BVerwG 2 C 31.08
In der Verwaltungsstreitsache hat der 2. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
auf die mündliche Verhandlung vom 24. September 2009
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Herbert und
die Richter am Bundesverwaltungsgericht Groepper, Dr. Heitz, Dr. Burmeister und Dr. Maidowski
für Recht erkannt:
Die Revision des Klägers gegen das Urteil des Oberverwaltungsgerichts Berlin-Brandenburg vom 28. Februar 2008 wird zurückgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Revisionsverfahrens.
Gründe
I
1
Der am 4. Dezember 1978 geborene Kläger begehrt seine Einstellung in den Vorbereitungsdienst für die Laufbahn des mittleren Dienstes der Berliner Schutzpolizei.
2
Nach dem Abitur hatte er zunächst die Laufbahn des gehobenen Dienstes der Schutzpolizei eingeschlagen, bestand jedoch die Laufbahnprüfung nicht und schied am 23. November 2004 aus dem Vorbereitungsdienst aus. Seit dem 27. Dezember 2004 ist er für den Beklagten als Angestellter im Objektschutz tätig. Im August und nochmals im Oktober 2005 bewarb er sich bei dem Beklagten um Einstellung zum 1. September 2006 in den Vorbereitungsdienst für die Laufbahn des mittleren Dienstes der Schutzpolizei. Beide Anträge lehnte der Beklagte ab. Der Kläger habe das Einstellungshöchstalter von unter 25 Jahren überschritten; angesichts der hohen Zahl jüngerer Bewerber könne von der Altersgrenze keine Ausnahme gemacht werden. Auch ein weiterer, im August 2006 gestellter Antrag des Klägers blieb erfolglos.
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Nach erfolglosem Vorverfahren hat der Kläger Klage erhoben und die Feststellung begehrt, die ablehnenden Bescheide des Beklagten seien rechtswidrig gewesen. Hilfsweise hat er begehrt, ihn beamten- und versorgungsrechtlich so zu stellen, als wäre er zum 1. September 2006 in den mittleren Dienst der Schutzpolizei eingestellt worden, und ihm eine angemessene Entschädigung zu zahlen.
4
Das Verwaltungsgericht hat die Klage abgewiesen, die Berufung des Klägers blieb ohne Erfolg, im Wesentlichen aus folgenden Gründen:
5
Der Kläger könne weder die begehrte Feststellung verlangen, noch habe er Ansprüche auf Schadensersatz oder Entschädigung. Der Beklagte habe seine Einstellung in den Vorbereitungsdienst für den mittleren Dienst zu Recht abgelehnt. Der Kläger habe zum maßgeblichen Einstellungszeitpunkt (1. September 2006) die in § 23 der Laufbahnverordnung vorgesehene Altersgrenze von unter 25 Jahren überschritten.
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Die Altersgrenze beruhe auf einer wirksamen Ermächtigungsgrundlage im Laufbahngesetz und sei auch im Übrigen verfassungskonform. Sie diene bei Beamtenverhältnissen auf Lebenszeit der Herstellung eines angemessenen Verhältnisses zwischen Arbeitsleistung und Versorgungsanspruch, der Kontinuität bei der Besetzung der einzelnen Dienstposten, der Eindämmung personeller Fluktuation und der Herstellung einer ausgewogenen Altersstruktur. Sie berücksichtige die körperlichen Anforderungen des Dienstes in der Schutzpolizei. Die Voraussetzungen der Ausnahmeregelungen für die Einstellung lebensälterer Beamter erfülle der Kläger nicht.
7
Die Altersgrenze sei mit dem am 18. August 2006 in Kraft getretenen Allgemeinen Gleichbehandlungsgesetz vereinbar. Sie sei durch legitime Ziele des Gemeinwohlinteresses gerechtfertigt. Sie diene der bereits erwähnten Schaffung eines ausgewogenen Verhältnisses zwischen Dienstleistung und Versorgungsanspruch, einer ausgewogenen Altersstruktur in den jeweiligen Laufbahnen und der Gewinnung junger Polizeikräfte, die am ehesten über die mit zunehmendem Lebensalter nachlassenden körperlichen Fähigkeiten für die Ausübung des Dienstes verfügten. Diese Gründe seien, auch im Lichte des Gemeinschaftsrechts und der dazu ergangenen Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Gemeinschaften, legitim, angemessen und erforderlich.
