BVerwG 2 C 85.08
In der Verwaltungsstreitsache hat der 2. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
auf die mündliche Verhandlung vom 27. Mai 2010
durch die Richter am Bundesverwaltungsgericht Groepper, Dr. Heitz,
die Richterin am Bundesverwaltungsgericht Thomsen und
die Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Maidowski und Dr. Hartung
für Recht erkannt:
Die Urteile des Oberverwaltungsgerichts Berlin-Brandenburg vom 13. November 2008 und des Verwaltungsgerichts Potsdam vom 19. Oktober 2005, die Anordnung der Teilzeitbeschäftigung in der Ernennungsurkunde vom 3. Juli 2001 und in der Einweisungsverfügung vom 4. Juli 2001 sowie der Widerspruchsbescheid vom 26. September 2002 werden aufgehoben.
Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.
Gründe
I
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Die im Jahre 1963 geborene Klägerin war seit 1996 als angestellte Lehrerin im Schuldienst des Beklagten tätig. Nachdem die Landesregierung des Beklagten beschlossen hatte, die Lehrer in Beamtenverhältnisse zu übernehmen, an der bislang üblichen Teilzeitbeschäftigung aber festzuhalten, und der Landesgesetzgeber das Beamtengesetz entsprechend ergänzt hatte, beantragte auch die Klägerin im Jahr 1998 ihre Übernahme in das Beamtenverhältnis auf Probe unter der Voraussetzung ständiger Teilzeit in Höhe von zwei Dritteln der regelmäßigen Arbeitszeit. Zugleich beantragte die Klägerin, den Umfang ihrer Teilzeitbeschäftigung vom Tag ihrer Ernennung an entsprechend den schulorganisatorischen Möglichkeiten zu erhöhen. Am 8. Juli 1998 wurde die Klägerin zur Beamtin auf Probe ernannt. In der ihr ausgehändigten Ernennungsurkunde heißt es, sie werde „unter Berufung in das Beamtenverhältnis auf Probe in Teilzeitbeschäftigung bei einem Umfang von zwei Dritteln der regelmäßigen Arbeitszeit zur Lehrerin zur Anstellung“ ernannt. Der Beschäftigungsumfang wurde in den nachfolgenden Schuljahren in wechselndem Umfang bis zur regelmäßigen Arbeitszeit erhöht.
2
Am 5. September 2000 wurde die Klägerin „unter Berufung in das Beamtenverhältnis auf Probe in Teilzeitbeschäftigung bei einem Umfang von zwei Dritteln der regelmäßigen Arbeitszeit zur Studienrätin zur Anstellung“ ernannt.
3
Am 3. Juli 2001 wurde die Klägerin in ein Beamtenverhältnis auf Lebenszeit im Amt einer Studienrätin ernannt. In der ihr ausgehändigten Ernennungsurkunde heißt es, die Ernennung wurde „unter Verleihung der Eigenschaft einer Beamtin auf Lebenszeit in Teilzeitbeschäftigung bei einem Umfang von zwei Dritteln der regelmäßigen Arbeitszeit zur Studienrätin“ ausgesprochen. Seit dem 1. August 2008 ist die Klägerin dauernd in Vollzeit beschäftigt.
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Die Klägerin wandte sich ohne Erfolg gegen die Anordnung der Teilzeitbeschäftigung mit der Lebenszeiternennung. Das Berufungsgericht hat im Wesentlichen ausgeführt:
Die Klägerin könne die Aufhebung der Teilzeitanordnung nicht verlangen, weil sie nicht Beamtin geworden sei. Es fehle an dem zwingenden gesetzlichen Erfordernis der Ernennung durch Aushändigung einer den gesetzlichen Anforderungen genügenden Ernennungsurkunde. Die Urkunde vom 3. Juli 2001 enthalte zwar den gesetzlich geforderten Mindestinhalt, daneben jedoch den irreführenden Zusatz „in Teilzeitbeschäftigung bei einem Umfang von zwei Dritteln der regelmäßigen Arbeitszeit“. Dadurch habe der Beklagte den Eindruck erweckt, er habe die Klägerin in ein verfassungswidriges Teilzeitbeamtenverhältnis berufen wollen. Dieser Eindruck ergebe sich sowohl aus der Aufnahme des Zusatzes in der Urkunde als auch aus dessen Stellung im Text. Umstände, die im Wortlaut des Urkundentextes keinen Ausdruck gefunden hätten, dürften für dessen Auslegung nicht herangezogen werden.
