BVerwG 2 C 2.15 , Urteil vom 17. März 2016 | Bundesverwaltungsgericht

Urteil

BVerwG 2 C 2.15 VG Neustadt a. d. Weinstraße - 26.09.2012 - AZ: VG 1 K 463/12.NW OVG Koblenz - 09.12.2014 - AZ: OVG 2 A 10965/13.OVG

In der Verwaltungsstreitsache hat der 2. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
auf die mündliche Verhandlung vom 17. März 2016
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Domgörgen
und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. von der Weiden, Dr. Hartung, Dollinger und Dr. Günther
für Recht erkannt:

Die Revision der Klägerin gegen das Urteil des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz vom 9. Dezember 2014 wird zurückgewiesen. Die Klägerin trägt die Kosten des Revisionsverfahrens. Gründe I

1 Die 1946 geborene Klägerin stand als Rechtspflegerin in Diensten des Beklagten. Mit Wirkung vom 1. Mai 2010 wurde sie zur Justizoberamtsrätin (Besoldungsgruppe A 13) befördert; mit Ablauf des 30. Juni 2011 trat sie wegen Erreichens der Altersgrenze in den Ruhestand.

2 Im Juli 2011 setzte der Beklagte die Versorgungsbezüge auf Grundlage des Amtes nach der Besoldungsgruppe A 12 fest. Zur Begründung wurde ausgeführt, dass nach dem maßgeblichen Landesrecht die Festsetzung nach der Besoldungsgruppe A 12 erfolge, weil die Klägerin die Bezüge aus der Besoldungsgruppe A 13 noch nicht zwei Jahre lang erhalten habe.

3 Zur Begründung ihres Widerspruchs trug die Klägerin vor, die Berechnung ihres Ruhegehalts auf Grundlage ihres vorletzten Amtes verstoße gegen den Grundsatz der Versorgung aus dem letzten Amt. Seit der Übertragung richterlicher Aufgaben auf die Rechtspflegerschaft habe sie höherwertige Aufgaben wahrgenommen. Sie sei im Jahre 2009 nur deshalb nicht befördert worden, weil die einzige zur Verfügung stehende Stelle im Justizverwaltungsbereich besetzt worden sei.

4 Widerspruch, Klage und Berufung blieben ohne Erfolg. Das Oberverwaltungsgericht hat zur Begründung seines Urteils ausgeführt: Nach den maßgeblichen gesetzlichen Bestimmungen gelte für die Bemessung der Versorgungsbezüge eine zweijährige Wartefrist ohne die Möglichkeit, Zeiten zu berücksichtigen, in denen Aufgaben des später übertragenen Amtes tatsächlich wahrgenommen worden seien. Diese Regelung begegne keinen verfassungsrechtlichen Bedenken.

5 Mit der Revision beantragt die Klägerin, die Urteile des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz vom 9. Dezember 2014 und des Verwaltungsgerichts Neustadt an der Weinstraße vom 26. September 2012 sowie den Bescheid des Landesamtes für Finanzen vom 8. Juli 2011 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 17. April 2012 in der geänderten Fassung vom 29. Mai 2012 aufzuheben und den Beklagten zu verpflichten, die Versorgungsbezüge der Klägerin auf der Grundlage der Besoldungsgruppe A 13 neu festzusetzen.

6 Der Beklagte beantragt, die Revision zurückzuweisen.

7 Der Vertreter des Bundesinteresses beim Bundesverwaltungsgericht beteiligt sich am Verfahren und tritt dem Beklagten bei. II

8 Die Revision ist zurückzuweisen. Sie ist zulässig, aber unbegründet (§ 144 Abs. 2 VwGO). Das angegriffene Urteil des Oberverwaltungsgerichts verletzt kein revisibles Recht (§ 137 Abs. 1 VwGO).

9 Nach rheinland-pfälzischem Landesrecht waren die Versorgungsbezüge der Klägerin nach ihrem vorletzten Amt (Besoldungsgruppe A 12) festzusetzen (1.). Es besteht kein Anlass, die entsprechenden Vorschriften dem Bundesverfassungsgericht nach Art. 100 Abs. 1 GG vorzulegen (2.).

