BVerwG 20 F 18.17 VG Göttingen - 03.07.2017 - AZ: VG 1 A 69/17 OVG Lüneburg - 04.10.2017 - AZ: OVG 14 PS 7/17
In der Verwaltungsstreitsache hat der Fachsenat des Bundesverwaltungsgerichts für Entscheidungen nach § 99 Abs. 2 VwGO
am 16. April 2019
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Häußler,
den Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Langer und
die Richterin am Bundesverwaltungsgericht Dr. Eppelt
beschlossen:
Auf die Beschwerde des Klägers wird der Beschluss des Oberverwaltungsgerichts vom 4. Oktober 2017 geändert. Die Sperrerklärung des Beklagten vom 5. Mai 2017 ist auch teilweise rechtswidrig, soweit sie sich auf die Seiten 20, 101, 110, 373, 436, 438, 579, 589 und 590 der Sachakte und auf Seiten 20, 36, 59 und 71 der Verfahrensakte bezieht. Im Übrigen wird die Beschwerde zurückgewiesen. Die Kosten des Beschwerdeverfahrens werden dem Beklagten zu einem Drittel und dem Kläger zu zwei Dritteln auferlegt. Gründe I
1 Der Kläger begehrt in dem diesem Zwischenverfahren zugrundeliegenden Hauptsacheverfahren die Verpflichtung des Beklagten, weitere Auskunft über die zu seiner Person gespeicherten personenbezogenen Daten zu erteilen.
2 Der Kläger beantragte bei dem Beklagten mit Schreiben vom 5. September 2016, ihm Auskunft über die zu seiner Person in allen Akten und Systemen der elektronischen Datenerfassung und -bearbeitung gespeicherten Daten zu erteilen. Der Beklagte legte mit Bescheid vom 13. Januar 2017 einen Teil der bei ihm gespeicherten Daten offen und lehnte im Übrigen eine Auskunftserteilung gemäß § 30 Abs. 2 Satz 1 des Niedersächsischen Verfassungsschutzgesetzes (NVerfSchG) ab. Hiergegen erhob der Kläger Klage beim Verwaltungsgericht, mit der er die Verpflichtung des Beklagten begehrt, weitere Auskunft über die zu seiner Person gespeicherten personenbezogenen Daten zu erteilen, hilfsweise, den Antrag auf Auskunft neu zu bescheiden.
3 Mit Verfügung vom 23. März 2017 forderte das Verwaltungsgericht im Hauptsacheverfahren den Beklagten auf, die dort geführten Unterlagen vollständig vorzulegen.
4 Hierauf legte der Beklagte dem Verwaltungsgericht einen Teil der bei ihm zur Person des Klägers geführten Unterlagen (Sachakte und Verwaltungsvorgang) vor und gab im Übrigen unter dem 5. Mai 2017 eine Sperrerklärung gemäß § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO ab. Das Bekanntwerden des nicht vorgelegten Akteninhalts würde dem Wohl des Landes Niedersachsen Nachteile bereiten und die künftige Aufgabenerfüllung der Verfassungsschutzbehörde sowie die Zusammenarbeit mit anderen Behörden erschweren. Der Schutz verfassungsschutzdienstlicher Informationen und Informationsquellen, Arbeitsweisen und Methoden der Erkenntnisgewinnung gebiete es, die betreffenden Dokumente teilweise oder ganz geheim zu halten. Es sei eine Abwägung der Gründe, die für eine Geheimhaltung sprächen, einerseits und des Interesses des Klägers an einer Art. 19 Abs. 4 GG gerecht werdenden Prozessführung einschließlich der umfassenden gerichtlichen Sachverhaltsaufklärung andererseits vorgenommen worden. In der 23 Seiten umfassenden Sperrerklärung hat der Beklagte die geltend gemachten Gründe für die Nichtvorlage bzw. teilweise Schwärzung unter Angabe von Blattzahlen der nicht vorgelegten Akten niedergelegt.
