BVerwG 2 C 33.06
In der Verwaltungsstreitsache hat der 2. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
auf die mündliche Verhandlung vom 15. November 2007
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Albers,
die Richter am Bundesverwaltungsgericht Prof. Dr. Kugele, Groepper
und Dr. Heitz sowie die Richterin am Bundesverwaltungsgericht Thomsen
für Recht erkannt:
Die Revision des Klägers gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Frankfurt am Main vom 13. November 2006 wird zurückgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Revisionsverfahrens.
Gründe
I
1
Der Kläger ist Studienrat im Dienst des Beklagten. Im Jahre 2002 ging er eine eingetragene Lebenspartnerschaft ein. Sein Lebenspartner erhält weder einen Familienzuschlag noch eine vergleichbare Leistung. Der Beklagte lehnte den Antrag des Klägers, ihm den Familienzuschlag der Stufe 1 rückwirkend ab dem 2. Dezember 2003 zu gewähren, mit Bescheiden vom 1. November und 8. Dezember 2004 ab.
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Das Verwaltungsgericht hat das Verfahren abgetrennt, soweit es um die Gewährung des Familienzuschlags bis Ende 2004 geht. Im Übrigen hat es die Klage abgewiesen und zur Begründung im Wesentlichen ausgeführt:
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§ 40 Abs. 1 Nr. 1 BBesG lasse die Gewährung des Familienzuschlags der Stufe 1 nur an Beamte zu, die verheiratet seien. Der Kläger habe mit seinem Lebenspartner keine Ehe geschlossen, sondern sei mit ihm eine eingetragene Lebenspartnerschaft eingegangen. Es stelle weder eine planwidrige Lücke dar, noch verstoße es gegen höherrangiges Recht, dass § 40 Abs. 1 Nr. 1 BBesG Beamte, die eine eingetragene Lebenspartnerschaft eingegangen seien, nicht berücksichtige.
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Mit der Sprungrevision macht der Kläger die Verletzung materiellen Rechts geltend und beantragt,
das Urteil des Verwaltungsgerichts Frankfurt am Main vom 13. November 2006 und die Bescheide der Hessischen Bezügestelle vom 1. November und 8. Dezember 2004 aufzuheben, soweit sie den Antrag des Klägers auf Gewährung des Familienzuschlags der Stufe 1 ab dem 1. Januar 2005 betreffen, sowie festzustellen, dass das beklagte Land verpflichtet ist, dem Kläger ab dem 1. Januar 2005 den Familienzuschlag der Stufe 1 zu gewähren.
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Der Beklagte verteidigt das angefochtene Urteil und beantragt,
die Revision zurückzuweisen.
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Der Vertreter des Bundesinteresses beim Bundesverwaltungsgericht sieht in der Regelung des § 40 Abs. 1 Nr. 1 BBesG keine verfassungs- oder gemeinschaftsrechtswidrige Ungleichbehandlung verheirateter Beamter und Beamter, die in einer eingetragenen Lebenspartnerschaft leben.
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Die zulässige Sprungrevision ist unbegründet. Der Kläger kann die Gewährung des Familienzuschlags der Stufe 1 nicht beanspruchen.
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1. § 40 Abs. 1 Nr. 1 BBesG ist auf den Kläger weder unmittelbar noch mittelbar anwendbar.
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a) Die unmittelbare Anwendung der Vorschrift scheidet aus. Die eingetragene Lebenspartnerschaft ist keine Ehe i.S.d. §§ 1310 ff. BGB (Urteil vom 26. Januar 2006 - BVerwG 2 C 43.04 - BVerwGE 125, 79). Die Ehe setzt voraus, dass die Ehepartner verschiedenen Geschlechts sind (BVerfG, Urteil vom 17. Juli 2002 - 1 BvF 1/01 und 2/01 - BVerfGE 105, 313 <345, 347 ff.>; BVerwG, Urteil vom 25. Juli 2007 - BVerwG 6 C 27.06 -; EuGH, Urteil vom 31. Mai 2001 - Rs. C-122/99 P und C-125/99 P - NVwZ 2001, 1259). Die eingetragene Lebenspartnerschaft ist ein eigenständiger Familienstand, der die Gleichgeschlechtlichkeit der Lebenspartner voraussetzt, der Ehe allerdings teilweise rechtlich angenähert ist (Urteil vom 25. Juli 2007 a.a.O).