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Hiergegen wendet sich die Klägerin mit der Revision. Sie beantragt,
die Urteile des Oberverwaltungsgerichts Berlin-Brandenburg vom 13. November 2008 und des Verwaltungsgerichts Potsdam vom 19. Oktober 2005, die Anordnung der Teilzeitbeschäftigung in der Ernennungsurkunde vom 3. Juli 2001 und in der Einweisungsverfügung vom 4. Juli 2001 sowie den Widerspruchsbescheid vom 26. September 2002 aufzuheben.
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Der Beklagte beantragt,
die Revision zurückzuweisen.
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Der Vertreter des Bundesinteresses verteidigt das Berufungsurteil.
8
Die Revision der Klägerin ist begründet. Das Berufungsurteil verletzt revisibles Recht. Die Anfechtungsklage gegen die Anordnung der Teilzeitbeschäftigung ist zulässig und begründet. Die Anordnung ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (§113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Das Berufungsgericht hat zu Unrecht angenommen, die Aushändigung der Ernennungsurkunde vom 3. Juli 2001 sei keine rechtswirksame Ernennung in ein Beamtenverhältnis auf Lebenszeit im Amt einer Studienrätin (1.). Für die Anordnung einer Teilzeitbeschäftigung bei der Lebenszeiternennung der Klägerin gab es keine gesetzliche Grundlage (2.).
9
Die Anfechtungsklage gegen die Anordnung der Teilzeitbeschäftigung in der Ernennungsurkunde zur Beamtin auf Lebenszeit ist zulässig. Diese Anordnung hat sich nicht dadurch erledigt, dass die Klägerin seit dem 1. August 2008 in Vollzeit tätig ist. Von ihr gehen auch nach Ablauf des dafür festgelegten Zeitraums Rechtswirkungen aus. Die Anordnung stellt die Rechtsgrundlage für die Gewährung entsprechend geringerer Dienstbezüge in der Teilzeitphase (vgl. § 6 BBesG, § 1 LBesG) und für die entsprechend ermäßigte Berücksichtigung der Teilzeit bei der Ermittlung der ruhegehaltfähigen Dienstzeit (vgl. § 6 Abs. 1 Satz 3 BeamtVG, § 1 LBeamtVG) dar (Urteile vom 6. Juli 1989 - BVerwG 2 C 52.87 - BVerwGE 82, 196 = Buchholz 237.8 § 80a RhPLBG Nr. 1 und vom 2. März 2000 - BVerwG 2 C 1.99 - BVerwGE 110, 363 = Buchholz 237.5 § 85c HeLBG Nr. 1, Beschluss vom 6. April 1992 - BVerwG 2 B 30.92 - Buchholz 232 § 72a BBG Nr. 3). Es war entgegen der Auffassung des Berufungsgerichts nicht erforderlich gewesen, der Klägerin für die Vollzeitbeschäftigung eine Urkunde auszuhändigen und somit die Form zu wählen, in der die Teilzeitbeschäftigung ausgesprochen worden ist. Denn hierbei handelt es sich um eine Regelung zum Beschäftigungsumfang, die nicht der Beurkundung bedarf, vgl. § 7 LBG.
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Die Klage ist auch begründet.
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1. Nach § 7 Abs. 1 des brandenburgischen Landesbeamtengesetzes (LBG) bedarf es einer Ernennung für die Begründung des Beamtenverhältnisses, seine Umwandlung, die erste Verleihung eines Amtes, die Verleihung eines anderen Amtes mit anderem Endgrundgehalt und anderer Amtsbezeichnung oder die Verleihung eines anderen Amtes beim Laufbahnwechsel. Nach Absatz 2 dieser Bestimmung erfolgt die Ernennung durch Aushändigung einer Urkunde, deren Form und Inhalt von der Vorschrift bestimmt sind. Entspricht die Ernennungsurkunde nicht der vorgeschriebenen Form, so liegt keine Ernennung vor (§ 7 Abs. 3 Satz 1 LBG).
