BVerwG 2 C 46.03 , Urteil vom 25. November 2004 | Bundesverwaltungsgericht

Urteil

BVerwG 2 C 46.03 OVG Koblenz - 15.08.2003 - AZ: OVG 10 A 10842/03 - OVG Rheinland-Pfalz - 15.08.2003 - AZ: OVG 10 A 10842.03

In der Verwaltungsstreitsache hat der 2. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
auf die mündliche Verhandlung vom 25. November 2004
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht A l b e r s
und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Prof. D a w i n , Dr. K u g e l e ,
G r o e p p e r und Dr. B a y e r
für Recht erkannt:

Die Revision des Klägers gegen das Urteil des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz vom 15. August 2003 wird zurückgewiesen. Der Kläger trägt die Kosten des Revisionsverfahrens.

Gründe

I
Der 1947 geborene Kläger ist Berufssoldat. Nachdem mit Wirkung vom 1. Januar 2002 das Personalanpassungsgesetz in Kraft getreten war, stellte er am 4. Januar 2002 den Antrag, ihn nach Maßgabe dieses Gesetzes "zum nächstmöglichen Termin (30.04.2002)" in den Ruhestand zu versetzen. In einem Schreiben des Personalamts der Bundeswehr vom 16. Januar 2002 an alle Berufssoldaten, die die formalen Voraussetzungen für eine vorzeitige Zurruhesetzung nach dem Personalanpassungsgesetz erfüllten, erläuterte die Beklagte die gesetzliche Regelung und bat den jeweiligen Empfänger - darunter auch den Kläger -, in einem beigefügten Vordruck sein grundsätzliches Interesse an einer vorzeitigen Versetzung in den Ruhestand zu erklären. Die Beklagte werde bei positiver Antwort prüfen, ob die Zurruhesetzung im dienstlichen Interesse liege. In die Prüfung würde neben der dienstlichen Abkömmlichkeit und dem Zeitpunkt der Versetzung eine Vielzahl weiterer Erwägungen einbezogen, wie z.B. die Frage nach der Nachfolgebesetzung. Ein Anspruch auf vorzeitige Zurruhesetzung bestehe nicht.
Der Kläger äußerte in dem Formblatt sein grundsätzliches Interesse und gab mehrere nach Priorität geordnete Daten als gewünschte Zeitpunkte der Zurruhesetzung an.
Mit Schreiben vom 21. Mai 2002 teilte das Personalamt der Bundeswehr dem Kläger mit, die Überprüfung habe in seinem Falle ergeben, dass seine vorzeitige Zurruhesetzung aufgrund seiner besonderen Qualifikation/Spezialisierung nicht im dienstlichen Interesse liege.
Mit seiner Klage hat der Kläger geltend gemacht, er gehöre der Ausbildungs- und Verwendungsreihe Artillerie und nicht der Ausbildungs- und Verwendungsreihe Eloka an. Der Beklagten sei sein Wunsch nach vorzeitiger Zurruhesetzung seit Jahren bekannt. Es wäre ihr möglich gewesen, Nachwuchskräfte für seine Stelle auszubilden. Zurzeit werde ein neues Rechensystem eingeführt, in das er sich erst einarbeiten müsse; nach Beendigung der Einarbeitungsphase stehe ohnehin seine reguläre Pensionierung an. Auch im Bereich der Eloka-Truppe seien Stabsoffiziere nach dem Personalanpassungsgesetz in den Ruhestand versetzt worden.
Das Verwaltungsgericht hat die Klage als unzulässig, jedenfalls aber als unbegründet abgewiesen. Das Berufungsgericht hat die Berufung zurückgewiesen, im Wesentlichen aus folgenden Gründen:
Es könne offen bleiben, ob die Klage bereits unzulässig sei; jedenfalls sei die Berufung unbegründet. § 1 des Personalanpassungsgesetzes gewähre den Berufssoldaten kein subjektives öffentliches Recht auf vorzeitige Versetzung in den Ruhestand. Ihnen stehe noch nicht einmal ein Anspruch darauf zu, dass über die Versetzung in den Ruhestand ohne Ermessensfehler entschieden werde. Es genüge nicht, dass mit einem Rechtssatz eine den Einzelnen begünstigende Reflexwirkung verbunden sei. Das Gesetz räume dem Berufssoldaten lediglich die Möglichkeit ein, seine Zustimmung zu der vorzeitigen Versetzung in den Ruhestand zu versagen. Es