BVerwG 2 C 53.16 VG Leipzig - 13.03.2014 - AZ: VG 3 K 266/12 OVG Bautzen - 13.09.2016 - AZ: OVG 2 A 173/15
In der Verwaltungsstreitsache hat der 2. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
auf die mündliche Verhandlung vom 14. Dezember 2017
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Domgörgen
und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. von der Weiden,
Dr. Kenntner, Dollinger und Dr. Günther
für Recht erkannt:
Die Revision der Klägerin gegen das Urteil des Sächsischen Oberverwaltungsgerichts vom 13. September 2016 wird zurückgewiesen. Die Klägerin trägt die Kosten des Revisionsverfahrens. Gründe I
1 Die ... geborene Klägerin begann im März 2011 die Laufbahnausbildung für den mittleren Polizeivollzugsdienst im Land Berlin. Mit Ablauf des 31. August 2011 wurde sie dort auf ihren Antrag hin aus dem Beamtenverhältnis auf Widerruf entlassen und zum 1. September 2011 unter Berufung in das Beamtenverhältnis auf Widerruf zur Polizeimeisteranwärterin im Dienst des beklagten Freistaats Sachsen ernannt. Im Anschluss begann und absolvierte sie beim Präsidium der Bereitschaftspolizei die (volle) Laufbahnausbildung.
2 Im März 2012 legte sie gegen die Nichtzahlung der Polizeizulage Widerspruch ein. Zur Begründung führte sie aus, der Zeitraum ihrer Ausbildung in Berlin sei auf die Wartezeit für die Gewährung der Polizeizulage anzurechnen.
3 Die nach erfolglosem Widerspruchsverfahren erhobene Klage ist in den Vorinstanzen erfolglos geblieben. Das Berufungsgericht hat - im Anschluss an ein Urteil des OVG Berlin-Brandenburg aus dem Jahre 2007 - zur Begründung insbesondere ausgeführt, dass der Bundesgesetzgeber mit der zeitlichen Staffelung der Höhe der Zulage eine Vereinheitlichung der bis dahin in Bund und Ländern und in den einzelnen Ländern nach jeweils unterschiedlichen Dienstzeiten gewährten Polizeizulage beabsichtigt habe. Die halbe Polizeizulage werde bereits nach einer Dienstzeit von einem Jahr gezahlt, weil zu diesem Zeitpunkt im Allgemeinen die Grundausbildung abgeschlossen sei. Der Gesetzgeber sei also davon ausgegangen, dass in den ersten Dienstjahren die Ausbildung der Polizeivollzugsbeamten im Vordergrund stehe, während derer der Grund für die Gewährung der Zulage, also die tatsächliche Wahrnehmung herausgehobener Funktionen (im Vollzugsdienst) und die damit verbundenen Belastungen, noch nicht oder noch nicht vollständig zum Tragen komme. Gerade aus dieser Pauschalierung folge, dass für die Berechnung der maßgeblichen Dienstzeit eines Anwärters, der bereits bei einem anderen Dienstherrn einen Teil der Ausbildung absolviert habe, diese Ausbildung aber nicht unter Anrechnung dieser bereits abgeleisteten Dienstzeit fortführe, sondern neu beginne, es nicht auf den bereits absolvierten Zeitraum der Ausbildung ankommen könne. Denn dieser Anwärter durchlaufe seine Ausbildung ohne Unterschiede zu den anderen Anwärtern, die ihre Ausbildung ohne Besonderheiten aufnähmen.
4 Hiergegen richtet sich die bereits vom Oberverwaltungsgericht wegen grundsätzlicher Bedeutung zugelassene Revision der Klägerin, mit der sie beantragt, die Urteile des Sächsischen Oberverwaltungsgerichts vom 13. September 2016 und des Verwaltungsgerichts Leipzig vom 13. März 2014 sowie den Widerspruchsbescheid des (Leiters des) Präsidiums der Bereitschaftspolizei Sachsen vom 7. März 2012 aufzuheben und den Beklagten zu verpflichten, der Klägerin beginnend mit dem 1. März 2012 die nach einer Dienstzeit von einem Jahr zu gewährende Polizeizulage zu zahlen, und die Zuziehung eines Bevollmächtigten für das Vorverfahren für notwendig zu erklären.