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Die für den Zugang zur Laufbahn des mittleren Dienstes geforderten Bildungsvoraussetzungen ließen sich in aller Regel vor der Vollendung des 25. Lebensjahres erreichen. Zusätzlich sei zu berücksichtigen, dass Polizeivollzugsbeamte im Regelfall bereits mit 60 Jahren in den Ruhestand versetzt würden. Die Höchstaltersgrenze sei auch verhältnismäßig, weil sie in mehrfacher Hinsicht durch Ausnahmen abgemildert sei. Sie ermöglichten auch solchen Bewerbern den Zugang, die durch den Erwerb einer förderlichen Zusatzqualifikation einen Zeitverlust erlitten hätten.
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Gegen dieses Urteil richtet sich die Revision des Klägers, mit der er die Verletzung materiellen Rechts rügt. Er beantragt,
unter Abänderung der Entscheidungen des Verwaltungsgerichts Berlin vom 28. Februar 2007 und des Oberverwaltungsgerichts Berlin-Brandenburg vom 28. Februar 2008 festzustellen, dass die Bescheide des Polizeipräsidenten Berlin vom 16. Februar 2006 und vom 5. September 2006 rechtswidrig gewesen sind,
den Beklagten zu verpflichten, den Kläger beamten- und versorgungsrechtlich so zu stellen, als wäre er mit Wirkung vom 1. September 2006 in den mittleren Dienst der Schutzpolizei eingestellt worden,
den Beklagten zu verurteilen, dem Kläger eine in das Ermessen des Gerichts zu stellende angemessene Entschädigung nebst Zinsen in Höhe von acht Prozentpunkten über dem Basiszinssatz seit dem 20. September 2006 zu zahlen.
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Der Beklagte beantragt,
die Revision zurückzuweisen.
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Die Revision des Klägers bleibt ohne Erfolg. Der Kläger hat weder Anspruch auf die begehrte Feststellung noch auf Schadensersatz oder Entschädigung.
12
1. Die Klage ist als Fortsetzungsfeststellungsklage in analoger Anwendung des § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO zulässig. Zwar hatte sich das Klagebegehren des Klägers (nämlich seine Einstellung in den Vorbereitungsdienst für den mittleren Polizeivollzugsdienst zum 1. September 2006) mit dem Verstreichen dieses Termins bereits vor Erhebung der Klage erledigt. Der Kläger hat jedoch ein berechtigtes Interesse, die Grundsatzfrage klären zu lassen, ob ihm die Altersgrenze von bis zu 25 Jahren überhaupt entgegengehalten werden durfte. Er muss sich nicht darauf verweisen lassen, zu jedem möglichen Einstellungstermin erneut einen Einstellungsantrag zu stellen und nach dessen Ablehnung das Gericht mit einem Verpflichtungsantrag anzurufen. Ebenso hat der Kläger ein berechtigtes Interesse daran, die Rechtswidrigkeit zum Zeitpunkt 1. September 2006 festzustellen, weil sie Voraussetzung für die weiteren Ansprüche auf Schadensersatz bzw. Entschädigung ist.
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Ebenfalls unbedenklich ist, dass der Kläger den in den Vorinstanzen noch als Hilfsantrag gestellten Verpflichtungsantrag nunmehr als Hauptantrag stellt. Im Übergang von einem Hilfsantrag zu einem Hauptantrag ist keine Klageänderung zu sehen, die im Revisionsverfahren nicht zulässig ist (§ 142 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Durch den Wechsel wird der Streitgegenstand nicht geändert; er ist charakterisiert durch den prozessualen Anspruch und den Lebenssachverhalt. Der Wechsel vom Hilfs- zum Hauptantrag ist jedenfalls dann zulässig, wenn er das Revisionsgericht nicht zur Erörterung eines bisher in den Vorinstanzen nicht aufbereiteten Streitstoffes und gegebenenfalls zur Zurückverweisung zwingt (vgl. Urteil vom 14. April 1989 - BVerwG 4 C 21.88 - Buchholz 442.40 § 6 LuftVG Nr. 21 S. 16).