10 1. Gemäß § 1 des zum Zeitpunkt des Eintritts in den Ruhestand am 1. Juli 2011 geltenden und damit hier maßgeblichen, mit Art. 4 des Landesbesoldungs- und -versorgungsanpassungsgesetzes 2007/2008 (LBVAnpG 2007/2008) vom 21. Dezember 2007 (GVBl. S. 283) erlassenen Landesgesetzes zur Ersetzung und Ergänzung von Bestimmungen des Beamtenversorgungsgesetzes (BeamtVGErgG RP) regelt das Beamtenversorgungsgesetz (BeamtVG) in der Fassung vom 16. März 1999 (BGBl. I S. 322, 847, 2033), zuletzt geändert durch Art. 6 des Gesetzes vom 19. Juli 2006 (BGBl. I S. 1652), nach Maßgabe der §§ 2 bis 4 die Versorgung der unmittelbaren und mittelbaren Landesbeamtinnen und Landesbeamten sowie der Richterinnen und Richter im Landesdienst. Nach § 2 Abs. 1 Satz 1 dieses Gesetzes sind in Ersetzung des § 5 Abs. 3 Satz 1 BeamtVG nur die Bezüge des vorher bekleideten Amtes ruhegehaltfähig für jene Landesbeamte und Richter im Landesdienst, die aus einem Amt in den Ruhestand getreten sind, das nicht der Eingangsbesoldungsgruppe ihrer Laufbahn oder das keiner Laufbahn angehört, und die Dienstbezüge dieses oder eines mindestens gleichwertigen Amtes vor dem Eintritt in den Ruhestand nicht mindestens zwei Jahre erhalten haben. Eine Anrechnungsregelung für Zeiten, in denen die Beamten und Richter vor der letzten Beförderung bereits die Aufgaben des höherwertigen Amtes wahrgenommen haben, kennt weder das Landesgesetz noch das in Bezug genommene Beamtenversorgungsgesetz.

11 Die Anrechnungsregelung des § 5 Abs. 3 Satz 4 BeamtVG in der bis zum 31. Dezember 1998 geltenden Fassung ist nicht anzuwenden. Nach dieser Vorschrift sind Zeiten, in denen der Beamte vor der Amtsübertragung die höherwertigen Funktionen des ihm später übertragenen Amtes tatsächlich wahrgenommen hat, in die Zweijahresfrist einzurechnen. Die Klägerin hält diese durch Art. 6 Nr. 4 des Gesetzes zur Umsetzung des Versorgungsberichts (Versorgungsreformgesetzes 1998) vom 29. Juni 1998 (BGBl. I S. 1666) mit Wirkung vom 1. Januar 1999 aufgehobene Regelung infolge des Beschlusses des Bundesverfassungsgerichts vom 20. März 2007 (- 2 BvL 11/04 - BVerfGE 117, 372) für anwendbar. In diesem Beschluss hat das Bundesverfassungsgericht § 5 Abs. 3 Satz 1 BeamtVG in der Fassung der Bekanntmachung vom 16. März 1999 (BGBl. I S. 322), welche der Fassung des Versorgungsreformgesetzes 1998 entspricht und mit welcher die zweijährige Wartefrist auf drei Jahre verlängert wurde, für mit Art. 33 Abs. 5 GG unvereinbar und nichtig erklärt. Das Bundesverwaltungsgericht hat diesbezüglich mit Urteil vom 26. September 2012 (- 2 C 48.11 - Buchholz 239.1 § 5 BeamtVG Nr. 21 Rn. 19 f.) entschieden, dass bis zu einer gesetzlichen Neuregelung die frühere Wartefrist von zwei Jahren mit den darauf bezogenen Ausnahme- und Anrechnungsregelungen, also auch mit der bis zum 31. Dezember 1998 geltenden Regelung des § 5 Abs. 3 Satz 4 BeamtVG übergangsweise weiter anzuwenden sei. Die infolge der Nichtigerklärung maßgebliche zweijährige Wartefrist stehe in einem einheitlichen Regelungszusammenhang mit den hierauf bezogenen Ausnahme- und Anrechnungsregelungen derselben Gesetzesfassung.

12 Entgegen der Ansicht der Klägerin lässt sich heraus für die Versorgungsfestsetzung in ihrem Streitfall nichts herleiten. Das folgt schon daraus, dass mit dem Erlass des Landesgesetzes der vom Bundesverwaltungsgericht zum Gegenstand seiner Entscheidung gemachte Übergangszeitraum endete. Im Übrigen ist das Landesgesetz von der durch das Bundesverfassungsgericht ausgesprochenen Nichtigerklärung nicht betroffen. Zwar verweist § 1 BeamtVGErgG RP grundsätzlich auf das Beamtenversorgungsgesetz des Bundes in der Fassung, deren Bestandteil auch die für nichtig erklärte Vorschrift des § 5 Abs. 3 Satz 1 BeamtVG war. Anstelle dieser Vorschrift hat der Landesgesetzgeber aber eine eigene, die Bundesvorschrift „ersetzende“ Regelung geschaffen, ohne eine entsprechende Anrechnungsvorschrift vorzusehen. Für die Anwendung der bundesrechtlichen Anrechnungsvorschrift bleibt damit kein Raum. Der zur Begründung seiner o. g. Entscheidung vom Bundesverwaltungsgericht angeführte einheitliche Regelungszusammenhang besteht hier vielmehr in der zweijährigen Wartefrist des § 2 Abs. 1 Satz 1 BeamtVGErgG RP und der Abwesenheit der von der Klägerin erstrebten Anrechnungsregelung in demselben Gesetz.

