BVerwG 20 F 4.11 Thüringer OVG - 24.08.2010 - AZ: OVG 10 SOV 550/09
In der Verwaltungsstreitsache hat der Fachsenat des Bundesverwaltungsgerichts
für Entscheidungen nach § 99 Abs. 2 VwGO
am 17. Januar 2012
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Neumann,
die Richterin am Bundesverwaltungsgericht Dr. Bumke
und den Richter am Bundesverwaltungsgericht Brandt
beschlossen:
Die Beschwerde des Klägers gegen den Beschluss des Thüringer Oberverwaltungsgerichts vom 24. August 2010 wird zurückgewiesen. Der Kläger trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens. Gründe I
1 Der Kläger begehrt im Verfahren der Hauptsache die Verpflichtung des beklagten Freistaats, ihm Einsicht in die Akte zu gewähren, die beim Thüringer Landesamt für Verfassungsschutz über seine Sicherheitsüberprüfung geführt wird.
2 Der Kläger steht als Beamter im Dienst des beklagten Freistaats und nimmt im Thüringer Innenministerium die Aufgaben eines Geheimschutzbeauftragten wahr. Er bewarb sich im Jahr 2007 um die Stelle eines Abteilungsleiters im Thüringer Landesamt für Verfassungsschutz. Im Rahmen einer deshalb eingeleiteten erweiterten Sicherheitsüberprüfung äußerte das Landesamt gegenüber dem Innenministerium Zweifel an der Zuverlässigkeit des Klägers für die Wahrnehmung des Dienstpostens. Hierüber sowie über den Umfang der Prüfungsbefugnis des Landesamtes kam es zu einem Schriftwechsel zwischen dem Landesamt und dem Innenministerium. Das Innenministerium brach später aufgrund einer Umorganisation des Landesamtes das Besetzungsverfahren ab. Die Sicherheitsüberprüfung des Klägers wurde nicht abgeschlossen. Zuvor war in mehreren Zeitungen über den Vorgang berichtet und behauptet worden, der Kläger sei bei der Sicherheitsüberprüfung durchgefallen.
3 Der Kläger beantragte bei dem Landesamt unter anderem, ihm Einsicht in die Akte über seine Sicherheitsüberprüfung zu gewähren. Insoweit lehnte das Landesamt den Antrag ab.
4 Nach erfolglosem Widerspruch hat der Kläger beim Verwaltungsgericht als Gericht der Hauptsache Klage erhoben und beantragt, den beklagten Freistaat zu verpflichten, ihm Einsichtnahme in die bei dem Thüringer Landesamt für Verfassungsschutz geführte Sicherheitsüberprüfungsakte zu gewähren.
5 Durch prozessleitende Verfügung der Vorsitzenden hat das Gericht der Hauptsache den beklagten Freistaat aufgefordert, die Sicherheitsüberprüfungsakte vorzulegen. Das Landesamt hat diese Akte dem Gericht der Hauptsache übersandt. Entsprechend der gleichzeitig abgegebenen Sperrerklärung des beigeladenen Innenministeriums wurden dabei zahlreiche im Einzelnen bezeichnete Seiten nicht oder nur geschwärzt vorgelegt. Insoweit hat das Innenministerium die vollständige Vorlage mit der Begründung verweigert: Die Schriftstücke enthielten zum Teil Namen, Funktionsbezeichnungen und Rufnummern von Mitarbeitern anderer Verfassungsschutzbehörden. Sie seien zum Schutz der Persönlichkeitsrechte dieser Mitarbeiter und des Geheimhaltungsinteresses der Verfassungsschutzbehörden geschwärzt worden. Hinweise auf Sicherheitsüberprüfungen anderer im Verfahren nicht beteiligter Dritter seien ebenfalls zum Schutz ihrer Persönlichkeitsrechte geschwärzt. Nicht vorgelegt worden seien die Aussagen der angehörten Referenz- und Auskunftspersonen sowie Vermerke, in denen diese Aussagen zusammengefasst und bewertet würden, soweit sich daraus Rückschlüsse auf die Person ergäben.
6 Der Kläger hat daraufhin beantragt, festzustellen, dass die Weigerung rechtswidrig ist, die Sicherheitsüberprüfungsakte vollständig vorzulegen.
7 Der Fachsenat des Oberverwaltungsgerichts hat den Antrag abgelehnt. Hiergegen richtet sich die Beschwerde des Klägers. II
8 Die Beschwerde ist unbegründet. Der Fachsenat des Oberverwaltungsgerichts hat zu Recht entschieden, dass die Weigerung des beigeladenen Innenministeriums, die Akte über die Sicherheitsüberprüfung des Klägers vollständig und ungeschwärzt vorzulegen, rechtmäßig ist.