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2. Die Klage ist jedoch unbegründet. Der Kläger hat keinen Anspruch auf die begehrte Feststellung. Die Entscheidung des Beklagten, ihn nicht in den Vorbereitungsdienst für den mittleren Polizeivollzugsdienst aufzunehmen, war rechtmäßig. Infolgedessen stehen dem Kläger auch keine Ansprüche auf Schadensersatz oder Entschädigung zu.
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a) Rechtsgrundlage für die Ablehnung des Klägers, dessen Bewerbung lediglich an seinem Alter gescheitert ist, ist § 23 der Verordnung über die Laufbahnen der Beamtinnen und Beamten der Schutzpolizei - SLVO - in der Fassung des Art. I des Gesetzes zur Änderung der Laufbahnverordnungen für den Polizeivollzugsdienst und des Laufbahngesetzes vom 12. Juli 1995 (GVBl. S. 453) und der Änderungsverordnung vom 8. Dezember 1998 (GVBl. S. 398). Nach dieser Vorschrift darf in die Laufbahn des mittleren Dienstes eingestellt werden, wer die allgemeinen Voraussetzungen für die Berufung in das Beamtenverhältnis nach § 9 des Landesbeamtengesetzes in der Fassung vom 19. Mai 2003 (GVBl. S. 203) erfüllt, die Realschule erfolgreich abgeschlossen oder den erweiterten Hauptschulabschluss erworben hat oder einen als gleichwertig anerkannten Bildungsstand besitzt, das 16., nicht aber das 25. Lebensjahr vollendet hat und nach dem Ergebnis eines Eignungsverfahrens für die Laufbahn gesundheitlich und körperlich sowie nach der Persönlichkeit geeignet ist.
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Der Kläger erfüllte diese Voraussetzungen insoweit nicht, als er zum maßgeblichen Einstellungstermin die Höchstaltersgrenze von 25 Jahren bereits überschritten hatte; er war zu diesem Zeitpunkt 27 Jahre alt.
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b) Wie das Berufungsgericht ferner rechtsfehlerfrei festgestellt hat, erfüllte der Kläger auch keinen der Ausnahmetatbestände, die eine Einstellung auch lebensälterer Bewerber erlauben. Nach § 29 SLVO darf in die Laufbahn des mittleren Dienstes auch eingestellt werden, wer die Höchstaltersgrenze überschritten, jedoch das 40. Lebensjahr noch nicht vollendet hat, die allgemeinen Einstellungsvoraussetzungen sowie die Voraussetzungen der Schulbildung und der körperlichen und persönlichen Eignung erfüllt und eine für die Verwendung in der Laufbahn förderliche abgeschlossene Berufsausbildung besitzt und durch eine mindestens zweijährige hauptberufliche Tätigkeit für die Verwendung in der Laufbahn förderliche berufliche Erfahrungen erworben hat. Die in § 29 Abs. 1 SLVO genannten Voraussetzungen sind, wie dem Wortlaut der Bestimmung zu entnehmen ist, nebeneinander zu erfüllen.
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Der Kläger erfüllte die Anforderungen des § 29 SLVO nicht. Er besaß keine für die Verwendung in der Laufbahn förderliche abgeschlossene Berufsausbildung und er hatte auch nicht durch eine mindestens zweijährige hauptberufliche Tätigkeit für die Verwendung in der Laufbahn förderliche berufliche Erfahrungen erworben. Hierfür kommt nämlich, bezogen auf den Einstellungszeitpunkt, nur die Zeit zwischen der Aufnahme des Wachdienstes als Angestellter (27. Dezember 2004) und dem Einstellungstermin (1. September 2006) in Betracht; sie beträgt ein Jahr und acht Monate. Von dieser Mindestzeit konnte nach § 29 Abs. 1 Satz 2 SLVO zwar wiederum eine Ausnahme gemacht werden, doch erfüllte der Kläger auch dann nicht die geforderte Voraussetzung einer abgeschlossenen Berufsausbildung. Für die Ausnahmebestimmung des § 29 Abs. 2 SLVO gilt das Gleiche. Hier fehlte es an der mindestens vierjährigen Beschäftigungszeit in der Wachpolizei.