5 Der Beklagte beantragt, die Revision zurückzuweisen. II
6 Die Revision der Klägerin ist unbegründet. Das Berufungsurteil verletzt weder Bundesrecht noch revisibles Landesrecht (§ 191 Abs. 2 VwGO, § 127 Nr. 2 BRRG und § 63 Abs. 3 Satz 2 BeamtStG).
7 Die Entscheidung des Beklagten, Vordienstzeiten der Klägerin, die nicht zu einer Verkürzung ihrer im Beamtenverhältnis auf Widerruf abgeleisteten Ausbildung für den Polizeivollzugsdienst geführt haben, nicht als Dienstzeit für die Berechnung der sogenannten Polizeizulage anzusehen, entspricht dem geltenden Besoldungsrecht (1.) und steht auch im Einklang mit den Anforderungen des allgemeinen Gleichheitssatzes des Art. 3 Abs. 1 GG (2.).
8 1. Rechtsgrundlage für die Gewährung der Polizeizulage an sächsische Beamte im hier streitgegenständlichen Zeitraum ab März 2012 ist § 17 Abs. 1 Satz 1 Sächsisches Besoldungsgesetz (SächsBesG) in der Fassung vom 15. Dezember 2010 (GVBl. S. 387, 399) i.V.m. § 42 Abs. 1 Satz 1 Bundesbesoldungsgesetz (BBesG) und der Anlage I Nr. 9 Abs. 1 der Vorbemerkungen zu den Besoldungsordnungen A und B in der Fassung vom 19. Juli 2007 (BGBl. I S. 1457) hinsichtlich des Anspruchsgrundes und § 20a Abs. 2 SächsBesG i.V.m. der Anlage 14 in der Fassung vom 16. Juni 2011 (GVBl. S. 170) hinsichtlich der Anspruchshöhe. Danach erhalten u.a. die Polizeivollzugsbeamten, denen Dienstbezüge nach der Besoldungsordnung A zustehen, die Polizeizulage. Diese Zulage erhalten unter den gleichen Voraussetzungen auch Beamte auf Widerruf im Vorbereitungsdienst. Die Zulage betrug im fraglichen Zeitraum - und seitdem in Sachsen unverändert - nach einer Dienstzeit von einem Jahr 63,69 € und nach einer Dienstzeit von zwei Jahren 127,38 €.
9 Die Auslegung dieser Bestimmungen nach Wortlaut, Gesetzessystematik sowie Sinn und Zweck unter Einbeziehung der Entstehungsgeschichte ergibt, dass die im Polizeivollzugsdienst verbrachte (Ausbildungs-) Dienstzeit, der eine im Beamtenverhältnis auf Widerruf zu absolvierende Ausbildungszeit nachfolgt, nur dann als Dienstzeit im Sinne der Zulagennorm anzusehen ist, wenn und soweit sie zu einer Verkürzung der Ausbildung führt.
