BVerwG 2 C 29.15 , Urteil vom 22. September 2016 | Bundesverwaltungsgericht

Urteil

BVerwG 2 C 29.15 VG Berlin - 20.03.2013 - AZ: VG 7 K 302.12 OVG Berlin-Brandenburg - 17.09.2015 - AZ: OVG 4 B 23.13

In der Verwaltungsstreitsache hat der 2. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
auf die mündliche Verhandlung vom 22. September 2016
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Domgörgen und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Hartung, Dr. Kenntner, Dollinger und Dr. Günther
für Recht erkannt:

Die Revision des Klägers gegen das Urteil des Oberverwaltungsgerichts Berlin-Brandenburg vom 17. September 2015 wird zurückgewiesen. Der Kläger trägt die Kosten des Revisionsverfahrens. Gründe I

1 Der Kläger beansprucht die Festsetzung einer höheren Stufe seines Grundgehalts als Richter.

2 Der ... geborene Kläger steht als Richter am Amtsgericht im Dienst des Beklagten. Im Rahmen seines Studiums ließ er sich während eines Urlaubssemesters im September 1994 zum Flugbegleiter ausbilden und war anschließend bis zum 5. März 1995 in diesem Beruf in Vollzeit tätig. Von Juni 1995 bis Anfang Oktober 1998 arbeitete er studienbegleitend im Umfang einer Halbtagsbeschäftigung als Fluggastabfertiger auf einem Flughafen in ....

3 Ab Oktober ... war der Kläger als Richter in ... tätig. Zum 1. März 2011 wurde er zum Beklagten abgeordnet und mit Wirkung vom 1. September 2011 zu ihm versetzt.

4 Aufgrund der zu berücksichtigenden Erfahrungszeiten setzte der Beklagte zum 1. September 2011 ein Grundgehalt der Stufe 3 fest. Dabei lehnte er die vom Kläger beantragte Anerkennung von Zeiten seiner Ausbildung zum Flugbegleiter sowie seiner Tätigkeit als Flugbegleiter und Fluggastabfertiger als besoldungsrelevante Erfahrungszeiten ab. Zur Begründung führte der Beklagte an, es bestehe keine hinreichende Gewähr dafür, dass diese Zeiten für den Erwerb der sozialen Kompetenz förderlich gewesen seien.

5 Auf die nach erfolglosem Vorverfahren erhobene Klage hat das Verwaltungsgericht den Beklagten unter Aufhebung der ablehnenden Bescheide verpflichtet, die Zeiten vom 6. September 1994 bis 5. März 1995 sowie vom 2. Juni 1995 bis zum 3. Oktober 1998 als Erfahrungszeiten des Klägers anzuerkennen. Auf die Berufung des Beklagten hat das Oberverwaltungsgericht das Urteil des Verwaltungsgerichts geändert und die Klage abgewiesen. Zur Begründung hat es im Wesentlichen ausgeführt:

6 Für die anrechenbaren Erfahrungszeiten genüge nicht jede Tätigkeit in einem früheren Beruf oder in einer darauf bezogenen Ausbildung, die einzelne Aspekte der sozialen Kompetenz zu stärken vermögen. Für den Erwerb der für den Richterberuf notwendigen sozialen Kompetenz seien nur solche Tätigkeiten förderlich, bei denen der persönliche Umgang mit anderen Menschen im Vordergrund stehe und bei denen der soziale Kontakt prägend sei. Dies sei vor allem bei Berufen aus dem sozialen, erzieherischen, pflegerischen und Bildungsbereich die Regel. Diesen Anforderungen genügten die Ausbildung des Klägers zum Flugbegleiter, seine anschließende Tätigkeit in diesem Beruf sowie seine Berufstätigkeit als Fluggastabfertiger nicht.