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3. Für den Kläger streitet auch nicht, wie er meint, Art. 12 Abs. 1 GG. Dieses Grundrecht steht einer Begrenzung der Beamtenstellen im Vorbereitungsdienst nicht entgegen. Es ist Sache des Haushaltsgesetzgebers, die für erforderlich gehaltene Anzahl von Ausbildungsstellen mit Beamtenstatus bereitzustellen. Diese sind nach den Kriterien des Art. 33 Abs. 2 GG zu vergeben, der Art. 12 Abs. 1 GG verdrängt. Etwas anderes folgt auch nicht aus einer staatlichen Monopolstellung für diese Ausbildung. Der Beklagte verfügt mit der Ausbildung zum mittleren Polizeivollzugsdienst über kein Ausbildungsmonopol. Dies ist nur dann anzunehmen, wenn der erfolgreiche Abschluss der staatlichen Ausbildung für die Ausübung eines Berufs außerhalb des Staatsdienstes rechtlich erforderlich ist oder nach der Verkehrsanschauung zu einer abgeschlossenen Berufsausbildung gehört und von Arbeitgebern erwartet wird (BVerfG, Beschluss vom 22. Mai 1975 - 2 BvL 13/73 - BVerfGE 39, 334, ; BVerwG, Urteil vom 26. Juni 2008 - BVerwG 2 C 22.07 - BVerwGE 131, 242 = Buchholz 11 Art. 12 GG Nr. 265 S. 21 ff.). Hier dient die Ausbildung für den Erwerb der Laufbahnbefähigung des mittleren Polizeivollzugsdienstes allein dem Zugang zur Polizei und nicht, wie etwa die Referendarausbildung der Lehrer, dem Erwerb einer Lehrbefähigung, die auch außerhalb des Staatsdienstes beruflich ausgeübt werden kann. Es gibt keinen unter den Schutz des Art. 12 Abs. 1 GG fallenden Beruf, der nur über eine Ausbildung zum Erwerb der Laufbahnbefähigung für den mittleren Polizeivollzugsdienst erreichbar ist.
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4. Die hier bedeutsame Einstellungshöchstgrenze von bis zu 25 Jahren nach § 23 Nr. 3 SLVO ist mit dem Leistungsgrundsatz des Art. 33 Abs. 2 GG vereinbar. Danach ist der Zugang zu öffentlichen Ämtern allein nach Maßgabe von Eignung, Befähigung und Leistung eröffnet.
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a) Altersgrenzen schränken den Leistungsgrundsatz ein, dessen Geltung durch Art. 33 Abs. 2 GG für den Zugang zu jedem öffentlichen Amt unbeschränkt und vorbehaltlos gewährleistet wird. Bewerber dürfen nur aus Gründen zurückgewiesen werden, die unmittelbar Eignung, Befähigung und fachliche Leistung betreffen. Da es hier nicht um die Übernahme von Beamten aus dem Vorbereitungsdienst in ein dauerhaftes Beamtenverhältnis geht, bei der bereits mess- und bewertbare Nachweise über Befähigung und Leistung des Bewerbers vorliegen, kommen hier in erster Linie Eignungsgesichtspunkte als Auswahlkriterium in Betracht. Das Alter kann nur dann ein Eignungsmerkmal im Sinne von Art. 33 Abs. 2 GG darstellen, wenn daraus geschlossen werden kann, dass Bewerber typischerweise den Anforderungen des Amtes nicht mehr genügen, wenn sie ein bestimmtes Alter überschritten haben. Dies liegt insbesondere bei Ämtern und Laufbahnen nahe, die mit erhöhten körperlichen Anforderungen verbunden sind wie etwa der Militärdienst, der Polizeivollzugsdienst und der Feuerwehrdienst (vgl. Urteile vom 28. Oktober 2004 - BVerwG 2 C 23.03 - BVerwGE 122, 147 = Buchholz 11 Art. 33 Abs. 2 GG Nr. 30 und vom 17. August 2005 - BVerwG 2 C 37.04 - BVerwGE 124, 99 = Buchholz 11 Art. 33 Abs. 2 GG Nr. 32).