5 Auf Antrag des Klägers legte das Verwaltungsgericht mit Beschluss vom 3. Juli 2017 das Verfahren dem Fachsenat des Oberverwaltungsgerichts zur Entscheidung über die Rechtmäßigkeit der Sperrerklärung vor. Die Berechtigung der dem Auskunftsbegehren entgegengesetzten Weigerungsgründe könne vom Gericht nur in Kenntnis des Akteninhalts festgestellt werden.
6 Mit Beschluss vom 4. Oktober 2017 hat der Fachsenat des Oberverwaltungsgerichts festgestellt, dass die Sperrerklärung des Beklagten vom 5. Mai 2017 rechtswidrig ist, soweit sie sich auf im Tenor einzeln bezeichnete Blattzahlen der Sachakte und der Verwaltungsakte bezieht. Im Übrigen sei die Sperrerklärung rechtmäßig. Mit der dagegen gerichteten Beschwerde begehrt der Kläger eine nochmalige Überprüfung der geltend gemachten Geheimhaltungsgründe. II
7 Die zulässige Beschwerde hat in geringem Umfang Erfolg. Der Antrag des Klägers auf Überprüfung der Sperrerklärung ist zwar teilweise unzulässig (1). Im Übrigen ist er auch über den vom Oberverwaltungsgericht bereits festgestellten Umfang hinaus teilweise begründet (2).
8 1. Der Antrag des Klägers, die Rechtswidrigkeit der Sperrerklärung festzustellen, ist derzeit teilweise unzulässig. Nicht für alle vorgelegten Unterlagen liegt eine ordnungsgemäße Feststellung der Entscheidungserheblichkeit vor.
9 a) Aus der durch § 99 VwGO vorgegebenen Aufgabenverteilung zwischen dem Fachsenat und dem Gericht der Hauptsache folgt, dass zunächst das zur Sachentscheidung berufene Gericht zu prüfen und förmlich darüber zu befinden hat, ob und gegebenenfalls welche Informationen aus den Akten für eine Sachentscheidung erforderlich sind, bevor die oberste Aufsichtsbehörde nach § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO über die Freigabe oder Verweigerung der in Rede stehenden Aktenteile befindet (stRspr, vgl. BVerwG, Beschluss vom 2. November 2010 - 20 F 4.10 - juris Rn. 16). Hat das Gericht der Hauptsache die Entscheidungserheblichkeit in einem Beschluss geprüft und bejaht, ist der Fachsenat grundsätzlich an dessen Rechtsauffassung gebunden. Eine andere Beurteilung durch den Fachsenat kommt nur dann in Betracht, wenn die Rechtsauffassung des Gerichts der Hauptsache offensichtlich fehlerhaft ist oder wenn das Gericht der Hauptsache seiner Verpflichtung nicht genügt, die ihm nach dem Amtsermittlungsgrundsatz zur Verfügung stehenden Mittel zur Aufklärung des Sachverhalts zu erschöpfen, um auf dieser Grundlage über die Erforderlichkeit der Aktenvorlage zu entscheiden (stRspr, vgl. BVerwG, Beschluss vom 22. Juli 2010 - 20 F 11.10 - BVerwGE 137, 318 Rn. 7).
10 Ist - wie hier - ein Anspruch auf Auskunftserteilung über die zur eigenen Person gespeicherten Daten Gegenstand des Hauptsacheverfahrens, folgt daraus nicht zwingend, dass es für eine Sachentscheidung der Einsicht in alle zurückgehaltenen Unterlagen oder der Offenlegung aller Schwärzungen einer bestimmten Akte bedarf. Vielmehr kann sich bereits aus dem Inhalt der teilweise geschwärzten Unterlagen oder aus dem Inhalt der Sperrerklärung ergeben, dass die Offenlegung bestimmter Schriftstücke oder Daten vom materiell-rechtlichen Auskunftsanspruch nicht umfasst ist. Auch wenn das Gericht der Hauptsache zunächst in einem Beweisbeschluss in ausreichender Weise die Entscheidungserheblichkeit der angeforderten Unterlagen verlautbart, kann es gleichwohl verpflichtet sein, die Entscheidungserheblichkeit aller oder einzelner Unterlagen nach Abgabe der Sperrerklärung nochmals zu überprüfen (BVerwG, Beschlüsse vom 13. April 2011 - 20 F 25.10 - juris Rn. 9 f. und vom 21. Januar 2016 - 20 F 2.15 - NVwZ 2016, 467 Rn. 6).