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b) Die analoge Anwendung des § 40 Abs. 1 Nr. 1 BBesG kommt nicht in Betracht, weil keine planwidrige Gesetzeslücke anzunehmen ist. Dies ergibt sich aus dem Gesetzgebungsverfahren zum Lebenspartnerschaftsgesetz in der dem Senatsurteil vom 26. Januar 2006 (a.a.O.) zugrunde liegenden Fassung (vgl. auch BVerfG, Urteil vom 17. Juli 2002 a.a.O.; BAG, Urteil vom 29. April 2004 - 6 AZR 101/03 - BAGE 110, 277 ff.). Für das Lebenspartnerschaftsgesetz i.d.F. des am 1. Januar 2005 in Kraft getretenen Gesetzes zur Überarbeitung des Lebenspartnerschaftsrechts vom 15. Dezember 2004 (BGBl I S. 3396) gilt nichts anderes. Der Gesetzgeber hat die vollständige Gleichstellung von Ehe und eingetragener Lebenspartnerschaft nicht vollzogen. Es war im Anschluss an das Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 17. Juli 2002 (a.a.O.) lediglich die weitgehende Gleichstellung beider familienrechtlicher Institute beabsichtigt (vgl. BTDrucks 15/3445 S. 14).
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c) Dieses Normverständnis steht nicht im Widerspruch zu §§ 1 und 2 Abs. 1 Nr. 2 i.V.m. § 24 des Allgemeinen Gleichbehandlungsgesetzes (AGG) vom 14. August 2006 (BGBl I S. 1897). Denn die Vorschrift des § 40 Abs. 1 Nr. 1 BBesG knüpft nicht an das Geschlecht oder die sexuelle Identität an, sondern an den Familienstand des Beamten; als spezielle Regelung geht sie den ranggleichen Bestimmungen des Allgemeinen Gleichbehandlungsgesetzes daher vor.
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2. § 40 Abs. 1 Nr. 1 BBesG verstößt weder gegen den allgemeinen Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG noch gegen das durch Art. 33 Abs. 5 GG gewährleistete Alimentationsprinzip.
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a) Art. 3 Abs. 1 GG verbietet es, eine Gruppe von Normadressaten im Vergleich zu anderen Normadressaten anders zu behandeln, obwohl zwischen beiden Personengruppen keine Unterschiede solcher Art und solchen Gewichts bestehen, dass sie die ungleiche Behandlung rechtfertigen könnten (BVerfG, Urteil vom 17. Juli 2002 a.a.O. S. 352 m.w.N.; stRspr). Diesem Gebot wird § 40 Abs. 1 Nr. 1 BBesG gerecht. Denn die Begünstigung verheirateter Beamter beim Familienzuschlag gegenüber Beamten, die in einer eingetragenen Lebenspartnerschaft leben, ist durch Art. 6 Abs. 1 GG gerechtfertigt. Diese Verfassungsbestimmung stellt die als Vereinigung eines Mannes und einer Frau zu einer auf Dauer angelegten Lebensgemeinschaft unter den besonderen Schutz der staatlichen Ordnung. Sie enthält neben einem Abwehrrecht im klassischen Sinne eine Institutsgarantie für die Ehe und verpflichtet als wertentscheidende Grundsatznorm den Staat, die Ehe zu schützen und zu fördern. Dieser verfassungsrechtliche Förderauftrag berechtigt den Gesetzgeber, die Ehe als die förmlich eingegangene Lebensgemeinschaft von Frau und Mann gegenüber anderen Lebensformen herauszuheben und zu begünstigen. Die Verfassung selbst bildet mit Art. 6 Abs. 1 GG den sachlichen Differenzierungsgrund (BVerfG, Urteil vom 17. Juli 2002 a.a.O. S. 348; Kammerbeschluss vom 20. September 2007 - 2 BvR 855/06 - m.w.N.; BVerwG, Urteil vom 26. Januar 2006 a.a.O. Rn. 14).
