BVerwG 2 C 43.08
In der Verwaltungsstreitsache hat der 2. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
am 16. Juli 2009
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Herbert,
die Richter am Bundesverwaltungsgericht Groepper und Dr. Heitz,
die Richterin am Bundesverwaltungsgericht Thomsen und
den Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Burmeister
ohne mündliche Verhandlung für Recht erkannt:
Die Revision des Beklagten gegen das Urteil des Oberverwaltungsgerichts Berlin-Brandenburg vom 20. März 2008 wird zurückgewiesen.
Der Beklagte trägt die Kosten des Revisionsverfahrens.
Gründe
I
1
Die 1940 geborene Klägerin war zwischen 1969 und 1980 am privaten Gymnasium der Luisenstiftung in Berlin als Lehrerin im Angestelltenverhältnis tätig. Am 1. September 1980 wechselte sie als Beamtin in den Schuldienst des Beklagten. Am 1. August 2005 trat die Klägerin im Amt einer Oberstudienrätin in den Ruhestand, weil sie die gesetzliche Altersgrenze erreicht hatte.
2
Der Beklagte erkannte im Jahr 1997 die Zeiten der Klägerin als angestellte Lehrerin als ruhegehaltfähig an. Auf dieser Grundlage setzte er durch Bescheid vom 14. Juli 2005 den Ruhegehaltssatz der Klägerin auf 72,28 % und ihr Ruhegehalt auf 3 090,63 € im Monat fest. Der Beklagte behielt sich vor, das Ruhegehalt ohne Berücksichtigung der Vordienstzeiten neu festzusetzen, wenn die Klägerin eine Rente oder sonstige Versorgungsleistung erhielte.
3
Da die Klägerin seit 1. August 2005 aufgrund ihrer Tätigkeit als angestellte Lehrerin eine Rente von 365,73 € im Monat erhält, setzte der Beklagte durch Änderungsbescheid vom 9. August 2005 den Ruhegehaltssatz ohne Berücksichtigung der Vordienstzeiten auf 58,28 % und das Ruhegehalt auf 2 492,01 € im Monat fest. Den Widerspruch der Klägerin wies der Beklagte zurück.
4
Das Verwaltungsgericht hat den Änderungsbescheid aufgehoben. Die Berufung des Beklagten hat das Oberverwaltungsgericht im Wesentlichen aus folgenden Gründen zurückgewiesen:
5
Der Beklagte habe die Entscheidung, die Vordienstzeiten der Klägerin gemäß § 11 Nr. 1 Buchst. b BeamtVG als ruhegehaltfähig zu berücksichtigen, nicht zurücknehmen dürfen. Denn seine der Rücknahme zugrunde liegende Ermessenspraxis, die Ruhegehaltfähigkeit von Vordienstzeiten ausnahmslos abzulehnen, wenn der Ruhestandsbeamte eine weitere Versorgungsleistung erhalte, sei aus mehreren Gründen rechtswidrig. Zum einen schließe es diese Praxis aus, die Umstände des Einzelfalles in die Ermessensausübung einzubeziehen. Zum anderen führe sie zu einer Schlechterstellung von Ruhestandsbeamten, die dem Zweck des § 11 BeamtVG widerspreche. Dieser bestehe darin, Ruhestandsbeamte mit berücksichtigungsfähigen Vordienstzeiten den sogenannten „Nur-Beamten“ versorgungsrechtlich gleichzustellen. Schließlich lasse die Ermessenspraxis die Ruhensregelungen des § 55 BeamtVG außer Acht, die bestimmten, ob und inwieweit gesetzliche Renten auf das Ruhegehalt anzurechnen seien.
6
Hiergegen richtet sich die vom Oberverwaltungsgericht zugelassene Revision des Beklagten. Er beantragt,
die Urteile des Oberverwaltungsgerichts Berlin-Brandenburg vom 20. März 2008 und des Verwaltungsgerichts Berlin vom 28. Februar 2007 aufzuheben und die Klage abzuweisen.
7
Die Klägerin beantragt,
die Revision zurückzuweisen.
8
Sie verteidigt das Berufungsurteil.
9
Der Senat entscheidet über die Revision mit Einverständnis der Verfahrensbeteiligten ohne mündliche Verhandlung (§ 141 Satz 1, § 125 Abs. 1, § 101 Abs. 2 VwGO).
