BVerwG 2 C 54.02
In der Verwaltungsstreitsache hat der 2. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
auf die mündliche Verhandlung vom 27. November 2003
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. S i l b e r k u h l und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Prof. D a w i n , Dr. K u g e l e ,
G r o e p p e r und Dr. B a y e r
für Recht erkannt:
Die Revision des Klägers gegen das Urteil des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz vom 23. September 2002 wird zurückgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Revisionsverfahrens.
I
Der Kläger war Leiter der Zentralabteilung (Abteilung I) der Landesunterkunft .... in I. Diese bestand weiterhin aus der Abteilung "Landesunterkunft für Ausreisepflichtige/Notunterkunft für Kommunen" sowie zwei Abteilungen "Gewahrsamseinrichtungen für Abschiebehäftlinge", den Abteilungen III und IV. Die Abteilung IV war im rund 150 km entfernten Z. untergebracht. Das Häftlingsgebäude und das Verwaltungsgebäude lagen auf einem durch Mauer und Stacheldraht gesicherten Areal. Das Dienstzimmer des Klägers war mit weiteren der Verwaltung dienenden Räumen im Obergeschoss des Verwaltungsgebäudes untergebracht.
Der Beklagte lehnte den Antrag des Klägers auf Gewährung einer Stellenzulage nach Nr. 12 der Vorbemerkungen zu den Bundesbesoldungsordnungen A und B ab. Mit seiner Klage hatte der Kläger vor dem Verwaltungsgericht Erfolg. Das Oberverwaltungsgericht hat das erstinstanzliche Urteil aufgehoben und die Klage abgewiesen. Es hat ausgeführt: Der Kläger nehme keine dem Zweck der Abschiebehafteinrichtung entsprechenden Funktionen in herausgehobener Weise wahr. Sein Dienstposten sei nicht in den Funktionsbereich "Vollzug der Abschiebehaft" eingegliedert. Mit der Dienstverrichtung der Abteilung III komme der Kläger lediglich infolge der räumlichen Nähe seines Büros zu den Räumlichkeiten dieser Abteilung in Berührung. Das genüge für eine den Dienstposten prägende Eingliederung nicht.
Gegen dieses Urteil hat der Kläger die vom Berufungsgericht zugelassene Revision eingelegt, mit der er die Verletzung formellen und materiellen Rechts rügt und beantragt,
das Urteil des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz vom 23. September 2002 aufzuheben und die Berufung des Beklagten gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Mainz vom 20. Februar 2002 zurückzuweisen.
Der Beklagte beantragt,
die Revision zurückzuweisen.
Er macht sich die Gründe des angefochtenen Urteils zu Eigen.
Der Vertreter des Bundesinteresses tritt der Revision entgegen und weist ergänzend auf die Entstehungsgeschichte der Nr. 12 der Vorbemerkungen zu den Bundesbesoldungsordnungen A und B hin, aus der sich die Notwendigkeit einer engen Auslegung des Merkmals "Beamte in Abschiebehafteinrichtungen" ergebe.
II
Die Revision ist unbegründet. Der Kläger hat keinen Anspruch auf die Zulage nach Nr. 12 der Vorbemerkungen zu den Bundesbesoldungsordnungen A und B in der Fassung nach der Änderung durch Art. 5 Nr. 22 Buchstabe k) aa) VReformG vom 29. Juni 1998 (BGBl I S. 1666).
