BVerwG 20 F 14.22, Beschluss vom 31. Januar 2024 | Bundesverwaltungsgericht

1 Gegenstand des dem Zwischenverfahren zugrunde liegenden Hauptsacheverfahrens ist das Begehren des Klägers, Auskunft über die zu seiner Person bei einer Landesverfassungsschutzbehörde gespeicherten Daten zu erhalten.

2 1. Nachdem der Kläger bei dem Beklagten als Landesverfassungsschutzbehörde Auskunft über die zu seiner Person dort gespeicherten Daten beantragt hatte, teilte dieser ihm im März 2015 mit, von ihm seien personenbezogene Daten erfasst, weil Anhaltspunkte den Verdacht rechtfertigten, er verfolge Bestrebungen gegen die freiheitliche demokratische Grundordnung. Neben der Tatsache, dass seine Personalien, zwei Wohnsitze und ein Lichtbild gespeichert seien, würden - gestützt auf § 26 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 LVerfSchG Mecklenburg-Vorpommern (LVerfSchG M-V) – weitere Informationen nicht mitgeteilt. In dem von dem Kläger dagegen betriebenen Klageverfahren beantragte er Akteneinsicht.

3 2. Nachdem das Verwaltungsgericht den Beklagten aufgefordert hatte, sämtliche Verwaltungsvorgänge vorzulegen, erklärte dieser als oberste Landesbehörde unter dem 30. April 2015, dass dem Kläger keine Auskunft erteilt worden sei, weil die zu seiner Person beim Verfassungsschutz erfassten Erkenntnisse als Verschlusssache eingestuft seien. Die Vorlage der den Kläger betreffenden Verwaltungsvorgänge, die über die dem Gericht als Anlagen zum Klageschriftsatz bereits vorliegenden Dokumente hinausgingen, werde gemäß § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO a. F. (nunmehr § 99 Abs. 1 Satz 3 VwGO) verweigert (Sperrerklärung). Durch die Vorlage der Unterlagen könnten Rückschlüsse auf die Arbeitsweise und Methodik des Verfassungsschutzes gewonnen werden. Gleichzeitig würden das Umfeld und die Arbeitsweise derjenigen Personen bekannt werden, die Informationen beschafft und zusammengetragen hätten. Dadurch könnte auf deren Identität geschlossen und die Gesundheit, Leben oder die Freiheit von Menschen gefährdet werden.

4 Mit Schreiben vom 15. Juli 2015 übersandte der Beklagte dem Verwaltungsgericht den Ausdruck eines elektronisch geführten Verwaltungsvorgangs zum Auskunftsersuchen des Klägers (insgesamt 7 Seiten), der auf zwei Seiten (Vermerk vom 12. März 2015) teilweise geschwärzt ist.

5 Mit Schreiben vom 28. Januar 2016 beantragte der Beklagte, die Klage abzuweisen, weil weitergehende Auskünfte nach § 26 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 LVerfSchG M-V ermessensfehlerfrei abgelehnt worden seien. Die Gefährdung von Personen reduziere die Ausübung behördlichen Ermessens auf nahezu Null, so dass die Belange des Auskunftsanspruchsinhabers regelmäßig zurücktreten müssten. Bei einer Gefährdung von Personen sei kaum eine Fallgestaltung denkbar, in der die Belange des Auskunftsanspruchsinhabers überwögen.

6 3. Unter dem 4. Mai 2016 beantragte der Kläger, die Sache dem Fachsenat beim Oberverwaltungsgericht vorzulegen und von ihm feststellen zu lassen, dass die Sperrerklärung vom 30. April 2015 rechtswidrig sei. Das Verwaltungsgericht übersandte daraufhin die Akten dem Oberverwaltungsgericht.

7 4. Mit Schreiben vom 15. Juli 2016 erklärte der Beklagte, dass dem Antragsteller wegen inzwischen entfallener Schutzinteressen auch die geschwärzten Inhalte aus dem Vermerk vom 12. März 2015 offengelegt werden könnten, soweit sie nicht Namen von Mitarbeitern oder Organisationszeichen des Verfassungsschutzes enthielten. Im Übrigen trat er dem Antrag auf Feststellung der Rechtswidrigkeit der Sperrerklärung entgegen.

8 5. Unter dem 11. April 2017 beantragte der Kläger, das Gericht möge den Beklagten auffordern, die ihn, den Kläger, betreffenden Sachakten dem Senat vorzulegen.