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b) Auch das durch Art. 33 Abs. 5 GG gewährleistete Alimentationsprinzip ist nicht verletzt. Es gibt dem einzelnen Beamten ein grundrechtsähnliches Individualrecht gegenüber dem Staat (BVerfG, Beschluss vom 11. Juni 1958 - 1 BvR 1/52, 46/52 - BVerfGE 8, 1 ) und verpflichtet den Dienstherrn, dem Beamten und seiner Familie amtsangemessenen Unterhalt zu leisten (BVerfG, Beschlüsse vom 11. April 1967 - 2 BvL 3/62 - BVerfGE 21, 329 , vom 9. Juni 1970 - 2 BvL 14/66 - BVerfGE 29, 1 , vom 30. März 1977 - 2 BvR 1039, 1045/75 - BVerfGE 44, 249 , vom 10. Oktober 1978 - 2 BvL 10/77 - BVerfGE 49, 260 , vom 22. März 1990 - 2 BvL 1/86 - BVerfGE 81, 363 und vom 24. November 1998 - 2 BvL 26/91 u.a. - BVerfGE 99, 300 ). Im Rahmen seiner Verpflichtung zur amtsangemessenen Alimentation hat der Gesetzgeber dafür Sorge zu tragen, dass jeder Beamte seine Unterhaltspflichten gegenüber seiner Familie erfüllen kann (BVerfG, Beschluss vom 24. November 1998 a.a.O. S. 315). Zur Familie des Beamten gehören die Ehegatten und die Kinder (BVerfG, Beschluss vom 9. Juni 1970 a.a.O.).
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In diesem Sinne erfasst der Begriff der Familie den Lebenspartner des Beamten auch nach Einführung der eingetragenen Lebenspartnerschaft als neuen Familienstand nicht. Denn die Alimentation ist nach Maßgabe von Art. 33 Abs. 5 und der aus Art. 6 Abs. 1 GG abzuleitenden Wertentscheidung zu gewähren (BVerfG, Beschlüsse vom 10. Oktober 1978 a.a.O. S. 273 und vom 15. Oktober 1985 - 2 BvL 4/83 - BVerfGE 71, 39 ). Die Wertentscheidung aus Art. 6 Abs. 1 GG, den Staat zum Schutz und zur Förderung der Ehe zu verpflichten, steht einer Erstreckung des Alimentationsprinzips auf den Lebenspartner des Beamten als Grundsatz im Sinne von Art. 33 Abs. 5 GG entgegen.
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3. § 40 Abs. 1 Nr. 1 BBesG ist mit dem Gemeinschaftsrecht vereinbar.
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a) Die Vorschrift verstößt nicht gegen Art. 141 EG. Diese Bestimmung verbietet ungleiches Arbeitsentgelt wegen des Geschlechts oder der sexuellen Orientierung des Arbeitnehmers. Zum Arbeitsentgelt gehört der Familienzuschlag der Stufe 1. Er wird jedoch nicht wegen des Geschlechts oder der sexuellen Orientierung des Beamten gewährt, sondern knüpft ausschließlich an dessen Familienstand an.