Nach dieser Vorschrift erhalten Beamte der Bundesbesoldungsordnung A bei Justizvollzugseinrichtungen, in abgeschlossenen Vorführbereichen der Gerichte sowie in geschlossenen Abteilungen oder Stationen bei psychiatrischen Krankenanstalten, die ausschließlich dem Vollzug von Maßregeln der Sicherung und Besserung dienen, und in Abschiebehafteinrichtungen eine Stellenzulage nach Anlage IX. Nach diesem Wortlaut, der Systematik sowie dem Sinn und Zweck der Vorbemerkungen zu den Bundesbesoldungsordnungen A und B sind Abschiebehafteinrichtungen Dienststellen oder Teile von Dienststellen, die unmittelbar mit der Durchführung der Abschiebungshaft nach § 57 AuslG befasst sind, d.h. mit dem Vollzug der Freiheitsentziehung an ausreisepflichtigen Ausländern, die zur Vorbereitung der Ausweisung oder Sicherung der Abschiebung in Gewahrsam gehalten werden. Die Tätigkeiten bei Justizvollzugseinrichtungen, in abgeschlossenen Vorführbereichen der Gerichte, in geschlossenen Abteilungen oder Stationen der ausschließlich dem Maßregelvollzug dienenden psychiatrischen Krankenanstalten und in Abschiebehafteinrichtungen hat der Gesetzgeber als herausgehobene Funktionen im Sinne des § 42 BBesG zusammengefasst (Urteil vom 23. April 1998 - BVerwG 2 C 1.97 - Buchholz 240.1 BBesO Nr. 20 S. 31). Herausgehoben im Sinne dieser Vorschrift sind diese Funktionen wegen der für ihre Wahrnehmung zusätzlich zu erfüllenden Anforderungen, die von der allgemeinen Ämterbewertung nicht erfasst werden und deshalb durch die Zulage abgegolten werden sollen. Die gleiche besoldungsrechtliche Bewertung der Bediensteten in den in Nr. 12 der Vorbemerkungen aufgeführten Einrichtungen hat nach der Systematik des Gesetzes ihren Grund in den speziellen, über die Normalanforderungen der Laufbahn hinausgehenden Anforderungen (Urteil vom 23. April 1998, a.a.O. S. 31). Die nach Nr. 12 der Vorbemerkungen verwendeten Beamten müssen ihren Dienst in abgeschlossenen Räumen, sozusagen "hinter Gittern" verrichten und haben ständigen Umgang mit Personen, die gegen ihren Willen festgehalten werden und sich deshalb in einer Ausnahmesituation befinden. Die Beamten sind zu dauernder Wachsamkeit angehalten, müssen notfalls Gefahr für Leib und Leben auf sich nehmen, um Fluchtversuche, Übergriffe und Gewalttätigkeiten unter den Häftlingen zu verhindern. Vor Anfeindungen wegen ihrer dienstlichen Tätigkeit sind sie auch im privaten Bereich nicht sicher. Der Begriff "Abschiebehafteinrichtung" in Nr. 12 der Vorbemerkungen weist auf diese typischen zusätzlichen Anforderungen hin, die an Vollzugsbeamte gestellt werden und von der allgemeinen Ämterbewertung nicht erfasst sind. Diese besonderen Anforderungen, die die Zulageberechtigung rechtfertigen, sind die "schwierigen äußeren und psychischen Bedingungen", unter denen die Tätigkeit ausgeübt wird. Diese Bedingungen sind die "besonderen Belastungen des unmittelbaren dauernden Umgangs mit Anstaltsinsassen" (BTDrucks 7/1906 S. 114 und 135). In diesem Sinne herausgehobene Funktionen sind mit einem Dienstposten nur verbunden, wenn er von ihnen geprägt ist (stRspr, vgl. Urteile vom 5. Mai 1995 - BVerwG 2 C 13.94 - BVerwGE 98, 192 m.w.N. sowie vom 23. April 1998, a.a.O. S. 32).