9 6. Mit Schreiben vom 1. Juli 2020 gab das Oberverwaltungsgericht die gerichtliche Verfahrensakte an das Verwaltungsgericht zurück, weil eine förmliche Äußerung des Hauptsachegerichts zur Entscheidungserheblichkeit der angeforderten Unterlagen bislang fehle. Unter dem 5. Oktober 2020 erklärte das Verwaltungsgericht, dass es im vorliegenden Fall keines förmlichen Beweisbeschlusses bedürfe, weil die zurückgehaltenen Unterlagen zweifelsfrei rechtserheblich seien, und übersandte dem Oberverwaltungsgericht erneut die Akten.

10 7. Mit Verfügung vom 23. November 2021 forderte das Oberverwaltungsgericht den Beklagten auf, alle bis zum Zeitpunkt der Vorlage über den Kläger gespeicherten Daten vorzulegen.

11 8. Mit Schreiben vom 7. März 2022 übermittelte der Beklagte dem Fachsenat des Oberverwaltungsgerichts die streitbefangenen Verwaltungsvorgänge bis zum Zeitpunkt der Auskunftserteilung (16. März 2015). Aufgrund der elektronischen Aktenführung würden nicht die Originale, sondern Ausdrucke der elektronischen Dokumente aus dem elektronischen Dokumentenmanagementsystem vorgelegt, das die herkömmliche Akte ersetze (§ 13 Abs. 2 LVerfSchG M-V). Der erste Teil der Akte (Seiten a bis g) bestehe aus dem bereits dem Verwaltungsgericht vorgelegten Verwaltungsvorgang hinsichtlich des Auskunftsanspruchs. Der zweite Teil (Seiten 1 bis 6) enthalte den allgemeinen Teil des fachlichen Verwaltungsvorgangs; mit Ausnahme der dem Kläger bereits bekannten Personalien und des Lichtbilds würden alle weiteren Informationen dem Kläger nicht mitgeteilt, weil sie zur Ausforschung der Arbeitsweise des Verfassungsschutzes beitragen würden (§ 26 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 Alt. 3 LVerfSchG M-V) und deshalb mit einem Sperrvermerk gemäß § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO versehen seien. Im dritten Teil der Akte (Seiten 7 bis 200) befänden sich ausschließlich Dokumente aus Maßnahmen gemäß § 10 Abs. 1 LVerfSchG M-V; der gesamte Inhalt dieser Dokumente sei unter Inanspruchnahme von Vertrauenspersonen zur verdeckten Erhebung von Informationen beschafft worden; eine mögliche Enttarnung einer Vertrauensperson bedeute eine Gefahr für deren Leib und Leben und stelle einen erheblichen Nachteil für das Land dar, weil die Funktionsfähigkeit des Verfassungsschutzes betroffen sei; eine Teilschwärzung komme nicht in Betracht.

12 9. Mit Beschluss vom 11. April 2022 hat das Oberverwaltungsgericht den Antrag, die Rechtswidrigkeit der Sperrerklärung des Beklagten vom 30. April 2015 festzustellen, abgelehnt. Der Vermerk des Verwaltungsgerichts vom 5. Oktober 2020 stelle eine ausreichende Verlautbarung der Entscheidungserheblichkeit bezüglich der Aktenvorlage dar. Die Sperrerklärung sei auch rechtmäßig. Der Beklagte habe sich zu Recht "in der Sache auf § 99 Abs. 1 Satz 2 Alt. 1 und 3 VwGO berufen" und sein Ermessen rechtsfehlerfrei ausgeübt.

13 10. Mit seiner am 29. April 2022 eingelegten Beschwerde wendet sich der Kläger gegen den Beschluss des Oberverwaltungsgerichts.

14 Die zulässige Beschwerde hat Erfolg. Die Sperrerklärung des Beklagten ist rechtswidrig, so dass der Beschluss des Oberverwaltungsgerichts aufzuheben ist.

15 1. Dabei geht der Senat davon aus, dass das Verwaltungsgericht die Entscheidungserheblichkeit der angeforderten Unterlagen in noch ordnungsgemäßer Form bejaht hat (BVerwG, Beschluss vom 5. April 2023 - 20 F 17.22 - NVwZ 2023, 1435 Rn. 14 m. w. N.). Es erscheint zweifelhaft, kann aber dahingestellt bleiben, ob der Beklagte die Relevanz einer Einstufung von Akten als Verschlusssache im Verfahren nach § 99 VwGO richtig erkannt hat (vgl. BVerwG, Beschluss vom 28. Juni 2017 - 20 F 12.16 - juris Rn. 10) und er dem Oberverwaltungsgericht die Vorlage der Originalakten unter Hinweis auf § 13 Abs. 2 LVerfSchG M-V verweigern durfte.