7 Hiergegen wendet sich die bereits vom Oberverwaltungsgericht zugelassene Revision des Klägers, mit der er beantragt, das Urteil des Oberverwaltungsgerichts ... vom 17. September 2015 aufzuheben und die Berufung des Beklagten gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts ... vom 20. März 2013 mit der Maßgabe zurückzuweisen, dass der Bescheid der Senatsverwaltung für Justiz und Verbraucherschutz vom 3. Januar 2012 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 2. Mai 2012 aufgehoben wird, soweit darin die Festsetzung einer höheren Stufe abgelehnt worden ist, und der Beklagte verpflichtet wird, für die Bestimmung des Grundgehalts des Klägers zum 1. September 2011 die Stufe 5 festzusetzen.

8 Der Beklagte beantragt, die Revision des Klägers zurückzuweisen. II

9 Die Revision des Klägers ist unbegründet. Das Urteil des Oberverwaltungsgerichts verletzt weder Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO) noch revisibles Landesrecht. Das Recht eines Landes zur Regelung der Besoldung seiner Richter ist revisibel (§ 71 DRiG, § 191 Abs. 2 VwGO, § 63 Abs. 3 Satz 2 BeamtStG und § 127 Nr. 2 BRRG in entsprechender Anwendung; vgl. Schmidt-Räntsch, DRiG, 6. Aufl., § 71 Rn. 7).

10 Der Kläger hat keinen Anspruch darauf, dass der Beklagte bei der ersten Festsetzung der Stufe seines Grundgehalts die Zeiten seiner Ausbildung zum Flugbegleiter, die Zeiten seiner Tätigkeit in diesem Beruf sowie die Zeiten seiner Berufstätigkeit als Fluggastabfertiger als Erfahrungszeiten anerkennt und damit eine höhere Stufe des Grundgehalts als die bewilligte Stufe 3 festsetzt.

11 1. Für die hier umstrittene Festsetzung der Stufe des Grundgehalts eines Richters des Landes Berlin sind maßgeblich § 38 und 38a des Bundesbesoldungsgesetzes in der Überleitungsfassung für Berlin vom 21. Juni 2011 (GVBl. S. 266 , BBesG Bln) in der Fassung des Gesetzes zur Besoldungsneuregelung für das Land Berlin vom 29. Juni 2011 (GVBl. S. 306).

12 Gegenstand der Verpflichtungsklage ist nicht die bloße Anerkennung von Erfahrungszeiten, sondern die Festsetzung einer höheren Stufe, die sich aus der Anerkennung von Erfahrungszeiten nach § 38a BBesG Bln ergibt. Der Gesetzgeber hat durch § 38 Abs. 2 BBesG Bln ausdrücklich vorgegeben, dass die Stufe durch schriftlichen Verwaltungsakt mit Wirkung vom ersten Tag des Monats festgesetzt wird, in dem die Ernennung wirksam wird.

13 Nach § 38 Abs. 1 Satz 1 BBesG Bln wird das Grundgehalt der Richter, soweit die Besoldungsordnung, wie hier, nicht feste Gehälter vorsieht, nach Stufen bemessen. Mit der ersten Ernennung mit Anspruch auf Dienstbezüge im Anwendungsbereich des Gesetzes wird grundsätzlich ein Grundgehalt der Stufe 1 festgesetzt, soweit nicht nach § 38a Abs. 1 BBesG Bln Zeiten anerkannt werden. § 38a Abs. 1 Nr. 1 und 2 BBesG Bln regeln die Anerkennung von Zeiten einer nach dem Erwerb der Befähigung zum Richteramt aufgenommenen beruflichen juristischen Tätigkeit im Dienst eines öffentlich-rechtlichen Dienstherrn oder im Dienst von öffentlich-rechtlichen Religionsgesellschaften und ihren Verbänden (Nr. 1) sowie der Zeiten einer Tätigkeit als Rechtsanwalt, Notar oder als Assessor bei einem Rechtsanwalt oder Notar und der Zeiten einer nach dem Erwerb der Befähigung zum Richteramt aufgenommenen beruflichen juristischen Tätigkeit bei einem privatrechtlichen Arbeitgeber (Nr. 2). Die hier maßgebliche Regelung des § 38a Abs. 1 Nr. 3 BBesG Bln schreibt vor, dass dem Richter bei der ersten Stufenfestsetzung die Zeiten einer Tätigkeit in einem anderen Beruf und die Zeiten der außer der allgemeinen Schulbildung für einen solchen Beruf vorgeschriebenen Ausbildung als Erfahrungszeiten anerkannt werden, wenn während dieser Zeiten für die Ausübung des Richteramts förderliche Kenntnisse und Erfahrungen erworben werden konnten (Alt. 1) oder die Tätigkeit für den Erwerb der nach § 9 Nr. 4 DRiG notwendigen sozialen Kompetenz förderlich sein konnte (Alt. 2). § 9 Nr. 4 DRiG bestimmt, dass in das Richterverhältnis nur berufen werden darf, wer über die erforderliche soziale Kompetenz verfügt.