13 2. Der Senat hält die einschlägigen landesrechtlichen Vorschriften nicht für verfassungswidrig, sodass keine Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts gemäß Art. 100 Abs. 1 GG einzuholen ist. Die zweijährige Wartefrist des § 2 Abs. 1 Satz 1 BeamtVGErgG RP verstößt auch angesichts des Umstandes, dass Zeiten der Wahrnehmung höherwertiger Tätigkeiten nicht hierauf angerechnet werden können, nicht gegen das Grundgesetz.

14 Der Grundsatz der Versorgung aus dem letzten Amt, auf den sich die Klägerin beruft, gehört nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zu den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums im Sinne des Art. 33 Abs. 5 GG. Er ist Ausfluss des Alimentationsprinzips, welches den Dienstherrn verpflichtet, den Beamten und seine Familie lebenslang - auch nach Beendigung des aktiven Dienstes - angemessen zu alimentieren (BVerfG, Urteil vom 27. September 2005 - 2 BvR 1387/02 - BVerfGE 114, 258 ). Bezugspunkt der Angemessenheit ist das Statusamt des Beamten (amtsangemessene Alimentation), bei Ruhestandsbeamten das zuletzt bekleidete Amt. Zugleich ist der Grundsatz der Versorgung aus dem letzten Amt Ausdruck des in Art. 33 Abs. 2 GG verankerten Leistungsgrundsatzes. Das Alimentationsprinzip und das Leistungsprinzip „überschneiden“ sich im Grundsatz der Versorgung aus dem letzten Amt (BVerfG, Beschluss vom 20. März 2007 - 2 BvL 11/04 - BVerfGE 117, 372 ).

15 Bereits im traditionsbildenden Zeitraum, also vor 1933, hat dieser Grundsatz nicht uneingeschränkt gegolten. Teilweise bestand schon damals eine einjährige Wartefrist (BVerfG, Beschluss vom 7. Juli 1982 - 2 BvL 14/78 u.a. - BVerfGE 61, 43 ). Die bereits 1976 durch Art. 3 § 1 Nr. 3 des Haushaltsstrukturgesetzes vom 18. Dezember 1975 (BGBl. I S. 3091) erfolgte Ausweitung der Wartefrist auf zwei Jahre hält sich nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts noch im Rahmen einer zulässigen Erweiterung des überlieferten und deshalb verfassungsrechtlich unbedenklichen Teils des Grundsatzes. Das zulässige Ziel der Wartefrist ist es danach einerseits, Gefälligkeitsbeförderungen die versorgungsrechtliche Anerkennung zu verweigern, und andererseits zu berücksichtigen, dass eine Beförderung erst kurze Zeit vor dem Eintritt in den Ruhestand es dem Beförderten oft nicht mehr ermöglichen wird, eine entsprechende Leistung zu erbringen (BVerfG, Beschluss vom 7. Juli 1982 - 2 BvL 14/78 u.a. - BVerfGE 61, 43 ). Eine Ausweitung dieser Frist über zwei Jahre hinaus lässt sich vor dem Hintergrund dieser Ziele jedoch nicht rechtfertigen (BVerfG, Beschlüsse vom 7. Juli 1982 - 2 BvL 14/78 u.a. - BVerfGE 61, 43 und vom 20. März 2007 - 2 BvL 11/04 - BVerfGE 117, 372 ).