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b) § 40 Abs. 1 Nr. 1 BBesG verstößt auch nicht gegen die Richtlinie 2000/78/EG des Rates der Europäischen Union vom 27. November 2000 (ABl EG Nr. L 303 S. 16). Mit dieser Richtlinie wurde ein allgemeiner Rahmen zur Bekämpfung der Diskriminierung u.a. wegen der sexuellen Ausrichtung in Beschäftigung und Beruf im Hinblick auf die Verwirklichung des Grundsatzes der Gleichbehandlung in den Mitgliedstaaten geschaffen (Art. 1 der Richtlinie). Gemäß Art. 2 Abs. 1 der Richtlinie darf es keine unmittelbare oder mittelbare Diskriminierung wegen der in Art. 1 genannten Gründe geben. Nach Art. 2 Abs. 2 Buchst. a liegt eine unmittelbare Diskriminierung vor, wenn eine Person wegen eines der in Art. 1 genannten Gründe in einer vergleichbaren Situation eine weniger günstige Behandlung erfährt, als eine andere Person erfährt, erfahren hat oder erfahren würde. Eine mittelbare Diskriminierung liegt gemäß Art. 2 Abs. 2 Buchst. b vor, wenn dem Anschein nach neutrale Vorschriften, Kriterien oder Verfahren Personen u.a. mit einer bestimmten sexuellen Ausrichtung gegenüber anderen Personen in besonderer Weise benachteiligen können. Keine mittelbare Diskriminierung liegt jedoch dann vor, wenn diese Vorschriften, Kriterien oder Verfahren durch ein rechtmäßiges Ziel sachlich gerechtfertigt und die Mittel zur Erreichung dieses Zieles angemessen und erforderlich sind (Art. 2 Abs. 2 Buchst. b der Richtlinie). Gemäß Art. 3 Abs. 1 Buchst. c gilt die Richtlinie allerdings nur im Rahmen der auf die Gemeinschaft übertragenen Zuständigkeiten.
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Danach kommt eine unmittelbare Diskriminierung durch die Anwendung des § 40 Abs. 1 Nr. 1 BBesG i.S.d. Art. 2 Abs. 2 Buchst. a der Richtlinie nicht in Betracht, weil die nationale Rechtsvorschrift nicht an die sexuelle Ausrichtung, sondern an den Familienstand anknüpft. Für die Regelung des Familienstandes besitzt die Europäische Gemeinschaft aber keine Zuständigkeit (vgl. auch die Schlussanträge des Generalanwalts in der Rechtssache C-267/06 Rn. 77). Dieses Ergebnis wird gestützt durch die Begründungserwägung Nr. 22 (BVerfG, Kammerbeschluss vom 20. September 2007 a.a.O.; BVerwG, Urteil vom 26. Januar 2006 a.a.O.).
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Die Anwendung des § 40 Abs. 1 Nr. 1 BBesG auf den Kläger führt auch zu keiner mittelbaren Diskriminierung i.S.d. Art. 2 Abs. 2 Buchst. b der Richtlinie. Denn eine mittelbare Diskriminierung würde voraussetzen, dass der Kläger durch die Anwendung der nationalen Rechtsvorschrift wegen seiner sexuellen Ausrichtung gegenüber verheirateten Beamten, die in den Genuss des Familienzuschlags der Stufe 1 kommen, wesentlich benachteiligt würde. Dies wiederum setzt voraus, dass zwischen verheirateten Beamten und Beamten, die in einer eingetragenen Lebenspartnerschaft leben, hinsichtlich des rechtlichen Anknüpfungspunktes der Gewährung des Familienzuschlags der Stufe 1, des Familienstandes, Vergleichbarkeit besteht. Bestehen hinsichtlich der rechtlichen Ausgestaltung beider Familienstände dagegen noch ins Gewicht fallende Unterschiede, fehlen gültige Vergleichsmaßstäbe (EuGH, Urteile vom 14. September 1999 - Rs. C-249/97 - EuGHE I 1999, 5295, vom 16. September 1999 - Rs. C-218/98 - NZA 1999, 1280 Rn. 16, vom 31. Mai 2001 a.a.O. und vom 12. Oktober 2004 - Rs. C-313/02 - NZA 2004, 1325 ).
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Ob Vergleichbarkeit in diesem Sinne besteht, entscheidet das nationale Gericht nach nationalem Recht. Die Europäische Gemeinschaft besitzt für Regelungen, die an den Familienstand anknüpfen, keine Zuständigkeit (vgl. auch die Schlussanträge des Generalanwalts a.a.O. Rn. 100).