10
Die Revision des Beklagten ist nicht begründet. Die Nichtberücksichtigung der Vordienstzeiten der Klägerin als angestellte Lehrerin bei der Berechnung des Ruhegehaltssatzes beruht auf einer Ermessensausübung, die gegen § 11 Nr. 1 Buchst. b BeamtVG verstößt.
11
Das Oberverwaltungsgericht hat angenommen, der Beklagte habe durch den angefochtenen Änderungsbescheid die Anerkennung der Vordienstzeiten als ruhegehaltfähig in dem Festsetzungsbescheid vom 14. Juli 2005 aufgehoben. Dem liegt die Auffassung zugrunde, bei dem diesem Festsetzungsbescheid beigefügten Vorbehalt handele es sich um eine Ankündigung, das Ruhegehalt im Falle des Bezugs einer Rente ohne Berücksichtigung der Vordienstzeiten neu festzusetzen. An diese Auslegung ist der Senat gemäß § 137 Abs. 2 VwGO gebunden, weil sie nicht gegen allgemeine Erfahrungssätze, Denkgesetze oder Auslegungsregeln verstößt (Urteile vom 27. Mai 1981 - BVerwG 8 C 6.81 - Buchholz 406.11 § 135 BBauG Nr. 17 S. 6 und vom 1. Dezember 1989 - BVerwG 8 C 17.87 - BVerwGE 84, 157 = Buchholz 316 § 55 VwVfG Nr. 2; stRspr).
12
Der Änderungsbescheid vom 9. August 2005 ist rechtswidrig, weil die Rücknahme der Anerkennung der Vordienstzeiten nicht auf § 48 Abs. 1 und 2 VwVfG gestützt werden kann. Nach diesen Vorschriften, die nach § 1 Abs. 1 BlnVwVfG auch für die öffentlich-rechtliche Verwaltungstätigkeit des Beklagten gelten, setzt die Rücknahme von Verwaltungsakten deren Rechtswidrigkeit voraus. Hieran fehlt es hinsichtlich des Festsetzungsbescheids vom 14. Juli 2005, soweit er die im Jahr 1997 ausgesprochene Ruhegehaltfähigkeit der Vordienstzeiten inhaltlich übernommen hat.
13
Dieser Bescheid ist rechtmäßig, nämlich in Einklang mit § 11 Nr. 1 Buchst. b BeamtVG ergangen. Nach dieser Vorschrift kann die Zeit, während der ein Beamter vor der Berufung in das Beamtenverhältnis hauptberuflich im öffentlichen oder nichtöffentlichen Schuldienst tätig gewesen ist, als ruhegehaltfähige Dienstzeit berücksichtigt werden. Diese gesetzlichen Voraussetzungen liegen hier vor:
14
Als Lehrerin am privaten Gymnasium der Luisenstiftung war die Klägerin im nichtöffentlichen Schuldienst tätig. Ihre vordienstliche Teilzeitbeschäftigung an dieser Schule war hauptberuflich: Zum einen ergibt sich aus den Verwaltungsakten, auf die das Oberverwaltungsgericht im Berufungsurteil Bezug genommen hat, dass ihr zeitlicher Umfang den bei Eintritt in den Ruhestand geltenden zeitlichen Mindestumfang der Teilzeitbeschäftigung für Beamte des Beklagten nicht unterschritten hat. Zum anderen hat das Oberverwaltungsgericht festgestellt, die Tätigkeit habe nach den damaligen Lebensumständen den Tätigkeitsschwerpunkt der Klägerin gebildet (vgl. Urteile vom 25. Mai 2005 - BVerwG 2 C 20.04 - Buchholz 239.1 § 6 BeamtVG Nr. 4 und vom 24. Juni 2008 - BVerwG 2 C 5.07 - Buchholz 239.1 § 11 BeamtVG Nr. 12 Rn. 13).
15
Die Anerkennung der Ruhegehaltfähigkeit der Vordienstzeiten ist auch nicht nachträglich rechtswidrig geworden, weil die Klägerin eine gesetzliche Rente erhält. Ein bei Erlass rechtmäßiger Verwaltungsakt, der auf eine laufende Geldleistung gerichtet oder hierfür Voraussetzung ist, kann aufgrund einer rechtserheblichen, nach seinem Erlass eingetretenen Änderung der Sachlage rechtswidrig werden (Urteile vom 28. Juni 1982 - BVerwG 6 C 92.78 - BVerwGE 66, 65 = Buchholz 232 § 116 BBG Nr. 21; vom 16. November 1989 - BVerwG 2 C 43.87 - BVerwGE 84, 111 = Buchholz 232 § 87 BBG Nr. 64 und vom 28. Oktober 2004 - BVerwG 2 C 13.03 - Buchholz 316 § 48 VwVfG Nr. 110 S. 34).
