des Klägers noch ein erheblicher Personalbedarf bestehen werde, während die finanzpolitische Situation des Landes keine so grundlegende Verbesserung erwarten lasse, dass die für die Neubesetzung erforderlichen Mittel zur Verfügung stünden. Mit der Revision rügt der Kläger die Verletzung materiellen Rechts. Er beantragt,
die Urteile des Schleswig-Holsteinischen Oberverwaltungsgerichts vom 16. Mai 2003 und des Schleswig-Holsteinischen Verwaltungsgerichts vom 15. Juli 2002 sowie die Bescheide des Beklagten vom 30. November 2001 und 7. März 2002 aufzuheben und den Beklagten zu verpflichten, den Antrag des Klägers auf Gewährung von Altersteilzeit gemäß § 88 a Abs. 3 LBG SH unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden.
Der Beklagte tritt der Revision entgegen und beantragt deren Zurückweisung.
II
Die Revision ist unbegründet. Der Kläger hat keinen Anspruch auf Gewährung der beantragten Altersteilzeit.
Anspruchsgrundlage für die Gewährung von Altersteilzeit ist § 88 a Abs. 3 Satz 1 des Landesbeamtengesetzes - LBG - in der zum Zeitpunkt des Beginns der Altersteilzeit maßgeblichen Fassung vom 19. November 2001 - GVOBl Schl.-H. S. 184. Danach kann Beamten mit Dienstbezügen auf Antrag, der sich auf den Zeitraum bis zum Beginn des Ruhestandes erstrecken muss, Teilzeitbeschäftigung mit der Hälfte der regelmäßigen Arbeitszeit bewilligt werden, wenn der Beamte das 55. Lebensjahr vollendet hat, er in den letzten fünf Jahren vor Beginn der Teilzeitbeschäftigung insgesamt mindestens drei Jahre vollzeitbeschäftigt war, die Teilzeitbeschäftigung vor dem 1. August 2004 beginnt und dringende dienstliche Belange nicht entgegenstehen. Die ermäßigte Arbeitszeit kann auch nach § 88 Abs. 5 Satz 1 LBG im so genannten Blockmodell abgeleistet werden; der Bewilligungszeitraum darf dabei zehn Jahre nicht überschreiten (§ 88 a Abs. 3 Satz 3 LBG). Nach § 88 a Abs. 3 Satz 4 LBG kann die oberste Dienstbehörde Verwaltungsbereiche und Beamtengruppen von der Altersteilzeit ausnehmen, abweichend von Satz 1 Nr. 1 eine höhere Altersgrenze festlegen und bestimmen, dass die ermäßigte Arbeitszeit nur im Blockmodell abgeleistet werden darf. Diese Entscheidung unterliegt der personalvertretungsrechtlichen Mitbestimmung (§ 88 a Abs. 3 Satz 5 LBG).
Der Begriff des dienstlichen Belangs umschreibt ebenso wie der des "dienstlichen Bedürfnisses" eine gesetzliche Voraussetzung für die Ermessensentscheidung (vgl. Urteil vom 28. April 1966 - BVerwG 2 C 68.63 - Buchholz 232 § 26 BBG Nr. 6). Über sie entscheidet der Dienstherr ohne Beurteilungsspielraum. Seine Entscheidung ist vom Gericht vollen Umfangs nachzuprüfen. Allerdings hat es dabei zu respektieren, dass dienstliche Belange vom Dienstherrn in Ausübung des ihm zustehenden Organisationsrechts maßgebend geprägt werden durch verwaltungspolitische Entscheidungen, die nur beschränkter gerichtlicher Überprüfung unterliegen (Urteil vom 25. Januar 1967 - BVerwG 6 C 58.65 - Buchholz 232 § 26 BBG Nr. 8, S. 38). Es ist in erster Linie Sache des Dienstherrn, zur Umsetzung gesetzlicher und politischer Ziele die Aufgaben der Verwaltung festzulegen, ihre Priorität zu bestimmen und ihre Erfüllung durch Bereitstellung personeller und sachlicher Mittel zu sichern.
Der in verschiedenen Gesetzen verwendete unbestimmte Rechtsbegriff der "öffentlichen Belange" (der "öffentlichen Interessen", "Interessen der Allgemeinheit" und dgl.) hat keinen allgemeingültigen Inhalt. Er erfüllt in den einzelnen Gesetzen nach der ihnen jeweils zugrunde liegenden Interessenlage eine unterschiedliche Funktion. Sein materieller Sinngehalt und seine besondere Bedeutung ergeben sich erst aus der Zweckbestimmung und Zielsetzung der jeweiligen gesetzlichen Regelung sowie aus dem systematischen Zusammenhang, in den der Begriff hineingestellt ist (vgl. Urteil vom 9. Februar 1972 - BVerwG 6 C 20.69 - BVerwGE 39, 291 ).