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c) Die familienrechtlichen Institute der Ehe und der eingetragenen Lebenspartnerschaft sind nicht gleichartig, so dass auch der Familienstand der dem jeweiligen Rechtsinstitut zugehörigen Personen nicht vergleichbar ist. Zwar wurde das familienrechtliche Institut der eingetragenen Lebenspartnerschaft durch die Novellierung des Lebenspartnerschaftsgesetzes und anderer Gesetze dem familienrechtlichen Institut der Ehe weiter angenähert. Es bestehen aber zwischen beiden Rechtsinstituten immer noch so erhebliche Unterschiede, dass nicht von ihrer Vergleichbarkeit ausgegangen werden kann. Eine vollständige oder allgemeine Gleichstellung ist weder erfolgt noch war sie vom Bundesgesetzgeber beabsichtigt (BTDrucks 15/3445 a.a.O.). Ein Entwurf der FDP-Fraktion (BTDrucks 15/2477), der eine vollständige Gleichstellung von Ehe und eingetragener Partnerschaft zum Ziel hatte, wurde abgelehnt. Wegen der nach wie vor bestehenden Unterschiede verstößt bei der Gewährung des Familienzuschlags der Stufe 1 die Ungleichbehandlung verheirateter Beamter und Beamter, die in einer eingetragenen Lebenspartnerschaft leben, nicht gegen das gemeinschaftsrechtliche Diskriminierungsverbot. Im Einzelnen ergeben sich folgende Unterschiede zwischen beiden familienrechtlichen Instituten:
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aa) Im Familienrecht besteht für die Partner in einer eingetragenen Lebenspartnerschaft weder die Möglichkeit einer eigenverantwortlichen Haushaltsführung durch einen Lebenspartner, wie sie in § 1356 Abs. 1 Satz 2 BGB für Ehepartner vorgesehen ist, noch haben die Lebenspartner bei der Wahl und Ausübung einer Erwerbstätigkeit auf die Belange des anderen Lebenspartners in der für Ehepartner in § 1356 Abs. 2 Satz 2 BGB vorgeschriebenen Weise Rücksicht zu nehmen.
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Der Unterhaltsanspruch eines Lebenspartners für die Zeit nach der Aufhebung der Lebenspartnerschaft ist abweichend vom nachehelichen Unterhaltsanspruch geregelt. Gemäß § 16 Abs. 2 LPartG geht der Unterhaltsanspruch des früheren Lebenspartners im Falle des § 1581 BGB lediglich dem Unterhaltsanspruch der übrigen Verwandten im Sinne des § 1609 Abs. 2 BGB vor. Hingegen geht der nacheheliche Unterhaltsanspruch des geschiedenen Ehegatten bei beschränkter Leistungsfähigkeit des Unterhaltsverpflichteten i.S.d. § 1581 BGB gemäß § 1582 Satz 2 BGB dem Unterhaltsanspruch des neuen Ehegatten vor, wenn er nach § 1570 BGB oder nach § 1576 BGB unterhaltsberechtigt ist oder die Ehe mit dem geschiedenen Ehegatten von langer Dauer war. Zwar gab es in der 16. Wahlperiode des Bundestags Vorstöße zur weiteren Angleichung dieser Regelungen an die eingetragene Lebenspartnerschaft (BRDrucks 16/497 und 16/565; BRDrucks 253/06 S. 7, 61), doch ist es bislang zu keiner Gesetzesänderung gekommen.
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Unterschiede zwischen dem Institut der Ehe und der eingetragenen Lebenspartnerschaft bestehen auch im Adoptionsrecht. Während Ehegatten gemäß § 1741 Abs. 2 Satz 2 BGB ein Kind gemeinschaftlich annehmen dürfen, ist dies den Lebenspartnern versagt. § 9 LPartG trifft nur Regelungen für den Fall, dass ein Lebenspartner ein Kind allein annimmt. Vorstellungen der FDP-Fraktion, die unterschiedlichen Regelungen anzugleichen (BTDrucks 15/2477), haben sich nicht durchgesetzt und waren im Gesetzesentwurf der Fraktionen von SPD und Bündnis 90/Die Grünen nicht vorgesehen (BTDrucks 15/3445 S. 15).