16 2. Jedenfalls erfüllt die Sperrerklärung zum einen bereits nicht die an sie zu stellenden formellen Anforderungen; zum anderen fehlt es an einer nach § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO a. F. (nunmehr § 99 Abs. 1 Satz 3 VwGO) entsprechenden Ermessensausübung.

17 a) Gegenstand des vorliegenden Zwischenverfahrens ist die von der obersten Landesbehörde unter dem 30. April 2015 abgegebene Erklärung, die Vorlage der den Kläger betreffenden Verwaltungsvorgänge, soweit sie über die dem Gericht durch die Anlagen zum Klageschriftsatz bereits vorliegenden Dokumente hinausgingen, zu verweigern (Sperrerklärung). Sie wird ergänzt durch die Schreiben vom 15. Juli 2015 und vom 15. Juli 2016, mit denen der Beklagte den Ausdruck eines elektronisch geführten Verwaltungsvorgangs zum Auskunftsersuchen des Klägers (7 Seiten) mit zuletzt nur noch geringfügigen Schwärzungen übermittelt hat. Bis zuletzt nicht - auch nicht teilweise oder mit Schwärzungen - vorgelegt wurde hingegen die eigentliche Sachakte mit den über den Kläger bei der Landesverfassungsschutzbehörde gespeicherten Daten; sie umfasst in ausgedruckter Form 200 Seiten.

18 b) Die Sperrerklärung entspricht nicht den rechtlichen Darlegungs- und Begründungsanforderungen und ist bereits aus diesem Grund rechtswidrig.

19 aa) Grundsätzlich muss eine Sperrerklärung eine differenzierende Zuordnung der Geheimhaltungsgründe zu den jeweiligen Aktenbestandteilen enthalten (BVerwG, Beschlüsse vom 19. April 2010 - 20 F 13.09 - BVerwGE 136, 345 Rn. 12, 15 m. w. N., vom 25. Juni 2010 - 20 F 1.10 - NVwZ 2010, 1495 Rn. 11, vom 18. April 2012 - 20 F 7.11 - NVwZ 2012, 1488 Rn. 5, vom 13. Februar 2014 - 20 F 11.13 - juris Rn. 11 und vom 21. Januar 2019 - 20 F 9.17 - juris Rn. 12 f.). Sie muss hinreichend deutlich erkennen lassen, auf welche Weigerungsgründe die oberste Aufsichtsbehörde sie stützt (BVerwG, Beschluss vom 13. Februar 2014 - 20 F 11.13 - juris Rn. 11). Eine konkrete Zuordnung von Geheimhaltungsgründen durch die oberste Aufsichtsbehörde ist von zentraler Bedeutung, weil der Fachsenat ausschließlich prüft, ob die von ihr in der Sperrerklärung behaupteten Gründe tatsächlich vorliegen; erst durch die Darlegung der konkreten Gründe wird somit effektiver Rechtsschutz ermöglicht (BVerwG, Beschluss vom 19. April 2010 - 20 F 13.09 - BVerwGE 136, 345 Rn. 12). Eine differenzierende Aufbereitung der Unterlagen - unter Angabe von Blattzahlen, gegebenenfalls auch der Bezifferung von Absätzen oder der Gliederungspunkte eines Dokuments - erweist sich nur ausnahmsweise dann als entbehrlich, wenn der Umfang der Unterlagen überschaubar ist und sich bei Durchsicht der Akte die Zuordnung der Geheimhaltungsgründe ohne Weiteres erschließt (BVerwG, Beschluss vom 21. August 2012 - 20 F 5.12 - juris Rn. 8 m. w. N.).