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Diese strenge Formbindung nach dem Urkundenprinzip dient der Rechtssicherheit und Rechtsklarheit im Hinblick auf die besonders starke Rechtsbeständigkeit des beamtenrechtlichen Status (vgl. Urteil vom 26. Oktober 1967 - BVerwG 2 C 22.65 - BVerwGE 28, 155 = Buchholz 232 § 32 BBG Nr. 15, Beschluss vom 17. März 2005 - BVerwG 2 B 100.04 - juris). Sie folgt aus den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums (Art. 33 Abs. 5 GG), nach denen es Aufgabe des Staates ist, das Statusrecht der Beamten durch Gesetz zu regeln. Im Rahmen dieses im Beamtenrecht geltenden besonderen Vorbehalts des Gesetzes sind die besonderen gesetzlichen Voraussetzungen der Wirksamkeit einer Beamtenernennung und deren Nichtigkeit abschließend normiert (Urteil vom 9. Juni 1983 - BVerwG 2 C 31.80 - Buchholz 237.7 § 8 LBG NW Nr. 1). Aufgrund der strengen Formbindung nach dem Urkundenprinzip ist für die Beurteilung, ob und welche allgemeine Rechtsstellung der Ernannte erlangt hat, allein auf den Wortlaut und den Inhalt der Ernennungsurkunde abzustellen (vgl. § 7 Abs. 3 Satz 1 LBG, § 5 Abs. 3 Satz 1 BRRG). Daraus folgt, dass die Aushändigung einer Ernennungsurkunde, aus der die Art des Beamtenverhältnisses oder das verliehene Amt nicht eindeutig hervorgehen, die damit beabsichtigte Rechtsfolge nicht herbeiführen kann. Die Ernennung ist fehlgeschlagen; es liegt eine sog. Nichternennung vor. Gleiches muss gelten, wenn die Urkunde zwar den gesetzlichen Vorgaben über den Mindestinhalt entspricht, jedoch einen inhaltlichen Zusatz enthält, der Anlass zu berechtigten Zweifeln über die Art des Beamtenverhältnisses oder das verliehene Amt gibt. Der Zusatz muss geeignet sein, die - für sich genommen klaren - Angaben über Art oder Amt in Frage zu stellen (vgl. BVerwG, Urteil vom 25. Mai 1965 - BVerwG 2 C 132.62 - Buchholz 232 § 6 BBG Nr. 1).
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Die vom Beklagten ausgehändigten Urkunden enthalten den in § 7 Abs. 2 LBG gesetzlich vorgeschriebenen Mindestinhalt. Davon ist auch das Berufungsgericht ausgegangen. Es hat den Zusatz „in Teilzeitbeschäftigung bei einem Umfang von zwei Dritteln der regelmäßigen Arbeitszeit“ als irreführenden Zusatz hinsichtlich der Art des Beamtenverhältnisses angesehen, weil der Eindruck der Ernennung zur Beamtin in einem Teilzeitbeamtenverhältnis habe entstehen können. Die Klägerin sei zur Beamtin auf Lebenszeit ernannt worden, für die der vorgebrachte Grundsatz der Hauptberuflichkeit nicht gelte. An diese Auslegung der Urkunde durch das Berufungsgericht ist der Senat entgegen § 137 Abs. 2 VwGO ausnahmsweise nicht gebunden (Urteile vom 27. Mai 1981 - BVerwG 8 C 6.81 - Buchholz 406.11 § 135 BauGB Nr. 17 S. 6 und vom 24. September 2009 - BVerwG 2 C 63.08 - Buchholz 239.1 § 67 BeamtVG Nr. 4). Denn das Berufungsgericht hat allgemeine Auslegungsregeln nicht beachtet. Die Auslegung des Urkundentextes ergibt, dass der Beklagte nicht die Hauptberuflichkeit des Beamtenverhältnisses auf Lebenszeit ausschließen, sondern die Ernennung mit einer Teilzeitanordnung verbinden wollte:
Zwar spricht einiges dafür, dass der Gesetzgeber mit den Regelungen in §§ 39a und 39b LBG a.F. ein „Teilzeitbeamtenverhältnis“ schaffen wollte, weil dieser Begriff in der Gesetzesbegründung mehrfach verwandt wird (vgl. LTDrucks 2/4655 S. 11 f., 18, 21 f.; zur Diskussion um die Einführung eines Teilzeitbeamtenverhältnisses in einem neuen § 3a BRRG: vgl. BTDrucks 13/3994 S. 55, 79 und BVerfG, Beschluss vom 19. September 2007 - 2 BvF 3/02 - BVerfGE 119, 247 ). Der mittlerweile durch Art. 1 Nr. 9 des Gesetzes zur Änderung des Landesbeamtengesetzes und anderer dienstrechtlicher Vorschriften vom 22. März 2004 (GVBl I S. 59) aufgehobene § 39b LBG enthielt im maßgeblichen Zeitpunkt der Ernennung der Klägerin Regelungen über die antragslose Teilzeit für bereits im Landesdienst angestellte Beschäftigte. Durch ihren Wortlaut und ihren Standort im „Unterabschnitt 7. Arbeitszeit, Teilzeitbeschäftigung, Beurlaubung“ blieben die Regelungen zur obligatorischen Einstellungsteilzeit gleichwohl bloße Regelungen zum Beschäftigungsumfang. Sie sollten Ermäßigungen der Regelarbeitszeit ermöglichen. Dies zeigt sich auch daran, dass das „Teilzeitbeamtenverhältnis“ weder in § 6 LBG, der die Arten des Beamtenverhältnisses abschließend aufzählt, noch in den Formvorschriften zur Ernennung nach § 7 LBG erwähnt wird.