16
Dies ist hinsichtlich der Berücksichtigung von Vordienstzeiten der Fall, wenn der nachträgliche Bezug einer weiteren Leistung der Altersversorgung die Versorgungsbehörde berechtigt, das ihr gemäß § 11 BeamtVG eröffnete Ermessen nunmehr zum Nachteil des Ruhestandsbeamten auszuüben. Ob sie die Anerkennung ermessensfehlerfrei zurücknehmen kann, ist nach der Verwaltungspraxis der Ermessensausübung zu beurteilen, die bei der Anerkennung bestanden hat. Die Versorgungsbehörde kann einen rechtmäßigen Bescheid über die Berücksichtigung von Vordienstzeiten nicht aufgrund einer danach geänderten Ermessenspraxis zurücknehmen (Urteile vom 13. April 1972 - BVerwG 2 C 2.71 - BVerwGE 40, 65 = Buchholz 232 § 155 BBG Nr. 5; vom 11. Februar 1982 - BVerwG 2 C 9.81 - Buchholz 232 § 116a BBG Nr. 8 S. 6 und vom 28. Juni 1982 a.a.O. S. 67).
17
Nach den gemäß § 137 Abs. 2 VwGO bindenden Feststellungen des Oberverwaltungsgerichts beruht die Rücknahme der Berücksichtigung der Vordienstzeiten der Klägerin auf einer Verwaltungspraxis der Ermessensausübung, die die Senatsverwaltung für Inneres in dem Schreiben vom 22. Januar 2003 vorgegeben hat. Danach nimmt der Beklagte den Bezug einer weiteren Leistung der Altersversorgung zum Anlass, die Ruhegehaltfähigkeit von Vordienstzeiten ohne Würdigung der Umstände des Einzelfalles abzulehnen. Auf die Gründe für den Bezug der anderen Leistung kommt es ebenso wenig an wie auf deren Höhe.
18
Diese Ermessenspraxis vermag die Rücknahme der Anerkennung von Vordienstzeiten nicht zu rechtfertigen, weil sie ihrerseits aus mehreren Gründen rechtswidrig ist:
19
Ist die Behörde ermächtigt, nach ihrem Ermessen zu handeln, so hat sie das Ermessen entsprechend dem Zweck der Ermächtigung auszuüben und die gesetzlichen Grenzen des Ermessens einzuhalten (§ 40 VwVfG). Insoweit unterliegt die Ermessensausübung der Nachprüfung durch die Verwaltungsgerichte (§ 114 Satz 1 VwGO). Danach muss eine Ermessensentscheidung über die Anerkennung berücksichtigungsfähiger Vordienstzeiten nach § 11 BeamtVG auf Erwägungen gestützt sein, die im Hinblick auf den Wortlaut und den Zweck der gesetzlichen Regelung sachgerecht sind (Urteil vom 28. Juni 1982 a.a.O. S. 66; stRspr).
20
Der Zweck des § 11 BeamtVG besteht darin, diejenigen Beamten, die erst im vorgerückten Lebensalter ein Beamtenverhältnis eingegangen sind, versorgungsrechtlich „Nur-Beamten“ annähernd gleichzustellen. Ihnen soll diejenige Altersversorgung ermöglicht werden, die sie erhalten hätten, wenn sie sich bereits während der vordienstlichen Tätigkeit im Beamtenverhältnis befunden hätten. Daher ist eine Ermessenspraxis von § 11 BeamtVG gedeckt, die darauf angelegt ist, eine versorgungsrechtliche Schlechterstellung der Beamten mit berücksichtigungsfähigen Vordienstzeiten gegenüber „Nur-Beamten“ zu vermeiden. Folgerichtig steht eine Ermessenspraxis nicht in Einklang mit § 11 BeamtVG, wenn sie auf eine Schlechterstellung gerichtet ist. Umgekehrt bietet die Ermessensausübung eine Handhabe, um zu verhindern, dass Beamte aufgrund ihrer Vordienstzeiten bessergestellt werden, als wenn sie diese Zeiten im Beamtenverhältnis abgeleistet hätten (Urteile vom 28. Oktober 2004 - BVerwG 2 C 38.03 - Buchholz 239.1 § 11 BeamtVG Nr. 9; vom 24. Juni 2008 a.a.O. Rn. 12 und vom 11. Dezember 2008 - BVerwG 2 C 9.08 - ZBR 2009, 256 ).