diene allein der Verbesserung der Personalstruktur. Diese Zielrichtung komme in dem Gesetz noch deutlicher als in dem ähnlichen Zwecken dienenden Personalstrukturgesetz von 1991 zum Ausdruck, indem es keinen Antrag des Berufssoldaten, sondern nur noch dessen Zustimmung vorsehe. Demgemäß sei auch eine Abwägung mit privaten Belangen nicht vorgesehen. Soweit der Kläger im Berufungsverfahren erstmals darauf hingewiesen habe, er müsse seine Mutter und seine Schwiegermutter versorgen, weil seine Frau hierzu nur eingeschränkt in der Lage sei, stütze er sich auf nicht berücksichtigungsfähige private Gründe. Der Kläger habe noch nicht einmal einen Anspruch auf fehlerfreie Ermessensausübung. Dieser lasse sich auch nicht aus der allgemeinen Fürsorgepflicht des Dienstherrn herleiten.
Mit seiner Revision rügt der Kläger die Verletzung materiellen Rechts und beantragt,
die Urteile des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz vom 15. August 2003 und des Verwaltungsgerichts Trier vom 27. März 2003 sowie die Bescheide der Beklagten vom 21. Mai 2002 und vom 29. Juli 2002 aufzuheben und die Beklagte zu verpflichten, den Kläger unverzüglich in den Ruhestand zu versetzen,
hilfsweise,
die Beklagte zu verpflichten, über den Antrag des Klägers auf Versetzung in den vorzeitigen Ruhestand unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu entscheiden.
Die Beklagte verteidigt das angefochtene Urteil und beantragt,
die Revision zurückzuweisen.
II
Die Revision ist unbegründet. Der Kläger hat keinen Anspruch auf vorzeitige Versetzung in den Ruhestand. Er kann auch nicht beanspruchen, dass über seinen Antrag erneut entschieden wird.
1. Die Klage ist zulässig. Denn es steht nicht fest, dass die beantragte Statusänderung den Kläger unter keinem denkbaren Gesichtspunkt in seinen Rechten verletzen könnte (vgl. Urteil vom 11. Januar 1994 - BVerwG 1 A 72.89 - BVerwGE 95, 25 ). Mit seiner Klage begehrt er eine Änderung seiner Rechtsstellung als Soldat und hat die Frage nach den Grenzen des gerichtlich im Interesse der Berufssoldaten nicht überprüfbaren Auswahl- und Organisationsermessens der Wehrersatzbehörden aufgeworfen. Dass solche Grenzen hier unter Verletzung subjektiver Rechte des Klägers überschritten sein könnten, ist nicht eindeutig ausgeschlossen. Das reicht nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts aus, um die Voraussetzungen des § 42 Abs. 2 VwGO zu erfüllen (vgl. Urteil vom 22. Januar 2003 - BVerwG 6 C 18.02 - Buchholz 448.0 § 48 WPflG Nr. 3 ).
2. Der Kläger hat keinen Anspruch darauf, von der Beklagten in den vorzeitigen Ruhestand versetzt zu werden.
Das Gesetz zur Anpassung der Personalstärke der Streitkräfte (Personalanpassungsgesetz - PersAnpassG) ist als Art. 4 des Gesetzes zur Neuausrichtung der Bundeswehr vom 20. Dezember 2001 (BGBl I S. 4013) am 1. Januar 2002 in Kraft getreten. Es sieht in § 1 vor, dass in den Jahren 2002 bis 2006 bis zu 3 000 Berufssoldaten mit ihrer Zustimmung vor Überschreiten der für sie maßgeblichen Altersgrenze in den Ruhestand versetzt werden können, wenn sie das 50. Lebensjahr vollendet haben und hiermit die Jahrgangsstrukturen an die Vorgaben des jeweils gültigen Personalstrukturmodells angepasst werden. Die Versetzung in den Ruhestand hat zum Ablauf eines Monats zu erfolgen. Für die Versetzung in den Ruhestand gilt § 44 Abs. 5, 6 Satz 1 bis 3, Satz 4 2. Halbsatz und Abs. 7 des Soldatengesetzes entsprechend. Danach setzt der Eintritt in den Ruhestand außerdem voraus, dass der Berufssoldat eine Dienstzeit von mindestens fünf Jahren abgeleistet hat oder infolge einer Wehrdienstbeschädigung, die er sich ohne grobes Verschulden zugezogen hat, dienstunfähig geworden ist.
