BVerwG 2 C 45.09 , Urteil vom 28. Juli 2011 | Bundesverwaltungsgericht

Urteil

BVerwG 2 C 45.09 OVG Rheinland-Pfalz - 19.06.2009 - AZ: OVG 10 A 10171/09 VG Koblenz - 04.11.2008 - AZ: VG 2 K 356/08.KO

In der Verwaltungsstreitsache hat der 2. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
auf die mündliche Verhandlung vom 28. Juli 2011
durch den Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Heitz,
die Richterin am Bundesverwaltungsgericht Thomsen und
die Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Maidowski,
Dr. Hartung und Dr. Fleuß
für Recht erkannt:

Es wird festgestellt, dass die Beklagte verpflichtet ist, dem Arbeitszeitkonto des Klägers in die Gleitzeit fallende Zeiten der Tätigkeit als ehrenamtlicher Richter gutzuschreiben, soweit diese drei Stunden pro Kalenderwoche überschreiten. Das Urteil des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz vom 19. Juni 2009, das Urteil des Verwaltungsgerichts Koblenz vom 4. November 2008 und der Bescheid des Bundesamtes ... vom 23. Januar 2006 werden aufgehoben, soweit sie dem entgegenstehen. Im Übrigen werden die Berufung des Klägers und die Revision der Beklagten zurückgewiesen. Von den Kosten des Verfahrens tragen der Kläger drei Viertel und die Beklagte ein Viertel. Gründe I

1 Der Kläger steht als Oberregierungsrat im Dienst der Beklagten; er ist beim Bundesamt … tätig. Dort nimmt er an einer durch Dienstvereinbarung eingeführten Regelung zur gleitenden Arbeitszeit teil. Danach ist die Kernarbeitszeit auf die Zeit zwischen 9.00 Uhr und 15.00 Uhr, freitags zwischen 8.30 Uhr und 14.00 Uhr, die Gleitzeit jeweils auf die Zeit von 6.30 Uhr bis zum Beginn der Kernarbeitszeit sowie vom Ende der Kernarbeitszeit bis 20.00 Uhr (Rahmenarbeitszeit) festgelegt. Die Regelarbeitszeit beträgt 41 Stunden wöchentlich. Der Kläger ist zum Schöffen beim Landgericht … berufen worden. Zeiten, in denen er während der Kernarbeitszeit als Schöffe in Anspruch genommen wird, werden seinem Arbeitszeitkonto gutgeschrieben.

2 Seinen Antrag auf Gutschrift der in die Gleitzeit fallenden Zeiten für die Jahre 2005 bis 2007 (27 Stunden und 21 Minuten) lehnte die Beklagte ab. Die nach erfolglosem Widerspruch erhobene Klage hat in der Berufungsinstanz Erfolg gehabt. Das Berufungsgericht hat außerdem festgestellt, dass die Beklagte verpflichtet ist, dem Arbeitszeitkonto des Klägers künftig die Zeiten seiner Tätigkeit als Schöffe auch außerhalb der Kernarbeitszeit, jedoch höchstens im Umfang der regelmäßigen täglichen Arbeitszeit gutzuschreiben. Zur Begründung hat es im Wesentlichen ausgeführt: Der Kläger könne nach § 45 Abs. 1a Satz 2 DRiG die Freistellung vom Dienst verlangen, soweit dies für die Wahrnehmung der Schöffentätigkeit erforderlich sei. Mit dem Freistellungsanspruch gehe der Anspruch auf Anrechnung dieser Zeiten als Arbeitszeit einher. Dies gelte auch für Gleitzeitphasen, weil es auch hier zu einer zeitlichen Kollision mit der Dienstleistungspflicht kommen könne. Die Zeitgutschrift sei allerdings auf die tägliche Regelarbeitszeit begrenzt, da eine weitergehende Anrechnung auch im Hinblick auf das Benachteiligungsverbot des § 45a Abs. 1a Satz 1 DRiG nicht geboten sei.