21
Daher ermöglicht § 11 BeamtVG grundsätzlich eine Ermessensausübung, die sich daran orientiert, ob Beamte durch die von § 11 BeamtVG erfassten vordienstlichen Tätigkeiten eine weitere der Altersversorgung dienende Leistung, insbesondere einen Anspruch aus der gesetzlichen Rentenversicherung, erworben haben. Es entspricht grundsätzlich dem gesetzlichen Zweck der versorgungsrechtlichen Gleichstellung, die Ruhegehaltfähigkeit von Vordienstzeiten abzulehnen, soweit die Beamten durch die Doppelanrechnung der Zeiten in zwei Versorgungssystemen bessergestellt würden als „Nur-Beamte“. Dagegen wird der Gesetzeszweck verfehlt, wenn Vordienstzeiten wegen einer anderen Versorgungsleistung nicht als ruhegehaltfähig berücksichtigt werden, obwohl die dadurch herbeigeführte Ruhegehaltseinbuße die andere Leistung übersteigt.
22
Der durch § 11 BeamtVG eröffnete Ermessensspielraum wird durch die Ruhensregelungen des § 55 BeamtVG eingeschränkt. Nach Absatz 1 Satz 1 dieser Vorschrift werden Versorgungsbezüge neben Renten im Sinne von § 55 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 bis 4, Abs. 3 BeamtVG nur bis zum Erreichen der Höchstgrenze des § 55 Abs. 2 BeamtVG gezahlt. Soweit die Summe aus Ruhegehalt und Rente die Höchstgrenze übersteigt, steht der Auszahlung des Ruhegehalts unmittelbar kraft Gesetzes ein rechtliches Hindernis entgegen. § 55 BeamtVG begrenzt die Anrechnungsfreiheit der Rente auf den Differenzbetrag zwischen Ruhegehalt und gesetzlicher Höchstgrenze (vgl. Urteil vom 1. September 2005 - BVerwG 2 C 15.04 - BVerwGE 124, 178 = Buchholz 239.1 § 53 BeamtVG Nr. 14 zum Ruhen nach § 53 BeamtVG).
23
Auch die Ruhensregelungen des § 55 BeamtVG dienen dem Zweck, die Gesamtversorgung eines Beamten aus Ruhegehalt und Rente auf einen Betrag zu begrenzen, den er erreicht hätte, wenn er sein gesamtes Arbeitsleben im Beamtenverhältnis verbracht hätte. Es soll vermieden werden, dass ein Beamter durch die Berücksichtigung gleicher Zeiten in zwei Versorgungssystemen eine Gesamtversorgung erhält, die ihn besserstellt als einen vergleichbaren „Nur-Beamten“ (BVerfG, Beschluss vom 30. September 1987 - 2 BvR 933/82 - BVerfGE 76, 256 ; BVerwG, Urteil vom 28. Januar 2004 - BVerwG 2 C 4.03 - Buchholz 239.1 § 55 BeamtVG Nr. 26 S. 3).
24
Daraus hat das Oberverwaltungsgericht zu Recht den Schluss gezogen, dass eine Doppelversorgung, die sich aus dem Erwerb einer Rente im Sinne von § 55 BeamtVG durch die vordienstliche Tätigkeit ergibt, bereits durch diese Ruhensregelungen ausgeglichen wird. Denn der Gesetzgeber hat durch § 55 BeamtVG zu erkennen gegeben, ob und in welchem Umfang sich der Bezug einer Rente nachteilig auf das Ruhegehalt auswirken soll. Diese gesetzlichen Wertungen darf der Dienstherr nicht zum Nachteil der Beamten durch eine Verwaltungspraxis für die Ermessensausübung nach § 11 BeamtVG korrigieren, die auf eine generelle Absenkung des Ruhegehalts hinausläuft, das nach Anwendung der Ruhensregelungen des § 55 BeamtVG auszuzahlen ist (vgl. Strötz, GKÖD, Versorgungsrecht, O § 11 BeamtVG Rn. 5; Bayer, in: Plog/Wiedow, BeamtVG, § 11 Rn. 25).