Ob ein Berufssoldat nach § 1 PersAnpassG in den vorzeitigen Ruhestand zu versetzen ist, steht im pflichtgemäßen Ermessen der Beklagten. Sie bedarf hierfür lediglich des Einverständnisses des Berufssoldaten, weil dessen Dienstverhältnis grundsätzlich auf Lebenszeit begründet ist (§ 1 Abs. 2 Satz 1 SG) und deshalb grundsätzlich nicht gegen seinen Willen vorzeitig beendet werden kann.
Liegt - wie hier - dieses Einverständnis vor, hat sich die Beklagte bei ihrer Entscheidung allein an den Belangen der Bundeswehr zu orientieren, die in dem Personalanpassungsgesetz zum Ausdruck kommen.
Bereits der Wortlaut des § 1 PersAnpassG, wonach bis zu 3 000 Berufssoldaten in den Ruhestand versetzt werden "können", bringt deutlich zum Ausdruck, dass dem Dienstherrn ein Ermessen eingeräumt ist. Mit dem Wort "können" wird der Behörde regelmäßig - und so auch hier - auf der Rechtsfolgenseite ein Ermessen eingeräumt. Dies ergibt sich auch aus der zahlenmäßigen Begrenzung, die nicht einzuhalten wäre, wenn alle interessierten Soldaten, die die subjektiven Voraussetzungen erfüllen, einen Anspruch auf vorzeitige Versetzung in den Ruhestand hätten.
Wie der weitere Wortlaut der Bestimmung des § 1 PersAnpassG zeigt, dient das Gesetz ausschließlich dazu, durch die Versetzung einzelner Berufssoldaten in den Ruhestand die Jahrgangsstrukturen an die Vorgaben des jeweils gültigen Personalstrukturmodells anzupassen. Bei einer Gesamtzahl von 3 000 Berufssoldaten, die insgesamt in einem Zeitraum von fünf Jahren (2002 - 2006) vorzeitig pensioniert werden können, kann die Beklagte ohnehin nur einen Teil der entbehrlichen Soldaten auf der Grundlage dieses Gesetzes verabschieden. Hierbei hat sie ausschließlich ihren eigenen Interessen zu folgen. Private Interessen der Soldaten daran, vorzeitig in den Ruhestand zu treten, sind nicht zu berücksichtigen.
Dementsprechend sieht das Gesetz auch kein Antragserfordernis, sondern nur ein Zustimmungserfordernis vor. Die Initiative, von dem Gesetz Gebrauch zu machen, geht allein von der Beklagten aus. Infolgedessen kann sich der Kläger nicht auf die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts berufen, dass ein Antragserfordernis in der Regel auf die Existenz subjektiver Rechte hindeutet (vgl. Urteil vom 21. Oktober 1986 - BVerwG 1 C 44.84 - Buchholz 130 § 8 RuStAG Nr. 29 , insoweit in BVerwGE 75, 86 nicht abgedruckt).
An die Gesetzeslage, dass nämlich ein Antragserfordernis nicht besteht, hat sich die Beklagte auch gehalten. Gegenteiliges folgt nicht daraus, dass sie mit ihrem Schreiben vom 16. Januar 2002 dazu aufgefordert hatte, ein "grundsätzliches Interesse" an einer vorzeitigen Zurruhesetzung zu bekunden. Dieses Schreiben sieht keinen Antrag vor und kann auch weder konkludent noch infolge seiner praktischen Handhabung so aufgefasst werden. Das Schreiben betont ausdrücklich, dass es der Zustimmung des Berufssoldaten erst dann bedürfe, wenn die Prüfung abgeschlossen sei.
Ebenso wenig geeignet, seine Rechtsposition zu stützen, ist der Hinweis des Klägers auf die vergleichbaren Bestimmungen des § 2 des Personalstärkegesetzes vom 20. Dezember 1991 (BGBl I S. 2376) und des § 1 des Gesetzes zur Verbesserung der Personalstruktur in den Streitkräften vom 30. Juli 1985 (BGBl I S. 1621). Beide Vorschriften eröffneten dem Dienstherrn die Möglichkeit, Berufssoldaten bestimmter Jahrgänge unter bestimmten Voraussetzungen auf ihren schriftlichen Antrag vorzeitig in den Ruhestand zu versetzen. Das hier anzuwendende Personalanpassungsgesetz geht demgegenüber einen anderen Weg. Dies ergibt sich nicht nur aus dem Fehlen des Antragserfordernisses, sondern auch aus der Begründung zum Gesetzentwurf (vgl. BTDrucks 14/6881, S. 20). Es heißt dort, die Regelungen dienten ausschließlich den Belangen der Bundeswehr und gäben dem Soldaten keinen Rechtsanspruch auf eine der genannten Maßnahmen (d.h. auf Versetzung in den Ruhestand oder Umwandlung eines Berufssoldatenverhältnisses in ein solches auf Zeit). Es finde auch keine Interessenabwägung statt, denn das Einzelinteresse an einer vorzeitigen Zurruhesetzung sei unerheblich. Die personalbearbeitenden Stellen prüften lediglich, ob den militärischen Belangen besser durch Zurruhesetzung oder Weiterverwendung gedient sei.