3 Hiergegen wendet sich die Beklagte mit ihrer Revision. Sie beantragt, das Urteil des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz vom 19. Juni 2009 aufzuheben und die Berufung des Klägers gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Koblenz vom 4. November 2008 zurückzuweisen.

4 Der Kläger beantragt, die Revision zurückzuweisen.

5 Er verteidigt das Berufungsurteil.

6 Der Vertreter des Bundesinteresses unterstützt die Revision der Beklagten. II

7 Die Revision der Beklagten ist teilweise begründet. Sowohl die vom Berufungsgericht ausgesprochene Verpflichtung der Beklagten, dem Arbeitszeitkonto des Klägers 27 Stunden und 21 Minuten gutzuschreiben, als auch dessen Feststellung, soweit sie die Anrechnung von mehr als drei in die Gleitzeit fallenden Stunden der Schöffentätigkeit pro Kalenderwoche umfasst, verletzen revisibles Recht, nämlich § 45 Abs. 1a Satz 1 und 2 DRiG (§ 137 Abs. 1 VwGO).

8 1. Ein Anspruch auf Freistellung vom Dienst für die in die Gleitzeit fallende Schöffentätigkeit folgt nicht aus § 45 Abs. 1a Satz 2 des Deutschen Richtergesetzes - DRiG - i.d.F. des Art. 2 Nr. 2 des Gesetzes vom 21. Dezember 2004 (BGBl I S. 3599). Danach kann daraus auch kein Anspruch auf Anrechnung dieser Zeiten auf die Arbeitszeit (Gutschrift auf dem Arbeitszeitkonto) hergeleitet werden.

9 Nach § 45 Abs. 1a Satz 2 DRiG sind ehrenamtliche Richter für die Zeit ihrer Amtstätigkeit von ihrem Arbeitgeber von der Arbeitsleistung freizustellen. Die Vorschrift dient dem Schutz der Funktionsfähigkeit der Rechtsprechung (BTDrucks 14/9006 S. 12; vgl. BVerfG, Beschluss vom 11. April 2000 - 1 BvL 2/00 - AP Nr. 2 zu § 26 ArbGG 1979). Sie setzt voraus, dass der ehrenamtliche Richter in eine zeitliche Kollision zwischen dienstlichen und richterlichen Aufgaben gerät. Für den Fall, dass der ehrenamtliche Richter verpflichtet ist, während der festgelegten Arbeitszeit bei Gericht tätig zu sein, räumt § 45 Abs. 1a Satz 2 DRiG der Schöffentätigkeit den Vorrang ein. Der Arbeitgeber hat dem Beamten die Wahrnehmung des Ehrenamtes zu ermöglichen, indem er ihn von seiner Dienstleistungspflicht im erforderlichen Umfang entbindet.

10 Die Freistellungsregelung trifft keine Aussage zu der Frage, ob der ehrenamtliche Richter die versäumte Arbeitszeit nachzuholen hat. Vielmehr ergibt sich dies für Beamte aus dem Grundsatz, dass ausgefallener Dienst vom Beamten nicht nachzuholen ist, sondern nur besoldungs- und disziplinarrechtliche Folgen, etwa nach § 9 BBesG bei verschuldetem Fernbleiben den Verlust der Dienstbezüge, nach sich ziehen kann. Der vom Beamten geschuldete Dienst besteht in der Pflicht, die dienstlichen Aufgaben während eines bestimmten Zeitraums zu erfüllen. Für ein Nacharbeiten versäumter Arbeitszeit fehlt die rechtliche Grundlage (stRspr, vgl. Urteil vom 1. April 2004 - BVerwG 2 C 14.03  - Buchholz 232 § 72 BBG Nr. 40). Daher ist in den Fällen, in denen eine Freistellung erforderlich wird, nach § 45 Abs. 1a Satz 2 DRiG versäumte Arbeitszeit arbeitszeitrechtlich als im Beamtenverhältnis geleistet zu behandeln und folglich dem Arbeitszeitkonto des Beamten gutzuschreiben.