9 1. Der Fachsenat des Oberverwaltungsgerichts hat zu Recht über den Antrag in der Sache entschieden. Dafür genügte die Anforderung der Akten durch die Vorsitzende des Gerichts der Hauptsache. Ein - grundsätzlich erforderlicher - Beweisbeschluss oder eine vergleichbare förmliche Äußerung des Gerichts der Hauptsache zur Klärung der rechtlichen Erheblichkeit des Akteninhalts für die Entscheidung des Rechtsstreits ist ausnahmsweise entbehrlich, wenn die zurückgehaltenen Unterlagen zweifelsfrei rechtserheblich sind. Das ist immer dann der Fall, wenn die Pflicht zur Vorlage der Behördenakten bereits Streitgegenstand des Verfahrens zur Hauptsache ist und die dortige Entscheidung von der - allein anhand des Inhalts der umstrittenen Akten zu beantwortenden - Frage abhängt, ob die Akten, wie von der Behörde geltend gemacht, geheimhaltungsbedürftig sind (vgl. Beschluss vom 19. April 2010 - BVerwG 20 F 13.09 - BVerwGE 136, 345 Rn. 4 = Buchholz 310 § 99 VwGO Nr. 58).
10 So liegt es hier. Der beklagte Freistaat hat dem Begehren des Klägers im Hauptsacheverfahren unter Bezugnahme auf den Widerspruchsbescheid Gründe entgegengehalten, deren Berechtigung für das Gericht der Hauptsache nur in Kenntnis des Akteninhalts feststellbar ist. Er hat geltend gemacht, im Falle des Klägers könne von dem grundsätzlichen Ausschluss des Rechts auf Einsicht in die Sicherheitsüberprüfungsakte nach § 24 Abs. 5 Satz 3 des Thüringer Sicherheitsüberprüfungsgesetzes (ThürSÜG) deshalb keine Ausnahme gemacht werden, weil das informationelle Selbstbestimmungsrecht der Referenz- und Auskunftspersonen sowie das staatliche Interesse an einem funktionsfähigen Sicherheitsüberprüfungsverfahren die gegenläufigen Interessen des Klägers überwögen.
11 2. Die Weigerung, die Akte über die Sicherheitsüberprüfung des Klägers vollständig und ungeschwärzt vorzulegen, ist rechtmäßig.
12 Nach § 99 Abs. 1 Satz 1 VwGO sind Behörden zur Vorlage von Urkunden oder Akten und zu Auskünften an das Gericht verpflichtet. Wenn das Bekanntwerden des Inhalts dieser Urkunden, Akten oder Auskünfte dem Wohl des Bundes oder eines deutschen Landes Nachteile bereiten würde oder wenn die Vorgänge nach einem Gesetz oder ihrem Wesen nach geheim gehalten werden müssen, kann die zuständige oberste Aufsichtsbehörde die Vorlage der Urkunden oder Akten oder die Erteilung der Auskünfte verweigern (§ 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO).
13 a) Personenbezogene Daten sind grundsätzlich ihrem Wesen nach geheimhaltungsbedürftig. Bei personenbezogenen Daten besteht ein privates Interesse an der Geheimhaltung, das grundrechtlich geschützt ist. Geschützt sind nicht nur personenbezogene Daten, die ohne Weiteres zur Identifikation der Person führen, sondern auch Äußerungen und Angaben zur Sache können geheimhaltungsbedürftig sein, wenn die Mitteilungen Rückschlüsse auf die Person erlauben und in Abwägung mit den Interessen des Antragstellers ein berechtigtes Interesse an einer Geheimhaltung besteht. Das gilt grundsätzlich auch im Fall von Personen, die einer Behörde Informationen zur Erfüllung ihrer Aufgaben geben. Im Rahmen des § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO ist unerheblich, ob Vertraulichkeit zugesichert worden ist, wie dies ausweislich der dem Fachsenat vorliegenden vollständigen Akte hier gegenüber mehreren Referenz- und Auskunftspersonen ausdrücklich geschehen ist. Informantenschutz ist weder abhängig von der ausdrücklichen Bitte um vertrauliche Behandlung noch von der begründeten Befürchtung, sich im Fall einer Offenlegung möglichen Repressalien ausgesetzt zu sehen (Beschluss vom 22. Juli 2010 - BVerwG 20 F 11.10 - BVerwGE 137, 318 = Buchholz 310 § 99 VwGO Nr. 60).