3. Der Kläger kann auch nicht beanspruchen, dass die Beklagte über seinen Antrag erneut entscheidet.
§ 1 PersAnpassG eröffnet der Beklagten Ermessen. Zugleich lenkt die Vorschrift dieses Ermessen in die Richtung, dass die Jahrgangsstruktur der Bundeswehr an die Vorgaben des jeweils gültigen Personalstrukturmodells angepasst werden soll. Der Kläger kann verlangen, dass über seinen Antrag auf Versetzung in den Ruhestand ermessensfehlerfrei entschieden wird. Zur Kontrolle über die Ermessensausübung sind die Verwaltungsgerichte indessen nur insoweit befugt, wie die Klagebefugnis des Klägers reicht, denn nur insoweit unterliegt das Verhalten der Beklagten einer materiellen Nachprüfung. Deshalb kann die Ermessensausübung der Beklagten nur insoweit überprüft werden, als sich das Ermessen auf seine subjektive Rechtsstellung auswirkt. Der Kläger kann somit zwar geltend machen, die Beklagte habe über seinen Antrag unter Verletzung des Gleichheitssatzes nach sachlich unzulässigen, willkürlichen Gesichtspunkten entschieden. Er kann jedoch nicht zur Nachprüfung des Verwaltungsgerichts stellen, ob die Beklagte die Ziele des jeweils geltenden Personalstrukturmodells mit zutreffenden Mitteln angestrebt, erreicht oder verfehlt hat (vgl. Urteil vom 22. Januar 2003 - BVerwG 6 C 18.02 - Buchholz 448.0 § 48 WPflG Nr. 3 ).
Die Angriffe des Klägers richten sich zum einen dagegen, die Beklagte habe andere Soldaten in den Ruhestand versetzt, die nach Ausbildung und Tätigkeit in einer vergleichbaren Lage gewesen seien. Hiermit kann der Kläger nicht gehört werden, denn er greift damit die Entscheidung an, mit welchen personellen Maßnahmen die Beklagte die Ziele des Personalstrukturmodells zu erreichen sucht. Sollte damit die Verletzung des Gleichheitssatzes gerügt sein, so hat die Beklagte nachvollziehbar dargelegt, weshalb der Kläger ungeachtet des Personalüberhangs noch benötigt werde, weshalb die angeblichen Parallelfälle, in denen Soldaten in den Ruhestand versetzt worden sind, nicht vergleichbar seien und weshalb sie insgesamt ein dienstliches Interesse daran bejahe, den Kläger weiterhin zu verwenden. Ob die Überlegungen der Beklagten im Einzelnen und letztlich, gemessen an den Zielen des Gesetzes, richtig sind, ist eine Frage, deren Überprüfung der Kläger nicht verlangen kann. Offensichtlich willkürlich sind sie jedenfalls nicht.
Zum anderen macht der Kläger geltend, die angefochtenen Bescheide berücksichtigten nicht seine persönlichen Gründe. Auch diese Rüge führt nicht zum Erfolg. § 1 PersAnpassG lenkt das Ermessen der Beklagten allein in die Richtung, die objektiven Interessen der Bundeswehr zu wahren. Rechtliche Interessen der Berufssoldaten sollen hierdurch weder begründet noch geschützt werden; sie zu wahren liegt außerhalb des Regelungsgegenstandes des Gesetzes. Ihre Berücksichtigung ist lediglich insofern geboten, als die vorzeitige Versetzung in den Ruhestand nur mit Zustimmung des Soldaten möglich ist. Die Beklagte war demgemäß nicht verpflichtet, die darüber hinausgehenden persönlichen Interessen des Klägers in ihre Ermessenserwägungen einzubeziehen, geschweige denn, ihnen zu entsprechen.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.


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