11 Aufgrund des Regelungsinhalts des § 45 Abs. 1a Satz 2 DRiG als Kollisionsnorm ist für eine Freistellung mit dem Ziel, die Ausübung des Ehrenamtes zeitlich zu ermöglichen, kein Raum, wenn es an einer Pflichtenkollision fehlt, weil einer Pflicht zur Ausübung des Ehrenamtes keine zeitlich konkretisierte Pflicht zur Dienstleistung im Beamtenverhältnis entgegensteht (Urteile vom 11. Dezember 1985 - BVerwG 2 C 8.84 - BVerwGE 72, 289 = Buchholz 237.6 § 108 LBG Niedersachsen Nr. 1 und vom 30. Juni 1988 - BVerwG 2 C 60.86  - BVerwGE 79, 366 = Buchholz 237.0 § 99 BaWüLBG Nr. 3 S. 3; vgl. nunmehr für Arbeitnehmer BAG, Urteil vom 22. Januar 2009 - 6 AZR 78/08 - BAGE 129, 170 ).

12 Gilt für den Beamten eine Gleitzeitregelung, ist zu unterscheiden: Eine zeitlich konkretisierte Dienstleistungspflicht besteht nur im Rahmen der Kernarbeitszeit, da der Beamte nur in diesem Zeitraum gehalten ist, seine dienstlichen Verrichtungen zu festgelegten Zeiten zu erfüllen. Demgegenüber steht der Anwesenheitspflicht des ehrenamtlichen Richters im Gericht während der Gleitzeitphase regelmäßig keine zeitlich konkretisierte Pflicht zur Dienstleistung im Beamtenverhältnis gegenüber. Gemäß § 3a Abs. 1 Satz 1 der Arbeitszeitverordnung i.d.F. der Bekanntmachung vom 11. November 2004 (BGBl I S. 2844) - AZV 2004 - bzw. § 2 Nr. 5 der Arbeitszeitverordnung i.d.F. des Art. 1 der Verordnung vom 23. Februar 2006 (BGBl I S. 427) - AZV 2006 - ist der Beamte berechtigt, innerhalb des Gleitzeitrahmens Beginn und Ende der täglichen Arbeitszeit in gewissen Grenzen selbst zu bestimmen, ohne insoweit dem Direktionsrecht des Dienstherrn zu unterliegen. Gebieten dienstliche Belange keine abweichende Gestaltung, ist es grundsätzlich seiner freien Selbstbestimmung überlassen, wie er über den Gleitzeitrahmen verfügt. Er selbst entscheidet, zu welcher Zeit er sich in den Dienst versetzt, etwa um die über die Kernarbeitszeit hinaus geschuldete Arbeitszeit zu erfüllen, und zu welcher Zeit er sich von der Dienstleistung ausnimmt. Zeiten, in denen der Beamte Gleitzeitstunden ableisten könnte, dies aber nicht getan hat, sind keine Arbeitszeit. Daher ist eine Freistellung, die sicherstellen soll, dass der Beamte seinen Pflichten als ehrenamtlicher Richter nachgehen kann, nicht erforderlich (vgl. für Arbeitnehmer: BAG, Urteil vom 22. Januar 2009 a.a.O. S. 176).

13 Für den vorliegenden Fall folgt hieraus, dass der Kläger für die streitgegenständlichen, sämtlich in die Gleitzeit fallenden Zeiten der richterlichen Aufgabenwahrnehmung eine Freistellung nach § 45 Abs. 1a Satz 2 DRiG nicht benötigt, da es insoweit an einer Pflichtenkollision zwischen der Dienstleistungspflicht als Schöffe und seiner Dienstleistungsverpflichtung im Beamtenverhältnis fehlt. Der Kläger verliert durch die Schöffentätigkeit während der Gleitzeit die Möglichkeit, über die Verwendung dieser Zeit frei zu entscheiden. Er hat aber keine Arbeitszeit versäumt.