14 Neben das grundrechtlich abgesicherte Interesse des Betroffenen, seine persönlichen Daten geheim zu halten, tritt im Falle des Informantenschutzes das öffentliche Interesse, die Wahrnehmung der behördlichen Aufgaben sicherzustellen. Sind Behörden - wie dies namentlich auf die Verfassungsschutzämter zutrifft - bei der Erfüllung ihrer öffentlichen Aufgaben auf Angaben Dritter angewiesen, dürfen sie zum Schutz des Informanten dessen Identität geheim halten (Urteil vom 27. Februar 2003 - BVerwG 2 C 10.02 - BVerwGE 118, 10 = Buchholz 237.7 § 85 NWLBG Nr. 9). Behörden werden die Informationen, die für eine effektive Erfüllung ihrer Aufgaben unentbehrlich sind, von Dritten in der Regel nur erhalten, wenn sie dem Informanten Vertraulichkeit der personenbezogenen Daten zusichern (vgl. Beschluss vom 22. Juli 2010 a.a.O. Rn. 11).
15 Nicht jede öffentliche Aufgabe rechtfertigt indes die Annahme, Informationen von Seiten Dritter seien zur Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe unerlässlich. Die Aufgabe, auf die die behördlichen Ermittlungen ausgerichtet sind, muss vielmehr dem Schutz gewichtiger Rechtsgüter dienen (Urteil vom 30. April 1965 - BVerwG 7 C 83.63 - Buchholz 310 § 99 VwGO Nr. 7 S. 11). Der Geheimhaltungsgrund des Informantenschutzes setzt im Rahmen des § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO eine öffentliche Aufgabe voraus, deren Erfüllung durch die Preisgabe der Identität des Dritten ernstlich gefährdet oder erheblich erschwert würde (Urteil vom 27. Februar 2003 a.a.O. S. 13 f.). Es müssen gewichtige öffentliche Belange berührt sein, aus denen sich ein Geheimhaltungsbedürfnis in Form des Informantenschutzes ergibt (Urteil vom 3. September 1991 - BVerwG 1 C 48.88 - BVerwGE 89, 14 = Buchholz 403.11 § 19 BDSG Nr. 1).
16 Bei der Überprüfung von Personen, die mit einer sicherheitsempfindlichen Tätigkeit betraut werden sollen, handelt es sich um eine öffentliche Aufgabe zum Schutz gewichtiger Rechtsgüter. Dies gilt jedenfalls bei der Überprüfung von Personen, die - wie der Kläger - in einem Kernbereich des Verfassungsschutzes, nämlich der Beschaffung von Informationen, eingesetzt werden sollen. Aufgabe des Verfassungsschutzes ist unter anderem die Sammlung und Auswertung von Informationen, insbesondere von sach- und personenbezogenen Auskünften, Nachrichten und Unterlagen über Bestrebungen, die gegen die freiheitliche demokratische Grundordnung, den Bestand oder die Sicherheit des Bundes oder eines Landes gerichtet sind. Diese Aufgaben rechtfertigen die Geheimhaltung gewonnener verfassungsschutzdienstlicher Informationen und Informationsquellen, Arbeitsweisen und Methoden der Erkenntnisgewinnung (Beschluss vom 3. März 2009 - BVerwG 20 F 9.08 - juris Rn. 8). Spiegelbildlich damit stellt es ein gewichtiges öffentliches Interesse dar, mit derartigen Aufgaben nur Personen zu betrauen, die über die erforderliche Zuverlässigkeit im Umgang mit sicherheitsempfindlichen Vorgängen verfügen. Je nach den Umständen des Einzelfalls wird die zuständige Behörde daher zur Beurteilung der Zuverlässigkeit auch auf Angaben Dritter angewiesen sein. Diesem Umstand hat der Gesetzgeber mit § 12 Abs. 4 ThürSÜG Rechnung getragen, der vorsieht, dass das Landesamt für Verfassungsschutz im Zuge der Ermittlungen vom Betroffenen benannte Referenzpersonen und weitere Auskunftspersonen befragt. Eine notwendige Anhörung des Betroffenen hat in einer Weise zu erfolgen, die den schutzwürdigen Interessen von Personen Rechnung trägt, die im Rahmen einer Sicherheitsüberprüfung befragt wurden (§ 6 Abs. 6 Satz 3 ThürSÜG). Wird die Zulassung zu einer sicherheitsempfindlichen Tätigkeit abgelehnt, ist dies unter Beachtung der schutzwürdigen Interessen der befragten Personen zu begründen (§ 14 Abs. 4 Satz 2 ThürSÜG). Diese einfachgesetzliche Konkretisierung der Ermittlungsbefugnisse vermag den Geheimhaltungsgrund des Informantenschutzes zwar allein nicht zu begründen, belegt aber, dass in bestimmten Fallkonstellationen - wie hier - Angaben Dritter für eine ordnungsgemäße Aufgabenerfüllung der mit der Sicherheitsüberprüfung betrauten Behörde unerlässlich sind und es daher des Informantenschutzes bedarf, weil andernfalls die gewünschte Mitwirkung unterbliebe.