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Für die Rechtwirksamkeit der Ernennung der Klägerin kommt es allein darauf an, dass die Ernennungsurkunde vom 3. Juli 2001 nicht den Gesetzeswortlaut des § 39b Abs. 1 LBG übernommen hat, wonach ein Bewerber auch „unter der Voraussetzung ständiger Teilzeit in ein Beamtenverhältnis“ berufen werden kann, sondern hiervon mit ihrer Formulierung abgewichen ist. Der Wortlaut des Zusatzes in der Urkunde spricht auch nicht von einem Teilzeitbeamtenverhältnis, sondern ausdrücklich von einer „Teilzeitbeschäftigung“ und einem „Umfang der Arbeitszeit von zwei Dritteln der regelmäßigen Arbeitszeit“. Diese Formulierungen lassen aus der Sicht eines verständigen Erklärungsempfängers keinen Zweifel daran, dass nicht die Art des Beamtenverhältnisses bestimmt, sondern eine Ermäßigung der Regelarbeitszeit angeordnet werden sollte.
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Danach waren in der Urkunde zwei eigenständige, getrennt anfechtbare Regelungen enthalten, und zwar die Umwandlung in das Beamtenverhältnis auf Lebenszeit mit der dazugehörigen Verleihung des Statusamts der Studienrätin einerseits und die Regelung über den Beschäftigungsumfang andererseits (vgl. hierzu BVerwG, Urteil vom 6. Juli 1989 - BVerwG 2 C 52.87 - BVerwGE 82, 196 = Buchholz 237.8 § 80a RhPLBG Nr. 1). Etwas anderes ergibt sich nicht vor dem Hintergrund, dass der Beklagte ohne den vorangegangenen Antrag auf Ermäßigung des Beschäftigungsumfangs zur Probezeiternennung die Berufung in das Beamtenverhältnis möglicherweise nicht ausgesprochen hätte. Denn zum einen ist die Ernennung bedingungsfeindlich, zum anderen lässt sich dies dem Wortlaut der Ernennungsurkunde nicht entnehmen. Die in der Begleitverfügung enthaltene Bedingung beeinflusst die Wirksamkeit der Ernennung nicht.
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2. Die Anordnung der Teilzeitbeschäftigung in der Ernennungsurkunde über die Umwandlung des Probebeamtenverhältnisses in ein Beamtenverhältnis auf Lebenszeit war rechtswidrig, weil sie keine gesetzliche Grundlage hatte.
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Die Vollzeitbeschäftigung auf Lebenszeit bildet seit jeher das Leitbild und den kennzeichnenden wesentlichen Strukturinhalt des Beamtenverhältnisses (vgl. hierzu ausführlich BVerfG, Beschluss vom 19. September 2007 - 2 BvF 3/02 - BVerfGE 119, 247 m.w.N.; BVerwG, Urteil vom 2. März 2000 - BVerwG 2 C 1.99 - BVerwGE 110, 363 = Buchholz 237.5 § 85c HeLBG Nr. 1). Gleichwohl ist anerkannt, dass Beamte freiwillig, d.h. mit ihrem Einverständnis und auf ihren Antrag hin auch mit einer reduzierten Arbeitszeit Dienst leisten können. An der erforderlichen Freiwilligkeit fehlt es, wenn der Teilzeitantrag nur gestellt wird, weil der Dienstherr eindeutig zu erkennen gegeben hat, ansonsten werde er die Verbeamtung nicht vornehmen (BVerfG, Beschluss vom 19. September 2007 - 2 BvF 3/02 - BVerfGE 119, 247 ).