16 Die Zulässigkeit der zweijährigen Wartefrist gilt unabhängig davon, ob das Gesetz zugunsten des beförderten Beamten die Anrechnung von Zeiten einer höherwertigen Aufgabenwahrnehmung ermöglicht. Eine solche, im Rahmen des gesetzgeberischen Gestaltungsspielraums zulässige Anrechnungsregelung kann zwar „plausibel“ sein (BVerfG, Beschluss vom 7. Juli 1982 - 2 BvL 14/78 u.a. - BVerfGE 61, 43 ); sie ist verfassungsrechtlich jedoch nicht geboten. Sie gehört zunächst nicht zu den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums. Diejenigen Vorschriften, die schon im traditionsbildenden Zeitraum eine Wartezeit kannten, enthielten ebenfalls keine Anrechnungsregelung. Hergebracht ist demgegenüber die Amtsbezogenheit der Versorgung, wie es der Grundsatz der amtsangemessenen Alimentation und der Grundsatz der Versorgung aus dem letzten Amt zum Ausdruck bringen. Anknüpfungspunkt für die Alimentationshöhe ist das Statusamt, im Hinblick auf die Versorgungshöhe das zuletzt innegehabte Statusamt (BVerfG, Beschluss vom 20. März 2007 - 2 BvL 11/04 - BVerfGE 117, 372 ). Das Statusamt des Beamten bestimmt zudem, welche Aufgabenwahrnehmung für ihn angemessen ist (amtsangemessene Beschäftigung, BVerwG, Urteil vom 11. Dezember 2014 - 2 C 51.13 - BVerwGE 151, 114 Rn. 28). Dem widerspräche es, wenn aus der tatsächlich wahrgenommenen, vom Statusamt abweichenden Aufgabe die angemessene Alimentation, hier die Versorgungshöhe, abzuleiten wäre. Soweit der Senat einen Zusammenhang zwischen dem Umfang der Wartezeit und der Möglichkeit der Anrechnung zuvor wahrgenommener höherwertiger Aufgaben gesehen hat (BVerwG, Urteil vom 26. September 2012 - 2 C 48.11 - Buchholz 239.1 § 5 BeamtVG Nr. 21 Rn. 22), hält er hieran nicht fest.

17 Anders als etwa die Berechnung der Rentenhöhe in der gesetzlichen Rentenversicherung spiegelt die Höhe der Beamtenversorgung nicht die zeitabschnittsweise zu berechnende, tatsächlich erbrachte Lebensleistung wider, sondern sie orientiert sich an dem zuletzt erreichten Statusamt. Dies rechtfertigt sich vor dem Hintergrund, dass die Beamtenversorgung - anders als die gesetzliche Rente - ihrer Konzeption nach eine Vollversorgung darstellt, die auch im Ruhestand den Beamten und seine Familie amtsangemessen alimentieren muss. Der Beamte hat demgegenüber nicht die Möglichkeit einer betrieblichen Altersvorsorge; seine Bruttobezüge sind von vornherein niedriger festgesetzt (BVerfG, Urteil vom 27. September 2005 - 2 BvR 1387/02 - BVerfGE 114, 258 ). Dieser Konzeption widerspräche es zu verlangen, vom Statusamt abweichende, höherwertige Dienstleistungen bei der Bemessung der Versorgungshöhe zu berücksichtigen.

18 Dies gilt unabhängig von dem zeitlichen Umfang der höherwertigen Aufgabenwahrnehmung. Selbst die von der Klägerin geltend gemachte Wahrnehmung höherwertiger Aufgaben über einen Zeitraum von über zehn Jahren kann die Orientierung der Versorgung am Statusamt nicht auflösen, weil in der gesamten Zeit das zuletzt innegehabte Statusamt gerade noch nicht verliehen war. Das Grundgesetz verlangt es nicht, den Statusamtsbezug der Alimentationshöhe aufzuweichen, um Missstände zu kompensieren, die dadurch entstehen, dass der Dienstherr in zuweilen nicht mehr vertretbarem Umfang Amt und Funktion auseinanderfallen lässt.

19 Vielmehr können aus dem Auseinanderfallen von Amt und Funktion seinerseits Rechtsansprüche erwachsen. So ist es denkbar, gerichtlich feststellen zu lassen, dass der langjährige Einsatz auf einem höherwertigen Dienstposten rechtswidrig ist (BVerfG, Kammerbeschluss vom 7. März 2013 - 2 BvR 2582/12 - NVwZ 2013, 1603 Rn. 23). Unter sehr engen Voraussetzungen kann auch ein Anspruch auf Beförderung entstehen, wenn eine freie und besetzbare Beförderungsstelle vorhanden ist, die der Dienstherr im Zeitpunkt der Entscheidung über den Beförderungsantrag auch tatsächlich besetzen will und bei der er seine Beurteilungsermächtigung sowie sein Ermessen dahin ausgeübt hat, dass er allein diesen Beamten für den am besten Geeigneten hält (BVerwG, Beschluss vom 24. September 2008 - 2 B 117.07 - DÖD 2009, 99 Rn. 8). Denkbar, wenn auch nicht zwingend der Interessenlage des Beamten entsprechend, ist auch eine Klage gerichtet auf Übertragung amtsangemessener, ggf. niedriger bewerteter Aufgaben. Ein nachgelagerter Ausgleich durch die Anpassung der Versorgungshöhe folgt aus der höherwertigen Beschäftigung jedenfalls nicht.

20 Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.

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