10 a) Der Wortlaut der Bestimmungen zur Regelung der Polizeidienstzulage - hier in der Anlage 14 zum Sächsischen Besoldungsgesetz 2011 - ist unergiebig für die Beantwortung der Frage, wie der Begriff der "Dienstzeit" zu verstehen ist, insbesondere, ob eine vor Beginn eines Vorbereitungsdienstes für den Polizeivollzugsdienst bereits absolvierte Zeit in einem entsprechenden (Vorbereitungs-) Dienst, der dann durch Entlassung beendet wurde, als "Dienstzeit" im Sinne der Zulagennorm zu qualifizieren ist. Begrifflich könnte jede im Polizeivollzugsdienst verbrachte Zeit, also auch die (Ausbildungs-) Dienstzeit bei einem anderen Dienstherrn, erfasst sein. Bei engerem Verständnis wäre nur eine im Polizeivollzugsdienst bei demselben Dienstherrn verbrachte (Ausbildungs-) Dienstzeit erfasst oder nur die im Polizeivollzugsdienst bei einem anderen Dienstherrn verbrachte (Ausbildungs-) Dienstzeit, soweit sie bei einem Wechsel zu einem anderen Dienstherrn angerechnet wird, d.h. im Falle der Ausbildung: soweit sie zu einer Verkürzung der beim anderen (dem neuen) Dienstherrn zu absolvierenden Ausbildung führt.
11 b) Gesetzessystematisch ist der sich aus der Anknüpfung an § 42 BBesG bzw. die entsprechende Norm des Landesbesoldungsrechts ergebende Charakter der Polizeizulage als Stellenzulage zu berücksichtigen.
12 Stellenzulagen wie die Polizeizulage stehen Beamten für die Dauer der Wahrnehmung einer herausgehobenen Funktion zu (vgl. § 42 Abs. 1 Satz 1, Abs. 3 Satz 1 BBesG). Herausgehoben sind Funktionen wegen der für ihre Wahrnehmung zusätzlich zu erfüllenden Anforderungen, die von der allgemeinen Ämterbewertung nicht erfasst werden. Die Polizeizulage dient der Abgeltung derjenigen herausgehobenen Anforderungen, die mit der Erfüllung vollzugspolizeilicher Aufgaben regelmäßig verbunden sind. Diese bestehen typischerweise darin, dass die Beamten in schwierigen Situationen unter physischer und psychischer Belastung schnell verantwortliche, möglicherweise einschneidende Maßnahmen treffen und bereit sein müssen, in Erfüllung der übertragenen Aufgaben notfalls Leben und Gesundheit einzusetzen (BVerwG, Beschluss vom 3. Juni 2011 - 2 B 13.11 - Buchholz 240 § 47 BBesG Nr. 12 Rn. 10 m.w.N.; vgl. auch Urteile vom 26. Juni 1981 - 6 C 85.79 - BVerwGE 62, 354 , vom 24. Januar 1985 - 2 C 9.84 - Buchholz 235 § 42 BBesG Nr. 8 S. 25 und vom 26. März 2009 - 2 C 1.08 - Buchholz 240.1 BBesO Nr. 32 Rn. 10 sowie Beschluss vom 22. Februar 2011 - 2 B 72.10 - Buchholz 240.1 BBesO Nr. 35 Rn. 6).
13 Der Gesetzgeber hat die vollzugspolizeiliche Prägung der Tätigkeit der Polizeivollzugsbeamten des Bundes bereits in generalisierender Weise bejaht. Anknüpfungspunkt für die Polizeizulage ist hier ein generell-typisierender Funktionsbezug, der sich bereits aus der Zugehörigkeit zu einer im Zulagentatbestand aufgeführten Organisationseinheit ergibt. Erforderlich, aber auch ausreichend ist, dass der Beamte einen dort eingerichteten Dienstposten wahrnimmt. Es kommt daher nicht darauf an, ob der jeweilige Beamte tatsächlich mit vollzugspolizeilichen Aufgaben betraut ist. Der Gesetzgeber geht hier typisierend und pauschalierend davon aus, dass diese Dienstposten eine vollzugspolizeiliche Prägung aufweisen (BVerwG, Urteil vom 25. April 2013 - 2 C 39.11 - Buchholz 240.1 BBesO Nr. 38 Rn. 7 ff. m.w.N.).