Der Dienstposten des Klägers wird nicht durch die zusätzlichen Anforderungen geprägt, denen ein beim Vollzug der Abschiebungshaft verwendeter Beamter genügen muss. Sein Dienstposten war in die Funktionsabläufe der unmittelbar mit dem Vollzug der Abschiebungshaft befassten organisatorischen Teileinheiten der Landesunterkunft nicht einbezogen. Der Kläger verrichtete keinerlei Tätigkeit, durch die der gegen die Anstaltsinsassen angeordnete Freiheitsentzug unmittelbar realisiert und aufrechterhalten wurde. Der ständige unmittelbare Umgang mit den Häftlingen während ihres Tagesablaufs gehörte nicht zu seinen Dienstpflichten. Mit den Häftlingen kam er in persönlichen Kontakt nur, wenn er sich entschied, sie in ihrem Zellentrakt aufzusuchen oder sie in sein Dienstzimmer führen zu lassen. Ohne Mitwirkung der Bediensteten der Landesunterkunft konnten die Häftlinge nicht in den Gebäudeteil gelangen, in dem sich der Kläger regelmäßig aufhielt. Durch die bloße Lage des Dienstzimmers in einem durch elektronische Zugangssperren gesicherten Bereich in einem Gebäude, das seinerseits durch eine stacheldrahtbewehrte Mauer umgeben war, wurde die Aufgabenwahrnehmung des Klägers nicht geprägt.
Eine derartige Prägung bewirkte auch nicht die Tatsache, dass der Kläger Leiter der mit Verwaltungsangelegenheiten befassten Abteilung einer Behörde war, deren Zuständigkeit auch den Vollzug der Abschiebungshaft umfasste. Für den Kläger als Behördenleiter galten nicht die typischen zusätzlichen Anforderungen, die an die Bediensteten in Abschiebehafteinrichtungen gestellt werden. Zwischen der Funktionsebene, auf der sich die Tätigkeit des Klägers entfaltete, und der Ebene der Dienstverrichtungen, mittels derer bei den Ausreisepflichtigen der Freiheitsentzug realisiert wurde, bestand eine Distanz, die den Abteilungsleiter von den besonderen, die Zulageberechtigung nach Nr. 12 der Vorbemerkungen begründenden Anforderungen freistellte. Am Vollzug der Abschiebungshaft wirkte der Kläger nicht unmittelbar, sondern nur - indirekt - durch Befassung mit den Personal-, Organisations- und Sachausstattungsangelegenheiten der Dienststelle mit.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.
Gründe
I
Der Kläger war Leiter der Zentralabteilung (Abteilung I) der Landesunterkunft .... in I. Diese bestand weiterhin aus der Abteilung "Landesunterkunft für Ausreisepflichtige/Notunterkunft für Kommunen" sowie zwei Abteilungen "Gewahrsamseinrichtungen für Abschiebehäftlinge", den Abteilungen III und IV. Die Abteilung IV war im rund 150 km entfernten Z. untergebracht. Das Häftlingsgebäude und das Verwaltungsgebäude lagen auf einem durch Mauer und Stacheldraht gesicherten Areal. Das Dienstzimmer des Klägers war mit weiteren der Verwaltung dienenden Räumen im Obergeschoss des Verwaltungsgebäudes untergebracht.
Der Beklagte lehnte den Antrag des Klägers auf Gewährung einer Stellenzulage nach Nr. 12 der Vorbemerkungen zu den Bundesbesoldungsordnungen A und B ab. Mit seiner Klage hatte der Kläger vor dem Verwaltungsgericht Erfolg. Das Oberverwaltungsgericht hat das erstinstanzliche Urteil aufgehoben und die Klage abgewiesen. Es hat ausgeführt: Der Kläger nehme keine dem Zweck der Abschiebehafteinrichtung entsprechenden Funktionen in herausgehobener Weise wahr. Sein Dienstposten sei nicht in den Funktionsbereich "Vollzug der Abschiebehaft" eingegliedert. Mit der Dienstverrichtung der Abteilung III komme der Kläger lediglich infolge der räumlichen Nähe seines Büros zu den Räumlichkeiten dieser Abteilung in Berührung. Das genüge für eine den Dienstposten prägende Eingliederung nicht.