14 Zeiten einer Vortätigkeit sind nur dann als Erfahrungszeiten nach § 38a Abs. 1 Nr. 3 Alt. 2 BBesG Bln anzuerkennen, wenn die Stärkung der für den Beruf des Richters wesentlichen Elemente der sozialen Kompetenz im Vordergrund dieser Vortätigkeit stand und für diese prägend war.

15 Unerheblich ist der Umstand, dass § 38a Abs. 1 Nr. 3 Alt. 2 BBesG Bln von der "notwendigen" sozialen Kompetenz spricht, während § 9 Nr. 4 DRiG die "erforderliche" soziale Kompetenz als Voraussetzung für die Berufung in das Richterverhältnis nennt. Denn der Landesgesetzgeber hat ausdrücklich auf die bundesgesetzliche Regelung Bezug genommen.

16 Durch § 9 DRiG hat der Bundesgesetzgeber in Ausgestaltung des Art. 33 Abs. 2 GG diejenigen Kriterien bestimmt, denen der Bewerber bei der Einstellung in ein Richteramt genügen muss. Die soziale Kompetenz ist dabei ein Teilelement der persönlichen Eignung des Bewerbers (Silberkuhl, in: GKÖD, DRiG, § 9 Rn. 25 m.w.N.).

17 Als Elemente dieser sozialen Kompetenz, die ein Bewerber für ein Richteramt - idealerweise - in sich vereinen soll, sind in den Beratungen zum Gesetz zur Reform der Juristenausbildung vom 11. Juli 2002 (BGBl. I S. 2592), durch das § 9 DRiG neu gefasst worden ist, u.a. Leistungsbereitschaft und Belastbarkeit, Konflikt- und Entschlussfähigkeit, Kooperationsfähigkeit, soziales Verständnis, gesellschaftliches Engagement, Gerechtigkeitssinn und verantwortungsbewusste Ausübung der der Dritten Gewalt anvertrauten Macht genannt worden (Beschlussempfehlung und Bericht des Rechtsausschusses, BT-Drs. 14/8629, S. 7 und 13 f.). Hinzu kommt die Fähigkeit, sich gegenüber Nichtjuristen verständlich ausdrücken und ihnen komplexe Begriffe und Fragestellungen erläutern zu können.

18 § 38a Abs. 1 Nr. 3 Alt. 2 BBesG Bln ist nach seinem Wortlaut, wegen des Zusammenhangs mit Art. 33 Abs. 2 GG und nach seinem Sinn und Zweck eingrenzend auszulegen. Diese einschränkende Auslegung folgt auch aus dem Umstand, dass die auf die Vortätigkeit zurückzuführende Stärkung der für den Richterberuf erforderlichen sozialen Kompetenz als ein Bündel von Eigenschaften nicht objektiv messbar ist ("förderlich sein konnte") und der Gesetzgeber im Hinblick hierauf auch dem Aspekt keine Bedeutung beigemessen hat, ob die Vortätigkeit vollzeitig oder nur in Teilzeit ausgeübt wurde.