11 b) Nach diesen Maßstäben liegt für einen Teil der in der Akte des Klägers befindlichen Unterlagen keine ausreichende Feststellung der Entscheidungserheblichkeit vor. Das Verwaltungsgericht hat diese Frage nicht differenziert genug geprüft. So sind in der Akte - wie sich aus dem lesbaren Kontext der teilweise geschwärzten Schriftstücke ergibt - parallele Auskunftsersuchen anderer Personen zu finden (S. 121-284 der Sachakte). Es erschließt sich nicht ohne weitere Darlegungen, inwieweit die darin geschwärzten Namensangaben für die Entscheidung im Falle des Klägers von Bedeutung sein können (vgl. Beschluss vom 12. September 2017 - 20 F 11.16 - juris Rn. 9). Ferner befinden sich in der Verfassungsschutzakte des Klägers im Zusammenhang mit den polizeilichen Ermittlungen über die Störung einer Versammlung von Burschenschaften Kopien polizeilicher Personenfeststellungen zu anderen Tatverdächtigen (S. 102-108 der Sachakte). Das Verwaltungsgericht legt aber nicht dar, inwieweit die Offenlegung der Personendaten dieser anderen Tatverdächtigen überhaupt vom Auskunftsanspruch des Klägers erfasst sein kann. An anderer Stelle ist ein Polizeibericht über den Verlauf einer rechtsgerichteten Versammlung zu finden. Darin sind umfängliche Personenangaben über die Versammlungsleiter und -teilnehmer der Demonstration und der Gegendemonstrationen geschwärzt (S. 379-387 der Sachakte). Zur Entscheidungserheblichkeit der Offenlegung dieser persönlichen Daten wird ebenfalls nichts dargetan. Das Gleiche gilt für die Schwärzung der Namen von Mitwirkenden und Berichterstattern über eine in der Akte angeführte Podiumsdiskussion sowie über die Teilnehmer des dort erwähnten "Poetry Slam" (S. 520, 523 der Sachakte). Mangels vorausgehender Klärung der Entscheidungserheblichkeit dieser Daten hat dazu derzeit keine Geheimhaltungsprüfung zu erfolgen.
12 2. Der im Übrigen zulässige Antrag des Klägers ist teilweise begründet. Wie die Überprüfung im Beschwerdeverfahren ergeben hat, ist die Sperrerklärung in einzelnen Punkten über den vom Oberverwaltungsgericht bereits festgestellten Umfang hinaus rechtswidrig. Nicht für alle zurückgehaltenen Akteninhalte liegen Weigerungsgründe im Sinne des § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO vor.
13 a) Der Fachsenat des Oberverwaltungsgerichts hat das Vorliegen der mit der Sperrerklärung geltend gemachten Weigerungsgründe nach § 99 Abs. 1 Satz 2 Alt. 1 und 3 VwGO unter Anlegung zutreffender rechtlicher Maßstäbe geprüft. Danach ist ein Nachteil für das Wohl des Landes im Sinne von § 99 Abs. 1 Satz 2 Alt. 1 VwGO gegeben, wenn und soweit die Bekanntgabe des Akteninhalts die zukünftige Erfüllung der Aufgaben der Sicherheitsbehörden einschließlich deren Zusammenarbeit mit anderen Behörden erschweren würde. Eine entsprechende Erschwernis kann sich daraus ergeben, dass bei einer umfangreichen Zusammenschau offengelegter Unterlagen Rückschlüsse auf die gegenwärtige Organisation der Sicherheitsbehörden, die Art und Weise ihrer Informationsbeschaffung, aktuelle Ermittlungsmethoden oder die praktizierten Methoden ihrer Zusammenarbeit mit anderen Stellen möglich werden. Zu solchen Rückschlüssen grundsätzlich geeignet sind beispielsweise Vorgangsvorblätter, Aktenzeichen, Organisationskennzeichen und Arbeitstitel, Verfügungen und namentliche Hinweise auf Bearbeiter, Aktenvermerke, Arbeitshinweise, Randbemerkungen und Querverweise sowie Hervorhebungen und Unterstreichungen (BVerwG, Beschlüsse vom 21. Januar 2014 - 20 F 1.13 - juris Rn. 18 f. und vom 12. September 2017 - 20 F 4.16 - juris Rn. 7). Das Oberverwaltungsgericht hat zutreffend herausgearbeitet, dass dieser Geheimhaltungsgrund viele der in der Sperrerklärung durchgeführten Schwärzungen und Auslassungen rechtfertigt.