20 bb) In der Sperrerklärung vom 30. April 2015 heißt es lediglich, die Vorlage der Verwaltungsvorgänge werde gemäß § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO verweigert, weil die Erkenntnisse als Verschlusssache eingestuft seien. Das Bekanntwerden der Akteninhalte bereite dem Wohl des Landes Nachteile, weil Rückschlüsse auf die Arbeitsweise und Methodik des Verfassungsschutzes gewonnen werden könnten; auch könnte auf die Identität von Personen geschlossen und deren Leben oder Freiheit gefährdet werden. Im Wesentlichen dieselbe pauschalierende Erklärung findet sich in dem Schreiben vom 15. Juli 2016. Es fehlt damit an einer differenzierenden Zuordnung der drei Geheimhaltungsgründe nach § 99 Abs. 1 Satz 3 VwGO zu den einzelnen Aktenbestandteilen. Angesichts einer Sachakte, die 200 Seiten umfasst, ist auf eine entsprechende Zuordnung auch nicht etwa deshalb zu verzichten, weil der Aktenumfang überschaubar wäre.

21 cc) Dass der Beklagte nach Einleitung des Zwischenverfahrens mit Schriftsatz vom 7. März 2022 den Versuch unternommen hat, die Versagungsgründe konkret zuzuordnen, führt zu keinem anderen Ergebnis. Dabei kann offenbleiben, ob auch die Darlegungen dort die Gründe hinreichend konkret belegen; jedenfalls ist die Einbeziehung der dortigen Ausführungen in das fachgerichtliche Verfahren unzulässig. Denn ebenso wie die Ergänzung eines in der Sperrerklärung noch nicht angeführten Verweigerungsgrundes durch schriftsätzliche Erklärungen unzulässig ist (BVerwG, Beschluss vom 19. April 2021 - 20 F 9.20 - juris Rn. 32), verbietet sich erst recht die erstmalige Zuordnung konkreter Verweigerungsgründe zu Auslassungen oder Schwärzungen durch erläuternde Schriftsätze außerhalb der Sperrerklärung.

22 c) Anders als vom Oberverwaltungsgericht angenommen, hat der Beklagte auch nicht die in der Sperrerklärung gebotene Ermessensentscheidung getroffen.

23 Die oberste Aufsichtsbehörde ist im Rahmen einer Prüfung nach § 99 Abs. 1 Satz 3 VwGO gefordert, in besonderer Weise die rechtsschutzverkürzende Wirkung der Verweigerung der Aktenvorlage für den Betroffenen zu beachten. Darin liegt die Besonderheit ihrer Ermessensausübung nach dieser Regelung. Dementsprechend steht ihr selbst in den Fällen ein Ermessen zu, in denen das Fachgesetz es der Fachbehörde nicht einräumt (BVerwG, Beschluss vom 7. April 2020 - 20 F 2.19 - NVwZ-RR 2020, 909 Rn. 31 m. w. N.).

24 Eine darauf bezogene Ermessensentscheidung ist, wie auch das Oberverwaltungsgericht annimmt, der Sperrerklärung vom 30. April 2015 nicht zu entnehmen. Dasselbe gilt aber auch für die Schreiben des Beklagten vom 28. Januar 2016 und vom 15. Juli 2016, die das Oberverwaltungsgericht als zulässige Nachholung der Ermessenserwägungen ansieht. Denn in beiden Schreiben bezieht sich der Beklagte - ausdrücklich oder der Sache nach - nur auf die Regelungen des Landesverfassungsschutzgesetzes. Die rechtlichen Interessen des Klägers stellt er damit allein wegen der fachgesetzlichen Verweigerungsgründe zurück, ohne - wie von § 99 Abs. 1 Satz 3 VwGO gefordert - zu erwägen, die streitigen Informationen gleichwohl (teilweise) freizugeben. Damit hat der Beklagte den Charakter des § 99 Abs. 1 Satz 3 VwGO als im Verhältnis zu den fachgesetzlich geregelten Auskunftsansprüchen prozessrechtliche Spezialnorm verkannt, die eine Informationsfreigabe auch jenseits fachgesetzlicher Verweigerungsgründe eröffnet (BVerwG, Beschlüsse vom 21. August 2012 - 20 F 5.12 - juris Rn. 6 und vom 5. April 2023 - 20 F 17.22 - NVwZ 2023, 1435 Rn. 19). Ungeachtet dessen fehlt es den Ausführungen in den Schreiben des Beklagten vom 28. Januar 2016 und vom 15. Juli 2016 an einem lediglich ergänzenden Charakter, weil der in der Sperrerklärung festzustellende vollständige Ermessensausfall ein zulässiges, zur Heilung ihrer Rechtswidrigkeit führendes Nachschieben von Gründen bereits ausschließt (BVerwG, Beschluss vom 19. Mai 2023 - 20 F 4.23 - NVwZ 2023, 1504 Rn. 27 m. w. N.).

25 3. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.