14 Zu diesem systematischen Befund steht in einem Spannungsverhältnis, dass die Polizeizulage erst nach einer bestimmten Dienstzeit und dass sie überhaupt im Beamtenverhältnis auf Widerruf und damit in der Ausbildung gezahlt wird. Beamte auf Widerruf im Vorbereitungsdienst des Polizeivollzugsdienstes haben keinen Dienstposten zur eigenständigen Aufgabenwahrnehmung inne. Ihnen fehlt die für eine selbstständige Tätigkeit erforderliche Laufbahnbefähigung, diese soll mit dem Vorbereitungsdienst vielmehr erst erworben werden.
15 c) Maßgeblich für das Auslegungsergebnis sind Sinn und Zweck der Norm, die unter Rückgriff auf die Entstehungsgeschichte zu bestimmen sind. Maßgeblicher Anknüpfungspunkt für die Bestimmung der "Dienstzeit" ist danach der typischerweise eingetretene Fortschritt bei der Laufbahnausbildung und das damit verbundene "Heranrücken" an die vollzugspolizeilich geprägte Aufgabenwahrnehmung.
16 Mit dem Ersten Gesetz zur Vereinheitlichung und Neuregelung des Besoldungsrechts in Bund und Ländern (1. BesVNG) vom 18. März 1971 (BGBl. I S. 208) regelte der Bundesgesetzgeber in § 16 Abs. 1 BBesG:
"Die Polizeivollzugsbeamten der Besoldungsordnung A erhalten nach Abschluß ihrer Ausbildung eine Stellenzulage (Polizeizulage) von 120 DM. Diese tritt an die Stelle bisher in landesrechtlichen Vorschriften ausgebrachter Stellenzulagen, Polizeizulagen, Zulagen oder Zuwendungen für Posten- und Streifendienst und entsprechender Zulagen sowie an die Stelle von Zehrzulagen. Daneben wird eine Zulage nach Abschnitt 1 § 6 nicht gewährt; neben einer Zulage nach Abschnitt 1 § 2 oder § 3 wird die Polizeizulage nur gewährt, soweit insgesamt der Betrag nach Satz 1 nicht überschritten wird. Für die nicht von Satz 1 erfaßten Polizeivollzugsbeamten gelten die bisherigen Landesvorschriften fort; sie dürfen nicht zugunsten der Beamten geändert werden."
17 Damit machte der Bund nach Erlangung der Gesetzgebungskompetenz für die Länderbesoldung u.a. deutlich, dass die Polizeizulage erst nach Abschluss der Ausbildung einsetzte, dass aber, soweit nach Landesrecht Polizeivollzugsbeamte schon vor Abschluss der Ausbildung eine Polizeizulage erhielten, es dabei verbleiben sollte, wenn auch ohne künftige Änderungen zu ihren Gunsten.
18 Im Zweiten Gesetz zur Vereinheitlichung und Neuregelung des Besoldungsrechts in Bund und Ländern (2. BesVNG) vom 23. Mai 1975 (BGBl. I S.1173) regelte der Bundesgesetzgeber in der Anlage I zu den Besoldungsordnungen A und B unter den Vorbemerkungen II. Nr. 9 die Zulage für Polizeivollzugsbeamte. In Absatz 1 heißt es:
"Die Polizeivollzugsbeamten des Bundesgrenzschutzes und der Länder [...] erhalten nach einer Dienstzeit von einem Jahr eine Stellenzulage (Polizeizulage) von 60 Deutsche Mark, nach einer Dienstzeit von zwei Jahren eine Stellenzulage von 120 Deutsche Mark. Die Zulage erhalten unter den gleichen Voraussetzungen auch Beamte auf Widerruf, die Vorbereitungsdienst leisten."