17 Daraus ergibt sich zugleich, dass entgegen der Auffassung des Klägers ein Informantenschutz nicht nur nachrichtendienstlichen Quellen im engeren Sinne zu gewähren ist, also nicht nur solchen Personen, die in Organisationen tätig sind, die vom Verfassungsschutz beobachtet werden, und die dem Verfassungsschutz Informationen über diese Organisationen liefern.
18 b) Der Fachsenat hat sich durch Einsichtnahme in die vollständige und ungeschwärzte Akte davon überzeugt, dass das beigeladene Innenministerium unter Hinweis auf den Schutz von Informanten nur solche Teile der Unterlagen geschwärzt hat, aus denen sich entweder unmittelbar die Person eines Informanten ergibt oder die Rückschlüsse auf eine bestimmte Person zulassen. Das trifft auf die Aussagen der Referenz- und Auskunftspersonen und deren inhaltlicher Wiedergabe in den zusammenfassenden Vermerken insgesamt zu, weil sich die Aussagen ihrem wesentlichen Inhalt nach unschwer einer bestimmten Person konkret zuordnen lassen.
19 c) Informantenschutz greift grundsätzlich unabhängig vom Wahrheitsgehalt der Angaben. Die zuständige Behörde ist aus Gründen der effektiven Sicherheitsüberprüfung verpflichtet, allen vom Ansatz her sachlich begründeten Hinweisen nachzugehen, und muss daher die Vertraulichkeit von Angaben Dritter auch dann wahren dürfen, wenn sich die Hinweise nach Abschluss der Ermittlungen als unzutreffend erweisen sollten. Der Vertraulichkeitsschutz entfällt nur, wenn ausreichende Anhaltspunkte dafür vorliegen, dass die Auskunftsperson die Behörde wider besseres Wissen oder leichtfertig falsch informiert hat (Beschluss vom 22. Juli 2010 a.a.O. Rn. 13).
20 Das ist hier nicht der Fall. Nach Durchsicht der Akte schließt sich der Fachsenat der Einschätzung des Fachsenats des Oberverwaltungsgerichts an, dass es keine Anhaltspunkte dafür gibt, die befragten Personen könnten wider besseres Wissen oder leichtfertig falsche Behauptungen aufgestellt haben.
21 d) Soweit das beigeladene Innenministerium Namen, Funktionsbezeichnungen und Telefonnummern von Mitarbeitern anderer Verfassungsschutzbehörden sowie Hinweise auf Sicherheitsüberprüfungen anderer am Verfahren nicht beteiligter Dritter geschwärzt und beigezogene Auszüge aus den Akten dieser Sicherheitsüberprüfungen nicht vorgelegt hat, hat der Fachsenat des Oberverwaltungsgerichts die Weigerung, die Akten vollständig und ungeschwärzt vorzulegen, aus zutreffenden Gründen für rechtmäßig erklärt. Hiergegen wendet der Kläger sich nicht.
22 e) Das beigeladene Innenministerium hat auch sein Ermessen fehlerfrei ausgeübt.
23 Das beigeladene Innenministerium hat das ihm durch § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO eröffnete Ermessen erkannt und geprüft, ob überwiegende Interessen an der unbeschränkten Offenlegung der Akte trotz ihres geheimen Inhalts gegeben sind. Es hat sich nicht darauf beschränkt, die Gründe für die Verweigerung aufzuzeigen, sondern hat das festgestellte Geheimhaltungsinteresse sowohl gegen das öffentliche Interesse an der von Amts wegen gebotenen Sachverhaltsaufklärung durch das Hauptsachegericht als auch gegen das private Interesse des Klägers abgewogen. Entgegen der Darstellung des Klägers in seiner Beschwerde hat das beigeladene Innenministerium in seiner Sperrerklärung bei den privaten Interessen des Klägers ausdrücklich berücksichtigt, dass der Kläger aus dem Auswahlverfahren um die Besetzung der Stelle im Landesamt für Verfassungsschutz Ansprüche ableitet und insoweit auf effektiven Rechtsschutz angewiesen ist. Das beigeladene Innenministerium hat lediglich angemerkt, dass das Auswahlverfahren nicht aus Sicherheitsbedenken in der Person des Klägers, sondern wegen einer Reduzierung der Abteilungen im Landesamt aufgehoben wurde.
24 Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO. Einer Streitwertfestsetzung bedarf es mit Blick auf Nr. 5502 des Kostenverzeichnisses nicht; danach fällt für eine sonstige Beschwerde eine Gebühr in Höhe von 50 € im Fall der Zurückweisung an.
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