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b) Allerdings dürfen Altersgrenzen für die Einstellung und Übernahme in ein Beamtenverhältnis den Leistungsgrundsatz gemäß Art. 33 Abs. 2 GG auch einschränken, wenn und soweit sie im ebenfalls mit Verfassungsrang ausgestatteten Lebenszeitprinzip als einem durch Art. 33 Abs. 5 GG gewährleisteten hergebrachten Grundsatz des Berufsbeamtentums angelegt sind (Urteil vom 28. Oktober 2004 a.a.O. S. 153). Danach stellt das Beamtenverhältnis ein lebenslanges Dienst- und Treueverhältnis dar. Daraus folgt das Interesse des Dienstherren daran, die Altersgrenze in allen Laufbahnen so niedrig wie möglich festzusetzen, den Beamten also so früh wie möglich einzustellen, um möglichst lange von seiner Arbeitskraft zu profitieren und so eine möglichst lange aktive Dienstzeit seiner Beamten sicherzustellen (vgl. Urteil vom 19. Februar 2009 - BVerwG 2 C 18.07 - NVwZ 2009, 840, zur Veröffentlichung in der Entscheidungssammlung vorgesehen, juris Rn. 20 am Ende). Aus diesem Prinzip ergibt sich der Zweck einer Altersgrenze für eine konkrete Laufbahn. Dieser besteht vor allem darin, in Anbetracht der Dauerhaftigkeit des Beamtenverhältnisses ein angemessenes Verhältnis von Arbeitsleistung und Versorgungsansprüchen sicherzustellen. Daneben kann dem Interesse des Dienstherrn an ausgewogenen Altersstrukturen Bedeutung beigemessen werden (Urteil vom 28. Oktober 2004 a.a.O. S. 153).
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c) Die Bestimmung einer Altersgrenze für die Übernahme in ein öffentliches Amt bedarf einer gesetzlichen Grundlage. Die Abwägung der beiden gegenläufigen verfassungsrechtlich geschützten Belange, wie sie in der Festsetzung von Altersgrenzen zum Ausdruck kommt, darf nicht der Verwaltungspraxis überlassen werden (vgl. Urteil vom 19. Februar 2009 a.a.O. Rn. 9 f.).
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d) Diesen Anforderungen entspricht die Berliner Schutzpolizei-Laufbahnverordnung, die nicht vom Verordnungsgeber, sondern als Art. I des Gesetzes zur Änderung der Laufbahnverordnungen für den Polizeivollzugsdienst und des Laufbahngesetzes vom 12. Juli 1995 vom Gesetzgeber selbst erlassen worden ist. Ihre Vorschriften stützen sich auf die Ermächtigung in den §§ 22 und 31 des Gesetzes über die Laufbahnen der Beamten (LfbG) vom 17. Juli 1984 (GVBl. S. 976) in der Fassung vom 16. Februar 2003 (GVBl. S. 138, berichtigt S. 200). Danach regelt der Senat durch Rechtsverordnung das Nähere über die Laufbahnen der Beamten. Die in den Rechtsverordnungen für den Eintritt in den Vorbereitungsdienst und für die Zulassung zur Probezeit vorgesehenen Höchstaltersgrenzen dürfen um die Zeit heraufgesetzt werden, die ein Bewerber unmittelbar vor der Berufung in das Beamtenverhältnis als Angestellter oder Arbeiter im öffentlichen Dienst Berlins verbracht hat. Den Höchstaltersgrenzen darf ferner bei Bewerbern, die wegen der Betreuung mindestens eines mit ihnen in häuslicher Gemeinschaft lebenden Kindes unter 18 Jahren von einer Bewerbung vor Erreichen der Höchstaltersgrenze abgesehen haben, je Kind ein Zeitraum von drei Jahren bis zu einem Höchstalter von 40 Jahren hinzugerechnet werden. Unter den gleichen Voraussetzungen ist auch die tatsächliche Pflege eines nach ärztlichem Gutachten pflegebedürftigen nahen Angehörigen im Sinne des § 16 Abs. 4 zu berücksichtigen. Schließlich bestimmt § 31 Abs. 3 LfbG für Inhaber eines Eingliederungs- und Zulassungsscheins die Vollendung des 40. Lebensjahres als Höchstaltersgrenze.