14 Ebenso hat es mit Recht ausgeführt, dass dieser Weigerungsgrund für einige von ihm näher bezeichnete Punkte keine Geheimhaltung rechtfertigt. Darüber hinaus ist auch nicht ersichtlich, dass die vollständige Vorlageverweigerung von Seite 20 der Sachakte durch diesen Weigerungsgrund gedeckt ist. Auf dieser Seite ist von dem "Antifee-Festival" die Rede, das am 16. Juni 2007 stattgefunden hat und über das bereits auf den offengelegten Aktenteilen (S. 25, 28 ff. der Sachakte) informiert wird. Daher ist eine Offenlegung dieser Seite mit Teilschwärzungen möglich. Ebenso wenig trägt der Weigerungsgrund die vollständige Schwärzung des ersten Absatzes auf Seite 590 der Sachakte. Darin wird über bereits an anderer Stelle offengelegte Ereignisse, etwa über das Verhalten des Klägers bei den Protesten gegen die bereits erwähnte Versammlung von Burschenschaften berichtet.
15 Der Weigerungsgrund rechtfertigt auch die Schwärzung anderer allgemeinkundiger oder bereits bekannter Tatsachen nicht. Dies gilt insbesondere für die Schwärzung des Bundeslandes, in dem der Kläger wohnhaft ist (S. 101 der Sachakte), für die Schwärzung einer Adresse (S. 579 der Sachakte), die zuvor bereits offengelegt worden ist (S. 568 der Sachakte), für die Schwärzung der Anschrift des Landesamtes für Verfassungsschutz (S. 589 der Sachakte) oder für die Schwärzung von Begründungspassagen, die lediglich den Gesetzestext des § 99 VwGO oder des § 30 NVerfSchG wiedergeben (S. 36 und 59 der Verwaltungsakte).
16 Schließlich ist auch die Teilschwärzung im zweiten Absatz der Seite 20 der Verfahrensakte nicht dadurch gerechtfertigt, dass aus Gründen des Staatswohls die Organisation der Sicherheitsbehörden und die Methoden ihrer Zusammenarbeit geheim zu halten sind. Denn nicht jeder Informationsaustausch zwischen Sicherheitsbehörden ist geheim. Dass die Sicherheitsbehörden Erkenntnisse austauschen, entspricht deren Aufgabe und ist für sich genommen nicht geheimhaltungsbedürftig. Das Gleiche gilt für den Umstand, dass in Fällen von Auskunftsersuchen Betroffener bei der Stelle, die die Information ursprünglich gewonnen hat, nachgefragt wird, ob Bedenken gegen die Erteilung einer Auskunft bestehen (BVerwG, Beschlüsse vom 21. Januar 2014 - 20 F 1.13 - juris Rn. 20 und vom 12. September 2017 - 20 F 8.16 - juris Rn. 13). Soweit das Oberverwaltungsgericht deswegen Schwärzungen auf den Seiten 18 und 19 des Verwaltungsvorgangs beanstandet hat, gilt dies auch für die entsprechenden Informationen im zweiten Absatz der Seite 20 der Verwaltungsakte.