19 In der Gesetzesbegründung zu dieser Bestimmung (im Gesetzentwurf der Bundesregierung noch Nr. 10) heißt es (BT-Drs. 7/1906 S. 94):
"Die Regelung führt zu einer Vereinheitlichung der bisher in Bund und Ländern und in den einzelnen Ländern nach jeweils unterschiedlichen Dienstzeiten gewährten Polizeizulage. [...] Die Polizeizulage wird ab 1. Januar 1974 im Bundesbereich nach einer Dienstzeit von zwei Jahren gewährt; diese Regelung wird jetzt allgemein auch für Polizeivollzugsbeamte der Länder, unabhängig vom Zeitpunkt des Abschlusses der Ausbildung, eingeführt. Die Zahlung der halben Polizeizulage bereits nach einer Dienstzeit von einem Jahr erfolgt, weil zu diesem Zeitpunkt im allgemeinen die Grundausbildung abgeschlossen ist, aber auch im Hinblick auf die nach § 16 Abs. 1 Satz 4 des 1. BesVNG noch bestehenden Landesregelungen."
20 In den nachfolgenden Änderungen des Besoldungsrechts im Bund und - nach der Reföderalisierung im Jahre 2006 - im beklagten Freistaat Sachsen wurden die Tatbestandsvoraussetzungen der Polizeizulage in Bezug auf die Zahlung bereits vor Abschluss der Ausbildung nicht mehr geändert oder in den Gesetzesbegründungen erläutert.
21 Die Entstehungsgeschichte zeigt mithin, dass der Gesetzgeber davon ausging, dass Polizeianwärter nach Abschluss ihres ersten Ausbildungsjahres in stärkerem Ausmaße vollzugspolizeilich geprägte Aufgaben wahrnehmen. Damit ist Zweck der bereits früher als Landesrecht gezahlten und durch das 1. BesVNG fortgeführten, aber der Höhe nach eingefrorenen Polizeizulage schon vor Abschluss der Ausbildung die Honorierung der Absolvierung der Grundausbildung und damit des höheren "Einsatzwertes" der betreffenden Beamten nach diesem Zeitpunkt. Dem dürfte entsprechen, dass diese Beamten wohl auch in der Praxis einsatznäher verwendet werden; nach den Ausführungen der Vertreterin des beklagten Landes in der mündlichen Verhandlung im Revisionsverfahren werden sie nach dem Abschluss des ersten Ausbildungsjahres auf Polizeidienststellen verteilt und insbesondere auch im Streifendienst eingesetzt.
22 Deshalb kann die Zeit einer vorherigen Ausbildung oder Dienstausübung nur dann als "Dienstzeit" im Sinne der Wartezeit für die Polizeizulage qualifiziert werden, wenn und soweit die vorherige Ausbildung oder Dienstausübung zur Verkürzung der Ausbildungszeit führt - und deshalb auch früher angenommen werden kann, dass "die Grundausbildung abgeschlossen ist". Führt die Vordienstzeit hingegen nicht zu einer Verkürzung der Ausbildungszeit, scheidet ihre Qualifizierung als Dienstzeit im Sinne der Wartezeit für die Polizeizulage aus.
23 Vor diesem Hintergrund ist die vom Berufungsgericht vorgenommene Auslegung der besoldungsrechtlichen Regelung zur Polizeizulage zutreffend. Da die Klägerin keine Anrechnung ihrer Vordienstzeiten erwirkt hat und den Vorbereitungsdienst von Anfang an und in voller Länge absolviert, führt ihre Vordienstzeit nicht zu einer veränderten Wahrnehmung vollzugspolizeilich geprägter Aufgaben. Sie nimmt vielmehr am regulären Vorbereitungsdienst teil und wird nicht anders eingesetzt, als wenn sie keine Vordienstzeiten bei einem anderen Dienstherrn erworben hätte.
24 2. Diese Auslegung steht auch im Einklang mit den Anforderungen des allgemeinen Gleichheitssatzes des Art. 3 Abs. 1 GG. Die Dauer der im Vorbereitungsdienst absolvierten Ausbildungszeit ist ein hinreichender sachlicher Grund für die vom Gesetzgeber vorgenommene Differenzierung.