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Die Anordnung der Teilzeitbeschäftigung der Klägerin beruhte nicht auf Freiwilligkeit. Hierfür ist erforderlich, dass der Bewerber eine echte Wahlmöglichkeit zwischen Vollzeitbeschäftigung und Teilzeitbeschäftigung hat (vgl. Urteile vom 6. Juli 1989 - BVerwG 2 C 52.87 - BVerwGE 82, 196 = Buchholz 237.8 § 80a RhPLBG Nr. 1 und vom 2. März 2000 - BVerwG 2 C 1.99 - BVerwGE 110, 363 <366, 368 f.> = Buchholz 237.5 § 85c HeLBG Nr. 1). Wie die Vertreter des Beklagten in der mündlichen Verhandlung ausgeführt haben, sollten im Hinblick auf die demografische Situation im Land Brandenburg - stark sinkende Schülerzahlen - und auf den politischen Willen der Landesregierung, Entlassungen von Lehrern dennoch zu vermeiden, grundsätzlich nur Beamtenverhältnisse bei gleichzeitiger Beschränkung der regelmäßigen Arbeitszeit begründet werden. Die Begründung von Beamtenverhältnissen ohne eine derartige Beschränkung war nach diesen Vorgaben ausgeschlossen. Unabhängig davon hat die Klägerin bei der Umwandlung in ein Beamtenverhältnis auf Lebenszeit keinen Antrag auf Reduzierung des Beschäftigungsumfangs gestellt.
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Als Ermächtigungsgrundlage für die Anordnung der antragslosen Teilzeitbeschäftigung kommt allein der durch Art. 1 Nr. 9 des Gesetzes zur Änderung des Landesbeamtengesetzes und anderer dienstrechtlicher Vorschriften vom 22. März 2004 (GVBl S. 59) aufgehobene § 39b LBG in Betracht. § 39a LBG scheidet aus. Denn § 39b LBG erfasst als spezielle Regelung diejenigen Bewerber, die, wie die Klägerin, bereits als Arbeitnehmer im Dienst des Beklagten tätig waren. Die Voraussetzungen des § 39b LBG liegen nicht vor. Zum einen regelt § 39b LBG die antragslose Teilzeitbeschäftigung nur bei der Begründung eines Beamtenverhältnisses, nicht aber bei dessen Umwandlung. Dies zeigen sowohl Absatz 2 als auch der Wortlaut des Absatzes 1 („als Arbeitnehmer tätig sind“). Bei der Begründung (Einstellung) und der Umwandlung eines Beamtenverhältnisses handelt es sich um beamtenrechtliche Begriffe mit feststehenden Inhalt, den auch der Landesgesetzgeber seine Regelungen zugrunde gelegt hat (vgl. § 7 Abs. 1 Nr. 1 und 2 LBG). Zum anderen eröffnet das Gesetz die Möglichkeit der Anordnung einer Teilzeitbeschäftigung nur für die Zeit bis zum 31. Dezember 1999.
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Etwas anderes folgt auch nicht aus Art. 1 Nr. 8 des Gesetzes zur Änderung des Landesbeamtengesetzes und anderer dienstrechtlicher Vorschriften vom 22. März 2004 (GVBl I S. 59). Abgesehen davon, dass diese Änderung erst nach der Lebenszeiternennung der Klägerin in Kraft trat (mit Wirkung vom 23. März 2004, vgl. Art. 12 Satz 2), wird dort nur geregelt, dass gemäß § 39a Abs. 7 Sätze 2 und 3 LBG die Voraussetzung ständiger Teilzeit mit Ablauf des 31. Dezember 2008 entfiel. Beamtenverhältnisse, die unter der Voraussetzung ständiger Teilzeit nach diesem Gesetz begründet wurden, waren bis zu diesem Zeitpunkt in Beamtenverhältnisse in Vollzeitbeschäftigung zu überführen.
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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
RiBVerwG Groepper ist Dr. Heitz Thomsen
wegen Urlaubs gehindert,
das Urteil zu unterschreiben.
Dr. Heitz