17 Geheimhaltungsbedürftige Interna über die Arbeitsweise von Sicherheitsbehörden werden auch nicht durch die Schwärzung des zweiten Satzes der Email auf Seite 71 des Verwaltungsvorgangs geschützt. Dass die Mitarbeiter der Sicherheitsbehörde mit gelben Zetteln arbeiten und Nachrichten auch per Post austauschen, ist für sich genommen keine schutzwürdige Information.
18 b) Der Fachsenat des Oberverwaltungsgerichts ist ebenfalls zutreffend davon ausgegangen, dass personenbezogene Daten grundsätzlich ihrem Wesen nach geheimhaltungsbedürftig im Sinne von § 99 Abs. 1 Satz 2 Alt. 3 VwGO sind. Bei solchen Daten besteht ein privates Interesse an der Geheimhaltung, das grundgesetzlich geschützt ist. Geschützt sind nicht nur personenbezogene Daten, die ohne Weiteres zur Identifikation der Person führen, sondern auch Äußerungen und Angaben zur Sache können geheimhaltungsbedürftig sein, wenn die Mitteilungen Rückschlüsse auf die Person erlauben und in Abwägung mit den Interessen des Klägers ein berechtigtes Interesse an einer Geheimhaltung besteht (stRspr, vgl. etwa BVerwG, Beschlüsse vom 18. Februar 2014 - 20 F 10.13 - juris Rn. 5 und vom 22. Juli 2010 - 20 F 11.10 - BVerwGE 137, 318 Rn. 10 f. m.w.N.). Die im Hinblick darauf vorgenommenen Schwärzungen und Auslassungen haben zum weit überwiegenden Teil Bestand.
19 Allerdings gehen die Schwärzungen aus Gründen des Persönlichkeitsschutzes auch an einigen Stellen zu weit. Zwar sind auch persönliche Daten Dritter, die dem Kläger wegen eines gemeinsamen Auftretens oder Zusammentreffens bei Veranstaltungen oder sonstigen Zusammenhängen ohnehin bekannt sein können, zu schwärzen. Denn für die Behörde ist regelmäßig nicht ohne Weiteres ersichtlich, ob und gegebenenfalls welche personenbezogenen Daten Dritter dem Kläger "ohnehin bekannt" sein dürften (BVerwG, Beschluss vom 12. September 2017 - 20 F 4.16 - juris Rn. 19). Daher ist auch die Schwärzung der Namen von Personen, die in einem Polizeibericht als Geschädigte geführt werden, geboten. Es erschließt sich aber nicht, warum der Katalog der erfassten Kategorien bei den Geschädigten anders als bei den Tatverdächtigen auf Seiten 110, 436 und 438 der Sachakte ebenfalls geschwärzt worden ist. Ebenso wenig ist es gerechtfertigt, den zweifelsfrei bereits bekannten Namen des klägerischen Rechtsanwaltes zu schwärzen (S. 373 der Sachakte).
20 c) Im Übrigen liegen die in der Sperrerklärung geltend gemachten Weigerungsgründe im Sinne von § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO vor und rechtfertigen die Zurückhaltung von Akteninhalten. Bei der Zurückhaltung ganzer Seiten durfte berücksichtigt werden, dass eine Schwärzung, die nur zu einem inhaltsleeren und nichtssagenden Restbestand führen würde, nicht in Erwägung gezogen werden muss (vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 2. November 2015 - 20 F 9.14 - juris Rn. 20 und vom 28. November 2013 - 20 F 11.12 - juris Rn. 18).
21 d) Der Fachsenat des Oberverwaltungsgerichts hat schließlich im Einklang mit § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO angenommen, dass der Beklagte eine auf den laufenden Rechtsstreit bezogene und auf eine Abwägung der widerstreitenden Interessen der Beteiligten im Prozess beruhende Ermessensentscheidung getroffen hat, die den rechtlichen Anforderungen genügt.
22 3. Von einer weitergehenden Begründung wird abgesehen, weil die Entscheidungsgründe Art und Inhalt der geheim gehaltenen Akten und elektronischen Dokumente nicht erkennen lassen dürfen (§ 99 Abs. 2 Satz 14 i.V.m. Satz 10 Halbs. 2 VwGO).
23 4. Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO.
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