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e) § 22 Abs. 1 des Berliner Laufbahngesetzes bildet eine ausreichende gesetzliche Grundlage für den Erlass der Verordnung. Zwar lässt der Wortlaut der Bestimmung ("Das Nähere über die Laufbahnen der Beamten ... regelt der Senat durch Rechtsverordnung") für sich genommen kaum Raum für Höchstaltersgrenzen, doch lässt sich der ergänzenden Bestimmung des § 31 ("Die in den Rechtsverordnungen nach § 22 ... vorgesehenen Höchstaltersgrenzen ...") ohne jeden Zweifel entnehmen, dass der Gesetzgeber den Verordnungsgeber auch zur Festsetzung von Höchstaltersgrenzen ermächtigt hat.
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Die Verordnung ist hinreichend bestimmt. Sie enthält neben einer klaren Altersgrenze in § 23 Nr. 3 eine Reihe detaillierter Ausnahmeregelungen in § 29 Abs. 1 bis 4, die inhaltlich präzise und ohne unangemessene Spielräume für die Verwaltung anwendbar sind. Bei der Abwägung der aus dem Leistungsgrundsatz und aus dem Lebenszeitgrundsatz folgenden gegenläufigen Belange hat der Gesetzgeber einen Gestaltungsspielraum. In seine Überlegungen hat er einzubeziehen, dass Altersgrenzen eine empfindliche Beeinträchtigung des durch Art. 33 Abs. 2 GG gewährleisteten Leistungsgrundsatzes darstellen. Weiterhin ist die Angemessenheit der festzusetzenden Altersgrenze auch davon abhängig, in welchem Umfang Ausnahmen vorgesehen sind. Diese können etwa Verzögerungen wegen Kindererziehungszeiten, Zeiten des Wehr- oder Wehrersatzdienstes oder des Erwerbs der erforderlichen Vor- und Ausbildung im sogenannten zweiten Bildungsweg betreffen. Je weiterreichend die Ausnahmeregelung, desto niedriger kann die Altersgrenze gesetzt werden.
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Hieran gemessen ist die für den Eintritt in den Vorbereitungsdienst für den mittleren Polizeivollzugsdienst festgelegte Höchstaltersgrenze von 25 Jahren angemessen. Sie trägt in ausgewogener Weise sowohl dem Leistungsgrundsatz als auch dem Lebenszeitprinzip Rechnung. Für die niedrige Altersgrenze von bis zu 25 Jahren sprechen insbesondere folgende Gesichtspunkte:
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(1) Der zeitliche Korridor, durch den der Zugang zum mittleren Polizeidienst möglich ist, berücksichtigt mit einem Mindestalter von 16 Jahren und einem Höchstalter von unter 25 Jahren einen Sicherheitszuschlag, der auch irreguläre Bildungsgänge erfasst. Die ergänzende Vorschrift des § 29 SLVO enthält einen Ausnahmekatalog, in welchem der Gesetzgeber die Fälle normativ festlegt, in denen er das Prinzip der Jüngstenauswahl zurückstellt oder typischerweise als nicht verletzt ansieht.