14 2. Der Kläger kann jedoch beanspruchen, dass die in die Rahmenarbeitszeit fallenden, aber außerhalb der Kernarbeitszeit geleisteten Zeiten des Schöffenamtes seinem Arbeitszeitkonto gutgeschrieben werden, soweit sie einen Umfang von wöchentlich drei Stunden überschreiten.

15 Dies folgt aus § 45 Abs. 1a Satz 1 DRiG. Danach darf niemand in der Übernahme oder Ausübung des Amtes als ehrenamtlicher Richter beschränkt oder wegen der Übernahme oder Ausübung des Amtes benachteiligt werden. Die im Bundesgesetzblatt veröffentlichte Fassung, ausweislich derer Benachteiligungen „wegen der Übernahme der Ausübung“ untersagt sind, beruht auf einem Redaktionsversehen. Sowohl der § 45 Abs. 1a Satz 1 DRiG zugrunde liegende Antrag der sächsischen Staatsregierung vom 22. Januar 2002 (BRDrucks 47/02 S. 5) als auch die Gesetzentwürfe des Bundesrates vom 8. Mai 2002 (BTDrucks 14/9006 S. 6) und 5. Februar 2003 (BTDrucks 15/411 S. 6) sahen ein Verbot von Benachteiligungen „wegen der Übernahme oder Ausübung des Amtes“ vor (vgl. auch BTDrucks 15/4016 S. 2; der Rechtsausschuss des Deutschen Bundestages fasste den Beschluss, die Wörter „wegen der Übernahme der Ausübung“ durch die Wörter „wegen der Übernahme oder der Ausübung“ zu ersetzen).

16 Die Vorschrift statuiert ein allgemeines Beschränkungs- und Benachteiligungsverbot, das in § 45 Abs. 1a Satz 2 und 3 DRiG konkretisiert wird. Während das über § 45 Abs. 1a Satz 2 DRiG nicht hinausgehende Beschränkungsverbot des § 45 Abs. 1a Satz 1 Alt. 1 DRiG die Funktionsfähigkeit der Rechtsprechung sichert, soll § 45 Abs. 1a Satz 1 Alt. 2 DRiG den ehrenamtlichen Richter vor jeder Art von Benachteiligung, insbesondere solcher beruflicher Art, schützen (BRDrucks 47/02 S. 18; BTDrucks 14/9006 S. 8 f., 12, 14; BTDrucks 15/411 S. 8 f.). Damit sollen die Motivation zur Übernahme und Beibehaltung des Amtes des ehrenamtlichen Richters und sein Ansehen in der Öffentlichkeit im Hinblick auf die Bedeutung dieses Amtes für die Rechtsprechung gestärkt werden.

17 Die Tätigkeit eines Beamten als ehrenamtlicher Richter ist der außerdienstlichen Sphäre zuzuordnen. Er hat die aus dem Ehrenamt resultierenden Pflichten nicht gegenüber seinem Dienstherrn, sondern gegenüber dem Land zu erfüllen, an dessen Gericht er Dienst leistet. Die Festlegung der Regelarbeitszeit konkretisiert allein die Dienstleistungspflicht aus dem Beamtenverhältnis. Die Arbeitszeit dient ausschließlich der Erfüllung der dienstlichen Aufgaben.