Gegen dieses Urteil hat der Kläger die vom Berufungsgericht zugelassene Revision eingelegt, mit der er die Verletzung formellen und materiellen Rechts rügt und beantragt,
das Urteil des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz vom 23. September 2002 aufzuheben und die Berufung des Beklagten gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Mainz vom 20. Februar 2002 zurückzuweisen.
Der Beklagte beantragt,
die Revision zurückzuweisen.
Er macht sich die Gründe des angefochtenen Urteils zu Eigen.
Der Vertreter des Bundesinteresses tritt der Revision entgegen und weist ergänzend auf die Entstehungsgeschichte der Nr. 12 der Vorbemerkungen zu den Bundesbesoldungsordnungen A und B hin, aus der sich die Notwendigkeit einer engen Auslegung des Merkmals "Beamte in Abschiebehafteinrichtungen" ergebe.
II
Die Revision ist unbegründet. Der Kläger hat keinen Anspruch auf die Zulage nach Nr. 12 der Vorbemerkungen zu den Bundesbesoldungsordnungen A und B in der Fassung nach der Änderung durch Art. 5 Nr. 22 Buchstabe k) aa) VReformG vom 29. Juni 1998 (BGBl I S. 1666).
Nach dieser Vorschrift erhalten Beamte der Bundesbesoldungsordnung A bei Justizvollzugseinrichtungen, in abgeschlossenen Vorführbereichen der Gerichte sowie in geschlossenen Abteilungen oder Stationen bei psychiatrischen Krankenanstalten, die ausschließlich dem Vollzug von Maßregeln der Sicherung und Besserung dienen, und in Abschiebehafteinrichtungen eine Stellenzulage nach Anlage IX. Nach diesem Wortlaut, der Systematik sowie dem Sinn und Zweck der Vorbemerkungen zu den Bundesbesoldungsordnungen A und B sind Abschiebehafteinrichtungen Dienststellen oder Teile von Dienststellen, die unmittelbar mit der Durchführung der Abschiebungshaft nach § 57 AuslG befasst sind, d.h. mit dem Vollzug der Freiheitsentziehung an ausreisepflichtigen Ausländern, die zur Vorbereitung der Ausweisung oder Sicherung der Abschiebung in Gewahrsam gehalten werden. Die Tätigkeiten bei Justizvollzugseinrichtungen, in abgeschlossenen Vorführbereichen der Gerichte, in geschlossenen Abteilungen oder Stationen der ausschließlich dem Maßregelvollzug dienenden psychiatrischen Krankenanstalten und in Abschiebehafteinrichtungen hat der Gesetzgeber als herausgehobene Funktionen im Sinne des § 42 BBesG zusammengefasst (Urteil vom 23. April 1998 - BVerwG 2 C 1.97 - Buchholz 240.1 BBesO Nr. 20 S. 31). Herausgehoben im Sinne dieser Vorschrift sind diese Funktionen wegen der für ihre Wahrnehmung zusätzlich zu erfüllenden Anforderungen, die von der allgemeinen Ämterbewertung nicht erfasst werden und deshalb durch die Zulage abgegolten werden sollen. Die gleiche besoldungsrechtliche Bewertung der Bediensteten in den in Nr. 12 der Vorbemerkungen aufgeführten Einrichtungen hat nach der Systematik des Gesetzes ihren Grund in den speziellen, über die Normalanforderungen der Laufbahn hinausgehenden Anforderungen (Urteil vom 23. April 1998, a.a.O. S. 31). Die nach Nr. 12 der Vorbemerkungen verwendeten Beamten müssen ihren Dienst in abgeschlossenen Räumen, sozusagen "hinter Gittern" verrichten und haben ständigen Umgang mit Personen, die gegen ihren Willen festgehalten werden und sich deshalb in einer Ausnahmesituation befinden. Die Beamten sind zu dauernder Wachsamkeit