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Die in § 23 Nr. 2 SLVO genannten Bildungsvoraussetzungen (erfolgreicher Realschulabschluss oder erweiterter Hauptschulabschluss oder als gleichwertig anerkannter Bildungsstand) werden in der Regel für jeden Bewerber bis zum Alter von 25 Jahren zu erfüllen sein. Hierbei ist zu berücksichtigten, dass bei der Einstellung in den Vorbereitungsdienst amtsbezogene Leistungs- und Befähigungskriterien naturgemäß kaum eine Rolle spielen, so dass sie regelmäßig nicht herangezogen werden können. Die Altersgrenze für die Einstellung in den Vorbereitungsdienst unterscheidet sich daher wesentlich von einer Altersgrenze für die Übernahme in ein dauerhaftes Beamtenverhältnis, die auch besonders leistungsstarke Bewerber betrifft, die ihre Leistungsfähigkeit bereits durch einen erfolgreich durchlaufenen Vorbereitungsdienst und durch eine bestandene Laufbahnprüfung nachgewiesen haben. Bei einem Anwärter für die Aufnahme in den Vorbereitungsdienst für den mittleren Polizeivollzugsdienst sind maßgebliche Hinweise auf die Eignung lediglich den Ergebnissen der allgemeinen Bildungsgänge zu entnehmen. § 29 SLVO erweitert in dieser Hinsicht den Zugang für Bewerber bis zum Alter von 40 Jahren unter Voraussetzungen, die nachvollziehbar und unmittelbar einsichtig sind; sie liegen teils im familiären Bereich (Kindererziehung oder Angehörigenpflege), teils im beruflichen Bereich (förderliche abgeschlossene Berufsausbildung). § 29 Abs. 1 Satz 2 SLVO relativiert das Kriterium der beruflichen Erfahrungen zugunsten älterer Bewerber weiter, macht aber keine Abstriche am Erfordernis der abgeschlossenen Berufsausbildung. § 29 Abs. 2 Satz 1 SLVO eröffnet eine weitere Ausnahme zugunsten von Angehörigen der Wachpolizei; hier genügen der einfache Hauptschulabschluss und ein vierjähriger Dienst bei der Wachpolizei. Dieses Netz von Ausnahmen ist dicht genug, um anerkennenswerte Härtefälle aufzufangen, und bestimmt genug, um die Voraussetzungen klar voneinander abzugrenzen. Dass § 29 SLVO nicht den Wehrdienst und den Zivildienst erwähnt und die in § 31 Abs. 3 LfbG gesetzlich vorgesehene Möglichkeit nicht aufnimmt, die Altersgrenze für Inhaber eines Eingliederungs- und eines Zulassungsscheins heraufzusetzen, führt nicht zur Rechtswidrigkeit und Nichtigkeit der Verordnung, die insoweit auslegungsfähig erscheint; dies bedarf keiner Vertiefung, da der Kläger nicht zu den Betroffenen zählt.
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(2) Im Hinblick auf die besonderen körperlichen Anforderungen an den Polizeivollzugsdienst (vgl. § 107 Abs. 1 Satz 1 LBG - Polizeidienstunfähigkeit) verfolgt die Regelung die Tendenz, die Einstellungsaltersgrenze niedrig zu ziehen. Sie berücksichtigt damit das hier bestehende Erfordernis besonderer körperlicher Leistungsfähigkeit. Diese erreicht bekanntlich bei jungen Erwachsenen ihren Höhepunkt, um danach kontinuierlich abzufallen. Beamte des mittleren Polizeivollzugsdienstes können, wie sich aus den Vorschriften über eine gemeinsame („kasernierte“) Unterbringung entnehmen lässt (§ 104 Abs. 1 LBG), insbesondere auch in dem auf einer Ländervereinbarung beruhenden Bereitschaftspolizeidienst eingesetzt werden, der häufig mit intensivem körperlichen Einsatz verbunden ist. Andererseits berücksichtigt die Altersgrenze von 25 Jahren, dass Einstellungsbewerber für den mittleren Polizeidienst von diesem Alter an die sonstigen Einstellungsvoraussetzungen regelmäßig erfüllen und damit bereits in diesem Alter in ausreichender Zahl zur Verfügung stehen. Weiterhin berücksichtigt die Einstellungsaltersgrenze, dass Beamte des mittleren Polizeivollzugsdienstes regelmäßig bereits mit 61 Jahren in den Ruhestand treten (§ 106 Abs. 1 Satz 1 LBG); sie kommt damit dem Interesse des Dienstherrn entgegen, die Leistung des Beamten möglichst lange in Anspruch zu nehmen. Ferner berücksichtigt die Einstellungsaltersgrenze das öffentliche Interesse daran, in Anbetracht der Dauerhaftigkeit des Beamtenverhältnisses ein angemessenes Verhältnis von Arbeitsleistung und Versorgungsansprüchen sicherzustellen. Schließlich ist dem Interesse des Dienstherrn an ausgewogenen Altersstrukturen auf der Grundlage einer nachvollziehbaren Einstellungsplanung und -praxis des Dienstherrn Bedeutung beizumessen (vgl. Urteil vom 28. Oktober 2004 a.a.O. S. 153).