25 Der allgemeine Gleichheitssatz gemäß Art. 3 Abs. 1 GG gebietet, wesentlich Gleiches gleich und wesentlich Ungleiches ungleich zu behandeln. Es bleibt dem Normgeber überlassen, aufgrund autonomer Wertungen die Differenzierungsmerkmale auszuwählen, an die er eine Gleich- und Ungleichbehandlung anknüpft. Die Gleichbehandlung von Sachverhalten ist erst dann geboten, wenn eine am Gerechtigkeitsgedanken orientierte Betrachtungsweise ergibt, dass zwischen ihnen keine Unterschiede bestehen, die nach Art und Gewicht eine Ungleichbehandlung rechtfertigen können. Dies setzt voraus, dass sich im Hinblick auf die Eigenart des in Rede stehenden Sachbereichs ein vernünftiger, einleuchtender Grund für die Ungleichbehandlung nicht finden lässt. Im Bereich des Besoldungsrechts hat der Gesetzgeber bei der Gewichtung der Differenzierungsmerkmale für eine Gleich- und Ungleichbehandlung einen verhältnismäßig weiten Gestaltungsspielraum, innerhalb dessen er das Besoldungsrecht den tatsächlichen Notwendigkeiten und der fortschreitenden Entwicklung anpassen darf. Dabei ist zu berücksichtigen, dass Regelungen des Besoldungsrechts zwangsläufig generalisieren und typisieren müssen. Die sich daraus ergebenden Unebenheiten und Härten müssen hingenommen werden, sofern sich für die Gesamtregelung ein vernünftiger Grund anführen lässt (stRspr, vgl. nur BVerfG, Beschlüsse vom 4. April 2001 - 2 BvL 7/98 - BVerfGE 103, 310 und vom 6. Mai 2004 - 2 BvL 16/02 - BVerfGE 110, 353 ; BVerwG, Urteil vom 1. September 2005 - 2 C 24.04 - Buchholz 240 § 40 BBesG Nr. 33 Rn. 22; Beschluss vom 3. Juni 2011 - 2 B 13.11 - Buchholz 240 § 47 BBesG Nr. 12 Rn. 6; Urteil vom 26. September 2012 - 2 C 45.10 - NVwZ-RR 2013, 118 Rn. 11 ). Demzufolge verstößt die Gewährung einer Stellenzulage erst dann gegen Art. 3 Abs. 1 GG, wenn der Zulagentatbestand in typisierender Weise an ein generelles Merkmal, etwa die Tätigkeit bei einer Organisationseinheit anknüpft, obwohl die Typisierung von den tatsächlichen Verhältnissen eindeutig nicht mehr gedeckt ist (BVerwG, Urteil vom 25. April 2013 - 2 C 39.11 - Buchholz 240.1 BBesO Nr. 38 Rn. 19 m.w.N.).
26 Danach werden Anwärter, deren Vordienstzeiten nicht zu einer Verkürzung ihrer Ausbildungszeit geführt haben, nicht gleichheitswidrig schlechter behandelt als Anwärter, die wegen der Berücksichtigung von Vordienstzeiten nur eine verkürzte Ausbildung durchlaufen, oder als Polizeivollzugsbeamte, die während ihres vollzugspolizeilichen Einsatzdienstes den Aufstieg in eine höhere Laufbahn erreichen. Eine mit der Berücksichtigung von Vordienstzeiten verbundene Verkürzung der Ausbildungszeit und damit der frühere Zeitpunkt des Erreichens eines höheren Einsatzwertes ist ein hinreichender Sachgrund für die Qualifizierung - nur - dieser Zeiten als Dienstzeiten im Sinne der Anspruchsvoraussetzungen für die Zahlung der Polizeizulage. Zu einer Anknüpfung an einen bestimmten Ausbildungserfolg - etwa das Bestehen einer Zwischenprüfung - ist der Gesetzgeber nicht verpflichtet. Die Halbierung der Polizeizulage trägt dem Umstand der noch nicht vollen Dienstleistung Rechnung.
27 3. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.
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