angehalten, müssen notfalls Gefahr für Leib und Leben auf sich nehmen, um Fluchtversuche, Übergriffe und Gewalttätigkeiten unter den Häftlingen zu verhindern. Vor Anfeindungen wegen ihrer dienstlichen Tätigkeit sind sie auch im privaten Bereich nicht sicher. Der Begriff "Abschiebehafteinrichtung" in Nr. 12 der Vorbemerkungen weist auf diese typischen zusätzlichen Anforderungen hin, die an Vollzugsbeamte gestellt werden und von der allgemeinen Ämterbewertung nicht erfasst sind. Diese besonderen Anforderungen, die die Zulageberechtigung rechtfertigen, sind die "schwierigen äußeren und psychischen Bedingungen", unter denen die Tätigkeit ausgeübt wird. Diese Bedingungen sind die "besonderen Belastungen des unmittelbaren dauernden Umgangs mit Anstaltsinsassen" (BTDrucks 7/1906 S. 114 und 135). In diesem Sinne herausgehobene Funktionen sind mit einem Dienstposten nur verbunden, wenn er von ihnen geprägt ist (stRspr, vgl. Urteile vom 5. Mai 1995 - BVerwG 2 C 13.94 - BVerwGE 98, 192 m.w.N. sowie vom 23. April 1998, a.a.O. S. 32).
Der Dienstposten des Klägers wird nicht durch die zusätzlichen Anforderungen geprägt, denen ein beim Vollzug der Abschiebungshaft verwendeter Beamter genügen muss. Sein Dienstposten war in die Funktionsabläufe der unmittelbar mit dem Vollzug der Abschiebungshaft befassten organisatorischen Teileinheiten der Landesunterkunft nicht einbezogen. Der Kläger verrichtete keinerlei Tätigkeit, durch die der gegen die Anstaltsinsassen angeordnete Freiheitsentzug unmittelbar realisiert und aufrechterhalten wurde. Der ständige unmittelbare Umgang mit den Häftlingen während ihres Tagesablaufs gehörte nicht zu seinen Dienstpflichten. Mit den Häftlingen kam er in persönlichen Kontakt nur, wenn er sich entschied, sie in ihrem Zellentrakt aufzusuchen oder sie in sein Dienstzimmer führen zu lassen. Ohne Mitwirkung der Bediensteten der Landesunterkunft konnten die Häftlinge nicht in den Gebäudeteil gelangen, in dem sich der Kläger regelmäßig aufhielt. Durch die bloße Lage des Dienstzimmers in einem durch elektronische Zugangssperren gesicherten Bereich in einem Gebäude, das seinerseits durch eine stacheldrahtbewehrte Mauer umgeben war, wurde die Aufgabenwahrnehmung des Klägers nicht geprägt.
Eine derartige Prägung bewirkte auch nicht die Tatsache, dass der Kläger Leiter der mit Verwaltungsangelegenheiten befassten Abteilung einer Behörde war, deren Zuständigkeit auch den Vollzug der Abschiebungshaft umfasste. Für den Kläger als Behördenleiter galten nicht die typischen zusätzlichen Anforderungen, die an die Bediensteten in Abschiebehafteinrichtungen gestellt werden. Zwischen der Funktionsebene, auf der sich die Tätigkeit des Klägers entfaltete, und der Ebene der Dienstverrichtungen, mittels derer bei den Ausreisepflichtigen der Freiheitsentzug realisiert wurde, bestand eine Distanz, die den Abteilungsleiter von den besonderen, die Zulageberechtigung nach Nr. 12 der Vorbemerkungen begründenden Anforderungen freistellte. Am Vollzug der Abschiebungshaft wirkte der Kläger nicht unmittelbar, sondern nur - indirekt - durch Befassung mit den Personal-, Organisations- und Sachausstattungsangelegenheiten der Dienststelle mit.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.
Full & Egal Universal Law Academy