Inhaltlich ist unter "dienstlichen Belangen" i.S. des § 88 a Abs. 3 Satz 1 Nr. 4 LBG das engere öffentliche, d.h. dienstliche Interesse an sachgemäßer und reibungsloser Aufgabenerfüllung der Verwaltung zu verstehen (Plog/Wiedow/Lemhöfer, § 72 a BBG Rn. 8). "Dringende" dienstliche Belange sind solche aus dem Dienstbetrieb resultierenden Bedürfnisse, deren Bedeutung über das Normalmaß hinausgeht, die also mit erhöhter Prioritätsstufe ein bestimmtes Handeln oder Unterlassen erfordern, um einen effektiven dienstlichen Betrieb zu gewährleisten. Sie liegen damit zwar noch unterhalb der Schwelle der "zwingenden" dienstlichen Belange (vgl. § 88 a Abs. 2 Satz 2 LBG), sind ihnen aber bereits angenähert (vgl. Senatsurteil vom 28. November 2002 - BVerwG 2 CN 1.01 - BVerwGE 117, 219 zum Begriff des "dringenden öffentlichen Interesses").
Mit dem Erfordernis, dass dringende dienstliche Belange nicht entgegenstehen dürfen, trägt § 88 a Abs. 3 Satz 1 Nr. 4 LBG einerseits dem Bedürfnis des Dienstherrn Rechnung, im Bedarfsfall auf die volle Arbeitsleistung des Beamten zurückzugreifen. Andererseits berücksichtigt der Umstand, dass nicht jeder dienstliche Belang, sondern nur dringende dienstliche Belange der Gewährung der Altersteilzeit entgegenstehen, das berechtigte Interesse des Beamten, die Endphase seiner dienstlichen Laufbahn, die sich nach § 88 a Abs. 3 Satz 3 LBG auf bis zu zehn Jahre erstrecken kann, mit einer gewissen Verlässlichkeit zu planen.
Keine dringenden dienstlichen Belange sind solche Auswirkungen der Maßnahme, die regelmäßig und generell mit ihr verbunden sind, beispielsweise die Tatsache, dass der ausscheidende Beamte nicht mehr zur Verfügung steht, dass gegebenenfalls eine Ersatzkraft eingestellt werden muss und dass damit die Beihilfe-, Besoldungs- und Pensionslasten des Dienstherrn einzelfallbezogen ansteigen. Ebenso wenig kommen mit der Gewährung der Altersteilzeit verbundene Erschwernisse wie zum Beispiel die Notwendigkeit einer gewissen Umorganisation als entgegenstehende dringende Belange in Betracht.
Das kumulierte fiskalische Interesse daran, die Kosten für das im öffentlichen Dienst beschäftigte Personal niedrig zu halten, kann jedoch einen dringenden dienstlichen Belang darstellen, der die Möglichkeiten der Gewährung der Altersteilzeit einschränkt. Insbesondere ist es möglich, dass die allgemeine Haushaltslage des Landes auf die sachgemäße und reibungslose Erfüllung der der Verwaltung übertragenen Aufgaben zurückwirkt - etwa, weil der ausscheidende Beamte aus Mangel an Haushaltsmitteln nicht ersetzt werden kann, seine Stelle aber zur Erfüllung der vorgegebenen Aufgaben besetzt bleiben muss. Wenn und soweit dies der Fall ist, handelt es sich um einen dringenden dienstlichen Belang, der einer Gewährung von Altersteilzeit in entsprechendem Umfang entgegensteht.
Nach den Feststellungen des Berufungsgerichts, an die der Senat mangels durchgreifender Verfahrensrügen gebunden ist, werden die Aufgaben der staatlichen Umweltämter in Schleswig-Holstein vor dem Hintergrund wachsender gemeinschaftsrechtlicher Einflussnahme in Zukunft noch weiter zunehmen. Die personelle Ausstattung der staatlichen Umweltämter ist bereits jetzt so knapp bemessen, dass die Aufgaben nur unter großen Schwierigkeiten wahrgenommen werden können. Andererseits lässt die Haushaltslage des Landes Neueinstellungen nicht zu. Diese Feststellungen reichen aus, um ein dringendes dienstliches Interesse an der vollen Ausschöpfung der Arbeitskraft der vorhandenen Beamten und damit einen dringenden dienstlichen Belang zu begründen. Dabei ist nicht zu beanstanden, dass der Beklagte aus der jetzigen Finanzsituation des Landes die Prognose ableitet, die Finanzlage lasse auch in absehbarer Zukunft keine grundlegende Verbesserung erwarten, wenn der Kläger in die Auslaufphase des Blockmodells eintritt und damit die Neubesetzung seines Dienstpostens erforderlich wird. Diese Prognose durfte das Berufungsgericht seiner Entscheidung zugrunde legen. Eine Beweiserhebung musste sich ihm nicht aufdrängen. Stichhaltige Anhaltspunkte, die eine Fehlerhaftigkeit der Prognose in Betracht ziehen ließen, sind nicht dargetan. Wenn das Vorbringen der Revision zutrifft, dass die Haushaltslage auch schon zwei Jahre vorher - zur Zeit des Gesetzesbeschlusses - ähnlich ungünstig gewesen sei, nimmt dies der Prognose nichts an Schlüssigkeit. Die Verfestigung einer schlechten Haushaltslage über mehrere Jahre kann vor dem Hintergrund der ursprünglichen Erwartung einer baldigen Besserung eine negative Entwicklung bedeuten. Eine derartige Verfestigung gemahnt daher zu zusätzlicher Vorsicht bei der Einschätzung der Lage. Jedenfalls wäre es mit den Grundsätzen einer vorausschauenden Haushaltsführung nicht vereinbar, dem Land durch die Gewährung von Altersteilzeit Lasten aufzuerlegen, die es nach heutiger Einschätzung voraussichtlich nicht zu tragen in der Lage sein wird.