19 Durch die Bezugnahme auf die für die richterliche Tätigkeit erforderliche soziale Kompetenz hat der Landesgesetzgeber besondere Anforderungen an die Vortätigkeit aufgestellt. Es genügt nicht jede Tätigkeit, die in irgendeiner Hinsicht die soziale Kompetenz eines Menschen gestärkt hat. Vielmehr muss die berufliche Vortätigkeit gerade diejenigen Fähigkeiten und Eigenschaften gefördert haben, die für den Richterberuf neben der fachlichen Kompetenz von maßgebender Bedeutung sind. Hierzu zählt insbesondere die Fähigkeit, in Konfliktsituationen die divergierenden Interessen mehrerer Beteiligter auch in komplexen Lebensverhältnissen zu erfassen, zu einem Ausgleich zu bringen und ggf. hierüber auch zu entscheiden. Der Richter muss ferner die sozialen Folgen seines Handelns berücksichtigen. Andererseits muss er aber auch die erforderliche Konflikt- und Entschlussfähigkeit besitzen. Für eine (mögliche) Tätigkeit im Spruchkörper muss er über Teamfähigkeit verfügen und eine kollegiale Beratungskultur pflegen.

20 Dass der Landesgesetzgeber nur solche Vortätigkeiten als relevant angesehen hat, die diese spezifischen sozialen Fähigkeiten und Eigenschaften des Richters gestärkt haben, lässt sich auch den Materialien zu § 38a Abs. 1 BBesG Bln entnehmen (Abgeordnetenhaus Berlin, Gesetz zur Besoldungsneuregelung für das Land Berlin und zur Änderung des Landesbeamtenversorgungsgesetzes, Entwurf des Senats, Drs. 16/4078, S. 39 f.). Denn der Gesetzgeber hat ausdrücklich von einer bloßen Ermessensermächtigung an die Verwaltung abgesehen und die anerkennungsfähigen Zeiten im Gesetz selbst bestimmt.

21 Auch die Systematik der einzelnen Regelungen des § 38a Abs. 1 Nr. 1 bis 3 BBesG Bln spricht für eine einschränkende Auslegung der Nummer 3 Alt. 2. Zunächst hat der Gesetzgeber durch § 38a Abs. 1 Nr. 1 und 2 BBesG Bln bestimmt, dass die Zeiten einer vor der Berufung in das Richterverhältnis liegenden beruflichen Tätigkeit in einem "klassischen" juristischen Beruf, z.B. juristische Tätigkeit bei einem öffentlich-rechtlichen Dienstherrn oder Tätigkeit als Rechtsanwalt oder Notar, als Erfahrungszeiten i.S.d. § 38 Abs. 3 BBesG Bln anzuerkennen sind. Die Vertiefung der für den Richterberuf unabdingbaren juristischen Fachkenntnisse im Anschluss an den Erwerb der Befähigung zum Richteramt prägt die Bestimmungen der Nummer 1 und 2 ebenso wie die Regelung in Nummer 3 Alt. 1. Die in Nummer 3 Alt. 1 zum Ausdruck kommende Gleichstellung der Vertiefung der juristischen Kenntnisse des späteren Richters in einem anderen Beruf mit den Tätigkeiten in einem "klassischen" juristischen Beruf i.S.d. Nummern 1 und 2 belegt, dass der auf die Vortätigkeit zurückzuführende Zugewinn an juristischen Fachkenntnissen bei den Fällen des § 38a Abs. 1 Nr. 1, 2 und 3 Alt. 1 BBesG Bln vergleichbar sein muss. Dann gilt das Erfordernis der spürbaren Stärkung gerade der die richterliche Tätigkeit prägenden - sozialen - Eigenschaften auch für die hier relevante Regelung des § 38a Abs. 1 Nr. 3 Alt. 2 BBesG Bln.