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Dass der Kläger, obwohl Abiturient und ehemaliger Bewerber für den gehobenen Dienst, unter keinen der Ausnahmetatbestände fällt, liegt an nachvollziehbaren Gründen. Er verfügt über keine abgeschlossene Berufsausbildung und war zum maßgeblichen Zeitpunkt nicht vier Jahre im Wachdienst tätig. Dass er zunächst erfolglos die Übernahme in den gehobenen Dienst versucht hat, ist kein Grund, ihn besser zu behandeln. Der Wert einer Ausbildung dokumentiert sich nicht in ihrer Dauer, sondern in ihrem Erfolg, also im Bestehen der Laufbahnprüfung. Eine nicht mit der Laufbahnprüfung abgeschlossene Ausbildung im Beamtenverhältnis auf Widerruf ist rechtlich nicht anders zu beurteilen als eine gescheiterte private Ausbildung.
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5. Die Höchstaltersgrenze ist auch mit dem Allgemeinen Gleichbehandlungsgesetz und dem Gemeinschaftsrecht vereinbar. Wie der Senat in seinem Urteil vom 19. Februar 2009 - BVerwG 2 C 18.07 – (a.a.O. Rn. 13) hierzu bereits ausgeführt hat, werden laufbahnrechtliche Altersgrenzen für Einstellung und Übernahme in das Beamtenverhältnis durch das Allgemeine Gleichbehandlungsgesetz - AGG - vom 14. August 2006 (BGBl I S. 1897), zuletzt geändert durch Gesetz vom 12. Dezember 2007 (BGBl I S. 2840), nicht ausgeschlossen. Mit dem Gesetz wurden die Vorgaben der Richtlinie 2000/78/EG des Rates vom 27. November 2000 zur Festlegung eines allgemeinen Rahmens für die Verwirklichung der Gleichbehandlung in Beschäftigung und Beruf (ABl EG Nr. L 303 S. 16) in nationales Recht umgesetzt. Das Allgemeine Gleichbehandlungsgesetz ist auf Bewerber für den Beamtenstatus anwendbar. Eine Altersgrenze für die Einstellung bedeutet eine unmittelbare Ungleichbehandlung aufgrund des Alters im Sinne des § 3 Abs. 1 Satz 1 AGG, die jedoch nach § 10 AGG gerechtfertigt sein kann. Zur näheren Begründung verweist der Senat auf das erwähnte Urteil vom 19. Februar 2009 (a.a.O. Rn. 15). Das danach ergangene Urteil des Europäischen Gerichtshofs vom 5. März 2009 - Rs. C-388/07 - (NZA 2009, 305) gibt keinen Anlass, hiervon abzuweichen. Der Gerichtshof hat darauf hingewiesen, dass der Staat, anders als ein privater Arbeitgeber, bei der Festsetzung einer Einstellungsaltersgrenze sozialpolitische Ziele verfolgen darf, die im Allgemeininteresse stehen, so dass er sich auf das öffentliche Interesse berufen kann (EuGH, Urteil vom 5. März 2009 a.a.O. Rn. 46). In seinen Schlussanträgen vom 3. September 2009 in der noch nicht entschiedenen Rechtssache C-229/08 (Wolf gegen Frankfurt am Main) hat Generalanwalt Bot nochmals hervorgehoben, dass Einstellungsaltersgrenzen sowohl aus dem Gesichtspunkt der Eignung im Hinblick auf besondere körperliche Anforderungen (Art. 4 Abs. 1 der Richtlinie 2000/78/EG) als auch im Hinblick auf die weiteren in Art. 6 Abs. 1 der Richtlinie 2000/78/EG genannten Gesichtspunkte gerechtfertigt werden können. Dass diese Voraussetzungen hier erfüllt sind, ist bereits dargelegt worden.
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6. Die weiteren mit der Klage geltend gemachten Ansprüche sind ebenfalls unbegründet. Sie hängen von der hier nicht zu treffenden Feststellung ab, dass die Ablehnung des Klägers rechtswidrig war.
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7. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.