Die oberste Dienstbehörde des Klägers war befugt, die in ihrem Bereich entgegenstehenden dienstlichen Belange generell festzustellen oder, falls keine Belange entgegenstehen, die Ermessensausübung zu generalisieren.
Die Vorschrift des § 88 a Abs. 3 LBG verstößt weder gegen Verfassungsrecht noch gegen einfaches Bundesrecht.
Nach § 44 a BRRG ist Teilzeitbeschäftigung für Beamte durch Gesetz zu regeln. Aus dem Grundsatz der Rechtsstaatlichkeit und der Gesetzesbindung folgt zugleich, dass die gesetzliche Regelung selbst ihren Anwendungsbereich festlegen muss und nicht etwa der gesetzesvollziehenden Verwaltung einen Ermessenspielraum öffnen darf, das Gesetz anzuwenden oder davon abzusehen. Ein solcher "voraussetzungsloser" Gestaltungsspielraum wird durch § 88 a Abs. 3 Satz 4 LBG nicht eröffnet. Vielmehr ist auch die oberste Dienstbehörde bei ihrer Entscheidung, Verwaltungsbereiche und Beamtengruppen vor der Altersteilzeit auszunehmen, eine höhere Altersgrenze festzulegen und zu bestimmen, dass die ermäßigte Arbeitszeit nur im so genannten Blockmodell geleistet werden darf, an die tatbestandlichen Anforderungen des Abs. 3 Satz 1 LBG gebunden.
§ 88 a Abs. 3 Satz 1 LBG eröffnet der Verwaltung unter der sachlichen Voraussetzung, dass dringende dienstliche Belange nicht entgegenstehen, das Ermessen, einem Antrag des Beamten, der die persönlichen Voraussetzungen der Bestimmung erfüllt, Teilzeitbeschäftigung mit der Hälfte der regelmäßigen Arbeitszeit zu bewilligen. Die oberste Landesbehörde, in deren Bereich das Ermessen auszuüben ist, darf auch ohne besondere gesetzliche Ermächtigung ermessensleitende Richtlinien erlassen, um eine gleichmäßige Ausübung des Ermessens sicherzustellen. Nichts anderes besagt § 88 a Abs. 3 Satz 4 LBG; die Vorschrift unterstreicht und konturiert lediglich dieses der Verwaltung ohnehin bereits nach Satz 1 zustehende Recht. Durch sie lenkt der Gesetzgeber den Blick der obersten Dienstbehörde gezielt darauf, ihr Ermessen auch mit Rücksicht darauf auszuüben, wie sich mehrere, unkoordinierte Einzelmaßnahmen nachgeordneter Behörden kumulativ auswirken können. Die Vorschrift stellt deshalb deklaratorisch klar, dass sich das Ermessen auch auf einzelne Verwaltungsbereiche, Beamten- und Altersgruppen erstreckt. Die Vorschrift ermächtigt demgegenüber weder zum Erlass einer Rechtsverordnung noch dazu, die Anwendung des § 88 a Abs. 3 Satz 1 LBG insgesamt "auszusetzen", d.h. in ihrem gesamten Anwendungsbereich nicht anzuwenden. In diesem Sinne ist die Vorschrift vom Beklagten auch nicht verstanden oder angewandt worden, wenn auch der Begriff des "Aussetzens" einem möglichen Missverständnis Vorschub geleistet haben mag. Von einer generellen Anordnung, das Gesetz nicht mehr anzuwenden, kann schon deswegen keine Rede sein, weil sich der Beschluss der Landesregierung nur auf den Bereich der unmittelbaren Landesverwaltung und nicht auf den der kommunalen Gebietskörperschaften und der sonstigen zur Anwendung des Landesbeamtengesetzes verpflichteten Einrichtungen bezog und im Übrigen Ausnahmen zugunsten Schwerbeschädigter ebenso zuließ wie Ausnahmen in solchen Fällen, in denen die Planstelle des Beamten wegfallen sollte. Dass die Bestimmung nur das Ermessen betrifft, ergibt sich auch aus der Regelung in § 88 a Abs. 3 Satz 5 LBG, dass eine Entscheidung nach Satz 4 der Mitbestimmung unterliegt; diese zielt vorwiegend auf Ermessensentscheidungen der Verwaltung und weniger auf deren zwingende gesetzliche Voraussetzungen.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.


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