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bb) Unterschiede bestehen ferner im öffentlichen Dienstrecht. Abgesehen von der hier streitigen Vorschrift des § 40 Abs. 1 Nr. 1 BBesG, der für Beamte, Richter und Soldaten gilt, kommen Tarifvertragsbeschäftigte des öffentlichen Dienstes in den Genuss des besonderen Ortszuschlages für Verheiratete nicht aufgrund tarifvertraglicher Vorschriften, sondern lediglich aufgrund eines Analogieschlusses des Bundesarbeitsgerichtes. Im Beihilferecht sind Lebenspartner, die mit einem Beamten in einer eingetragenen Lebenspartnerschaft leben, lediglich in Nordrhein-Westfalen und in Berlin Eheleuten gleichgestellt. Auch das Versorgungsrecht für den öffentlichen Dienst stellt Ehen und eingetragene Lebenspartnerschaften nicht gleich. Nach § 2 Abs. 1 Nr. 2 i.V.m. § 16 Nr. 3 und 4, § 19 Abs. 1 Satz 1, §§ 21 und 22 BeamtVG erhalten nur Witwen und Witwer eine Hinterbliebenenversorgung. Auf den überlebenden Partner aus einer eingetragenen Lebenspartnerschaft sind diese Vorschriften nicht anwendbar.
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cc) Auch im Aufenthaltsrecht bestehen Unterschiede. Nach § 27 Abs. 2 AufenthG wird zur Herstellung und Wahrung einer lebenspartnerschaftlichen Gemeinschaft im Bundesgebiet nicht der Nachzug von Kindern ermöglicht.
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dd) Indizwirkung für die Annahme, dass der Gesetzgeber keine Gleichstellung von Ehe und eingetragener Lebenspartnerschaft schaffen wollte, besitzt schließlich das Steuerrecht: Lebenspartner haben keinen Anspruch auf Zusammenveranlagung im Einkommensteuerrecht. Das bedeutet, dass sie nicht in den Genuss des Splittingtarifs gelangen. Dies folgt aus § 26 Abs. 1 i.V.m. § 26b EStG (BFH, Urteil vom 26. Januar 2006 - III R 51/05 - NJW 2006, 1837). Dass es sich auch bei diesen Regelungen um keine planwidrige Gesetzeslücke handelt, ergibt sich aus dem Gesetzgebungsverfahren. Der ursprüngliche Entwurf eines einheitlichen Lebenspartnerschaftsgesetzes wurde im Gesetzgebungsverfahren in zwei Gesetzesentwürfe aufgeteilt: in das Lebenspartnerschaftsgesetz mit den Regelungen zur eingetragenen Lebenspartnerschaft und den damit verbundenen Rechtsanpassungsvorschriften sowie in das Gesetz zur Ergänzung des Lebenspartnerschaftsgesetzes und anderer Gesetze. Dieser Gesetzesentwurf sah in Art. 2 § 55 auch Änderungen des Einkommensteuergesetzes vor (BTDrucks 14/4545 S. 69, 70 und 80). Dem Lebenspartnerschaftsergänzungsgesetz hat der Bundesrat nicht zugestimmt (vgl. zur Entstehungsgeschichte auch BVerfG, Urteil vom 17. Juli 2002 - 1 BvF 1, 2/01 - BVerfGE 105, 313). Schließlich sind Lebenspartner und Eheleute auch im Erbschaftssteuerrecht nicht gleichgestellt. Für sie gelten z.B. nach § 16 Abs. 1 Nr. 1 ErbStG keine Freibetragsregelungen.
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4. Die Sache bietet keinen Anlass zur Einholung einer Vorabentscheidung des Europäischen Gerichtshofs nach Art. 234 Abs. 3 EG. Denn es unterliegt keinem vernünftigen Zweifel, dass Art. 141 EG und die Richtlinie 2000/78/EG der Regelung des § 40 Abs. 1 Nr. 1 BBesG nicht entgegenstehen. Die Zweifel, die das Verwaltungsgericht München bewogen haben, dem Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften Fragen im Zusammenhang mit der Auslegung der Richtlinie 2000/78/EG vorzulegen (Beschluss vom 1. Juni 2006 - 3 K 05.15 95 - und EuGH, Rs. C-267/06), beruhen auf einer Auslegung des nationalen Rechts zur Vergleichbarkeit der beiden familienrechtlichen Institute der Ehe und der eingetragenen Lebenspartnerschaft, der sich der Senat nicht anschließt.
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Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.