22 Die Bezugnahme auf die für die Tätigkeit als Richter spezifischen sozialen Fähigkeiten bringt zum Ausdruck, dass das mit jeder beruflichen Tätigkeit nahezu zwangsläufig verbundene Maß an sozialem Kontakt zu anderen Menschen, sei es der Auftraggeber, ein Vorgesetzter oder ein Kollege, für die Anerkennung der Vortätigkeit als Erfahrungszeit nach § 38a Abs. 1 Nr. 3 Alt. 2 BBesG Bln nicht ausreicht. Andernfalls hätte das Merkmal der Möglichkeit der Förderung der für den Beruf des Richters notwendigen sozialen Kompetenz keine Bedeutung mehr. Zudem könnte sich das Besoldungssystem der Sache nach wieder einem System annähern, das ausschließlich an das Lebensalter des ernannten Richters anknüpft. Das bisherige, jüngere Bewerber wegen ihres Alters diskriminierende Besoldungssystem (BVerwG, Urteil vom 30. Oktober 2014 - 2 C 6.13 - BVerwGE 150, 234 Rn. 14 m.w.N.) wollte der Landesgesetzgeber gerade durch die Regelungen der §§ 38 und 38a BBesG Bln aufgeben (Abgeordnetenhaus Berlin, Gesetz zur Besoldungsneuregelung für das Land Berlin und zur Änderung des Landes Beamtenversorgungsgesetzes, Entwurf des Senats, Drs. 16/4078, S. 39 f.).

23 Die Anwendung des § 38a Abs. 1 Nr. 3 Alt. 2 BBesG Bln ist aber nicht auf den "klassischen" juristischen Berufen nahestehende Vortätigkeiten wie etwa die als zertifizierter Mediator und die hierfür vorgeschriebene Ausbildung beschränkt. In Betracht kommen vielmehr auch Vortätigkeiten in Berufen wie etwa dem des Lehrers, des Psychologen oder Seelsorgers und auch solche Tätigkeiten aus dem karitativen oder dem pflegerischen-sozialen Bereich, die keine universitäre Ausbildung voraussetzen und bei denen der persönliche Umgang mit anderen Menschen nicht nur auf eine bestimmte soziale Funktion begrenzt ist.

24 2. Diese Voraussetzungen für die Anerkennung von Zeiten einer Vortätigkeit eines Richters als Erfahrungszeiten nach § 38a Abs. 1 Nr. 3 Alt. 2 BBesG Bln sind sowohl bei der Ausbildung zum und der Tätigkeit als Flugbegleiter (a) als auch bei der Tätigkeit als am Flughafen eingesetzter Fluggastabfertiger (b) nicht erfüllt.

25 a) Da der Kläger gegen die tatsächlichen Feststellungen des Oberverwaltungsgerichts zu den typischen Tätigkeitsbereichen eines Flugbegleiters (Steward) keine Verfahrensrügen erhoben hat, sind diese nach § 137 Abs. 2 VwGO bindend.

26 Aufgabe eines Flugbegleiters ist die Erbringung von Serviceleistungen vor, während und nach einem Flug. Diese Leistungen erbringt der Flugbegleiter im Auftrag und nach Weisung seines Arbeitgebers, der Fluggesellschaft. Sie dienen lediglich der Erfüllung der vertraglichen Verpflichtungen der Fluggesellschaft gegenüber den Passagieren, die hier somit nur in ihrer begrenzten sozialen Funktion als Kunden betroffen sind.

27 b) Nach den wiederum vom Kläger nicht angegriffenen und deshalb bindenden tatsächlichen Feststellungen des Oberverwaltungsgerichts hat ein Fluggastabfertiger (Bodensteward) u.a. die Aufgabe, die Flugscheine der Passagiere am Schalter zu überprüfen, ihnen Sitzplätze zuzuweisen und die Bordkarten auszugeben. Ferner fertigt er das Fluggepäck ab und kontrolliert die Reisedokumente der Passagiere. Angesichts des Umstands, dass der persönliche Kontakt zwischen dem Fluggastabfertiger und dem Fluggast noch wesentlich kürzer ist als bei einem Flugbegleiter, scheidet hier die Annahme, diese berufliche Tätigkeit habe für die für den Beruf des Richters notwendige soziale Kompetenz förderlich sein können, erst recht aus.

28 Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

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