18 Der Begriff „Benachteiligung“ erfasst jeden Nachteil, den der ehrenamtliche Richter gerade aufgrund des Ehrenamtes hinzunehmen hat; auf eine Benachteiligungsabsicht kommt es nicht an (vgl. BVerwG, Beschluss vom 1. Februar 2010 - BVerwG 6 PB 36.09 - Buchholz 251.92 § 8 SAPersVG Nr. 1 S. 1 f. Rn. 4 - 6 m.w.N. und BAG, Urteil vom 7. November 2007 - 7 AZR 820/06 - BAGE 124, 356 , jeweils zum Personalvertretungsrecht). Danach stellt es eine Benachteiligung dar, wenn der Beamte infolge der Ausübung des richterlichen Ehrenamtes faktisch in seiner Befugnis beschränkt wird, innerhalb der Gleitzeitphase (Rahmenarbeitszeit außerhalb der Kernarbeitszeit) Beginn und Ende der täglichen Arbeitszeit in gewissen Grenzen selbst zu bestimmen. Insoweit steht er schlechter da als andere Beamte, weil er Teile der Gleitzeit für die Erfüllung der Dienstpflichten aus dem richterlichen Ehrenamt einsetzen muss. Diese Zeit steht ihm nicht zur Verfügung, um das Arbeitszeitsoll zu erfüllen.

19 § 45 Abs. 1a Satz 1 Alt. 2 DRiG untersagt eine Schlechterstellung aufgrund des Ehrenamtes ohne sachlichen Grund (vgl. BVerwG, Beschluss vom 1. Februar 2010 a.a.O. und BAG, Urteil vom 7. November 2007 a.a.O.). Grundsätzlich ist es dem Beamten allerdings zuzumuten, einen Teil des zeitlichen Rahmens, der ihm für die Ableistung von Gleitzeitstunden zur Verfügung steht, für die Ausübung des öffentlichen Ehrenamtes einzusetzen. Ein Rechtssatz, dass die Wahrnehmung eines öffentlichen Ehrenamtes - auch eines solchen, dessen Übernahme nur aus wichtigem Grund abgelehnt werden kann (vgl. § 35 GVG, § 23 VwGO, § 18 SGG, § 20 FGO, § 24 ArbGG) - nicht auf Kosten der Freizeit des Amtsträgers gehen darf, besteht nicht. Vielmehr ist jedes Ehrenamt zwangsläufig mit einem zeitlichen Aufwand verbunden, der zu Lasten der Freizeit des Amtsinhabers geht. Dies rechtfertigt grundsätzlich, ehrenamtliche Richter gegenüber anderen Beamten in Bezug auf die Dispositionsmöglichkeiten schlechter zu stellen.

20 Dies schließt es aus, die auf das Ehrenamt verwandte Zeit in vollem Umfang auf die Arbeitszeit anzurechnen, d.h. die beamtenrechtliche Dienstleistungspflicht um die Zeit der Ausübung des Ehrenamtes zu verringern (vgl. Urteil vom 11. Dezember 1985 - BVerwG 2 C 8.84 - BVerwGE 72, 289 = Buchholz 237.6 § 108 LBG Niedersachsen Nr. 1 S. 1 f.). Die mit dem Ehrenamt verbundene Einbuße in seiner Lebensgestaltung muss der Beamte hinnehmen, solange die Grenze des vernünftigerweise Zumutbaren nicht überschritten wird. Dies ist erst dann der Fall, wenn der Beamte die Möglichkeit, über die Gleitzeit eigenverantwortlich zu disponieren, aufgrund der zeitlichen Belastungen des Ehrenamtes weitgehend verliert. Davon geht der Senat aus, wenn der ehrenamtliche Richter in einer Kalenderwoche mehr als drei Stunden der für Gleitzeitstunden zur Verfügung stehenden Rahmenarbeitszeit für die Ausübung des Ehrenamtes einsetzen muss. Hierbei hat sich der Senat von folgenden Überlegungen leiten lassen:

21 Nach der gesetzgeberischen Wertung des richterlichen Ehrenamtes als staatsbürgerliche Pflicht ist der Bürger grundsätzlich zur Übernahme und Ausübung der damit einhergehenden Aufgaben verpflichtet. Dies hebt das Amt des ehrenamtlichen Richters von anderen öffentlichen und privaten Ehrenämtern ab. Nachteiligen Konsequenzen hieraus begegnet der Gesetzgeber mit einem weitreichenden Schutzgebot, das insbesondere berufliche Nachteile verhindern und „zugleich das Ansehen der ehrenamtlichen Richter in der Öffentlichkeit“ stärken soll (BTDrucks 14/9006 S. 8 und BTDrucks 15/411 S. 8; vgl. ferner BRDrucks 47/02 S. 18). Auch wenn der Beamte die mit seinem Amt als ehrenamtlicher Richter verbundene Einschränkung der Dispositionsbefugnis über die Nutzung der Gleitzeit grundsätzlich hinzunehmen hat, muss er sein Gleitzeitstundenkontingent nicht bis zum Erreichen der maximalen täglichen Arbeitszeit i.S.v. § 3 AZV 2004 bzw. § 4 Satz 2 AZV 2006 einsetzen. Es muss ihm möglich bleiben, seine regelmäßige wöchentliche Arbeitszeit zu leisten, ohne die erforderlichen Gleitzeitstunden später nachzuarbeiten.

22 Deshalb bedarf es einer Anrechnungsregel, die übermäßige, weil vernünftigerweise nicht mehr zumutbare zeitliche Belastungen durch das Ehrenamt ausgleicht. Dem Beamten darf die Dispositionsmöglichkeit über die wöchentliche Gleitzeit nicht weitgehend oder vollständig genommen werden. Danach erscheint eine Belastung von bis zu drei in die Gleitzeit fallende Stunden pro Kalenderwoche durch das Ehrenamt angemessen. Damit wird dem Beamten zugemutet, für die Tätigkeit als ehrenamtlicher Richter an einem Arbeitstag pro Kalenderwoche über die Kernarbeitszeit hinaus Gleitzeit bis zur Grenze einer durchschnittlichen täglichen Regelarbeitszeit in Anspruch zu nehmen. Dies schränkt zwar seine Dispositionsmöglichkeit über den wöchentlichen Gleitzeitanteil ein, beraubt sie aber nicht ihrer Funktion.

23 Nach diesen Grundsätzen ist der Kläger in den Jahren 2005 bis 2007 nicht in unzuträglicher Weise belastet worden. Die Belastungsschwelle von drei Stunden wöchentlich ist innerhalb dieses Zeitraums in keinem Fall überschritten worden. Der Kläger kann jedoch die Feststellung beanspruchen, dass ihm bei Überschreitung der Belastungsschwelle von drei Stunden wöchentlich ein Anspruch auf Zeitgutschrift zusteht. Das Berufungsurteil ist daher aufzuheben, soweit es die Beklagte zu einer Gutschrift der vom Kläger innerhalb der Gleitzeit geleisteten Stunden der Schöffentätigkeit verurteilt hat; insoweit ist das erstinstanzliche Urteil wiederherzustellen und die Berufung des Klägers zurückzuweisen. Soweit das Berufungsgericht die Feststellung, dass in die Gleitzeit fallende Schöffentätigkeit dem Arbeitszeitkonto des Klägers gutzuschreiben sei, auch unterhalb der Belastungsschwelle von drei Stunden pro Kalenderwoche ausgesprochen hat, ist es ebenfalls aufzuheben; im Übrigen ist die Revision der Beklagten zurückzuweisen.

24 Einen weitergehenden Anrechnungsanspruch vermitteln weder § 1 Abs. 1 Nr. 3 SUrlV noch Art. 59 Abs. 1 der Verfassung für Rheinland-Pfalz. Zutreffend hat das Verwaltungsgericht ausgeführt, dass jener - ebenso wie § 45 Abs. 1a Satz 2 DRiG - allein der Auflösung einer im Bereich der Gleitzeit nicht bestehenden Pflichtenkollision dient. Dem aus Art. 59 Abs. 1 der Verfassung für Rheinland-Pfalz folgenden Gebot, dem Beamten die zur Ausübung ihm übertragener öffentlicher Ehrenämter benötigte Freizeit zu gewähren, ist durch § 45 Abs. 1a DRiG und § 1 Abs. 1 Nr. 3 SUrlV Rechnung getragen.

25 Die Kostenentscheidung folgt aus § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO.

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