25
Dem steht nicht entgegen, dass das Bundesverwaltungsgericht eine Ausübung des Ermessens nach § 11 BeamtVG zur Absenkung einer das höchstmögliche Ruhegehalt übersteigenden Gesamtversorgung als sachgerecht angesehen hat. Denn dieser Rechtsprechung lagen Fälle zugrunde, in denen die Ruhensregelungen des § 55 BeamtVG oder der Vorgängerregelung des § 160a BBG noch nicht anwendbar waren (vgl. Urteile vom 6. November 1973 - BVerwG 2 C 8.73 - Buchholz 237.7 § 123 LBG NW Nr. 2 S. 12 und vom 11. Februar 1982 a.a.O. S. 5).
26
Darüber hinaus darf der Dienstherr keine Ermessenspraxis vorgeben, die zu einer schematischen Nichtberücksichtigung der § 11 BeamtVG unterfallenden Vordienstzeiten führt. Vielmehr muss er stets die Möglichkeit offenhalten, im Rahmen der Ermessensausübung besonderen Umständen des jeweiligen Einzelfalles zugunsten des Beamten Rechnung zu tragen. Derartige Umstände können sich aus der Dauer der vordienstlichen Tätigkeit oder der dadurch gewonnenen Qualifikation ergeben. Auch diese Beschränkung des Ermessensspielraums folgt aus dem Zweck des § 11 BeamtVG, nach dem nur Ausnahmetatbestände berücksichtigungsfähig sind, die durch einen engen inhaltlichen Bezug zur späteren Beamtentätigkeit gekennzeichnet sind oder auf eine besondere Eignung für die Wahrnehmung des späteren Amtes schließen lassen (Urteil vom 28. Oktober 2004 a.a.O. S. 5).
27
Die Ermessenspraxis des Beklagten, die das Schreiben der Senatsverwaltung für Inneres vom 22. Januar 2003 umsetzt, trägt weder der Bedeutung des § 55 BeamtVG für die Ermessensausübung Rechnung noch beachtet sie die ihr durch § 11 BeamtVG gesetzten Grenzen. Die Ermessenspraxis ist nicht darauf angelegt, die Beamten mit berücksichtigungsfähigen Vordienstzeiten „Nur-Beamten“ gleichzustellen. Vielmehr nimmt sie deren Benachteiligung entgegen § 11 BeamtVG bewusst in Kauf. Dies wird durch den Fall der Klägerin belegt: Obwohl ihre Rente nach den Berechnungen des Beklagten nicht gemäß § 55 BeamtVG zum Ruhen eines Teils des Ruhegehalts geführt hat, hat der Beklagte das Ruhegehalt durch den Änderungsbescheid vom 9. August 2005 aufgrund seiner Ermessenspraxis um 598,62 € im Monat niedriger festgesetzt als bei Berücksichtigung der Vordienstzeiten. In Anbetracht der gesetzlichen Rente von 365,73 € im Monat hat die Ermessenspraxis eine Schlechterstellung der Klägerin gegenüber „Nur-Beamten“ in Höhe von 232,89 € im Monat zur Folge.
28
Zudem schließt die Ermessenspraxis nach den Feststellungen des Oberverwaltungsgerichts die gesetzlich gebotene Würdigung der Umstände des Einzelfalles, d.h. der Dauer und Qualität der jeweiligen Vordiensttätigkeit, bewusst aus.
29
Die Rechtswidrigkeit der Verwaltungspraxis des Beklagten bei der Ausübung des Ermessens gemäß § 11 BeamtVG hat zur Folge, dass alle darauf gestützten Entscheidungen über die Nichtberücksichtigung von Vordienstzeiten rechtswidrig sind. Es kommt nicht darauf an, ob eine vollständige oder teilweise Nichtberücksichtigung ermessensfehlerfrei möglich wäre. Denn die Verwaltungsgerichte dürfen nicht ihr Ermessen an die Stelle der Ermessensausübung des Dienstherrn setzen.
30
Schon aus diesem Grund kann die Aufhebung der Anerkennung der Vordienstzeiten der Klägerin durch den Änderungsbescheid vom 9. August 2005 auch nicht auf § 49 VwVfG gestützt werden.
31
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.