BVerwG 20 F 4.16 OVG Lüneburg - 06.04.2016 - AZ: OVG 14 PS 2/16
In der Verwaltungsstreitsache hat der Fachsenat des Bundesverwaltungsgerichts für Entscheidungen nach § 99 Abs. 2 VwGO
am 12. September 2017
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Prof. Dr. Rubel, den Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Fleuß und
die Richterin am Bundesverwaltungsgericht Dr. Kuhlmann
beschlossen:
Auf die Beschwerden der Klägerin und des Beklagten wird der Beschluss des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts vom 6. April 2016 geändert und der Entscheidungsausspruch wie folgt neu gefasst: Die Sperrerklärung des Beklagten vom 19. Januar 2016 ist rechtswidrig, soweit sie sich auf Blatt 4, 5, 7, 11, 12, 26 und 27 der Beiakte 3 (..., Verwaltungsakte) sowie auf Blatt 22 bis 24, 86, 87, 91, 92, 398, 399, 400, 412, 413 und die erste sowie die drittletzte Schwärzung auf Blatt 56 der Beiakte 4 (..., Sachakte) bezieht. Im Übrigen wird der Antrag der Klägerin abgelehnt. Die weitergehende Beschwerde der Klägerin wird zurückgewiesen. Von den Kosten des Beschwerdeverfahrens trägt die Klägerin vier Fünftel und der Beklagte ein Fünftel. Gründe I
1 Die Klägerin begehrt in dem diesem Zwischenverfahren zugrunde liegenden Hauptsacheverfahren Auskunft über die bei der Niedersächsischen Verfassungsschutzbehörde zu ihrer Person gespeicherten personenbezogenen Daten.
2 Nach Aufforderung durch das Verwaltungsgericht legte der Beklagte lediglich einen Teil der bei ihm zur Person der Klägerin geführten Unterlagen, und diese wiederum teils mit Schwärzungen, vor. Die Vorlage der vollständigen und ungeschwärzten Unterlagen lehnte der Beklagte mit Sperrerklärung vom 19. Januar 2016 ab. Zur Begründung verwies er darauf, durch die Bekanntgabe des Inhalts der nicht vorgelegten Aktenbestandteile würde die künftige Erfüllung der Aufgaben der Verfassungsschutzbehörde einschließlich der Zusammenarbeit mit anderen Behörden erschwert. Der Schutz verfassungsschutzdienstlicher Informationen und Informationsquellen, Arbeitsweisen und Methoden der Erkenntnisgewinnung gebiete es, die fraglichen Dokumente geheim zu halten. Des Weiteren berief sich der Beklagte auf den Schutz der Persönlichkeitsrechte und sonstiger Belange Dritter.
3 Auf Antrag der Klägerin legte das Verwaltungsgericht mit Beschluss vom 8. Februar 2016 das Verfahren dem Fachsenat des Oberverwaltungsgerichts zur Entscheidung über die Rechtmäßigkeit der Sperrerklärung vor. Es führte hierzu aus, der Beklagte habe dem Begehren der Klägerin auf vollständige Auskunft materiell-rechtliche Weigerungsgründe im Sinne des § 13 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 bis 3 NVerfSchG in der Fassung vom 6. Mai 2009 (a.F.) entgegengehalten, deren Berechtigung für das Gericht nur in Kenntnis des Akteninhalts feststellbar sei.
4 Mit Beschluss vom 6. April 2016 hat der Fachsenat des Oberverwaltungsgerichts festgestellt, dass die Verweigerung der Vorlage im Einzelnen bezeichneter Unterlagen rechtswidrig sei. Im Übrigen sei die Weigerung des Beklagten rechtmäßig, weil insoweit die mit der Sperrerklärung geltend gemachten Geheimhaltungsgründe vorlägen und die darauf bezogene Ermessensentscheidung nicht zu beanstanden sei. Hiergegen richten sich die Beschwerden der Klägerin und des Beklagten. II
5 1. Der Beklagte wendet sich mit seiner Beschwerde nur insoweit gegen die Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts, als dieses die Rechtswidrigkeit der Sperrerklärung in Bezug auf Blatt 231 bis 235, 240 und 241 der Beiakte 4 festgestellt hat. Hinsichtlich der übrigen Beanstandungen durch das Oberverwaltungsgericht, die Blatt 22 bis 24, 86, 87, 91, 92, 412 und 413 der Beiakte 4 betreffen, legt der Beklagte in seiner Beschwerdebegründung dar, wie er dem durch eine Vorlage der genannten Unterlagen mit Schwärzungen nachkommen wolle. Eine insoweit jedenfalls angekündigte, aber noch nicht umgesetzte Änderung der Sperrerklärung wird nicht zum Gegenstand des Beschwerdeverfahrens vor dem Fachsenat (BVerwG, Beschlüsse vom 30. Januar 2017 - 20 F 5.16 [ECLI:DE:BVerwG:2017:300117B20F5.16.0] - juris Rn. 4 und vom 18. April 2012 - 20 F 7.11 - NVwZ 2012, 1488 Rn. 12). Die in ihrem Umfang so bestimmte Beschwerde des Beklagten ist begründet. Die Sperrerklärung erweist sich in Bezug auf Blatt 231 bis 235, 240 und 241 der Beiakte 4 als rechtmäßig.
6 Die Beschwerde der Klägerin richtet sich gegen die Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts, soweit dieses die Rechtmäßigkeit der Sperrerklärung festgestellt hat. Streitgegenstand im Beschwerdeverfahren ist auch insoweit die Sperrerklärung in ihrer Fassung vom 19. Januar 2016. Die so bestimmte Beschwerde der Klägerin ist lediglich zu einem geringen Teil begründet. Über die - vom Beklagten nicht angegriffene - Feststellung des Oberverwaltungsgerichts hinaus ist die Sperrerklärung auch rechtswidrig, soweit sie sich auf weitere im Entscheidungsausspruch bezeichnete Unterlagen bezieht. Die weitergehende Beschwerde der Klägerin ist unbegründet. Insoweit hat der Fachsenat des Oberverwaltungsgerichts zutreffend entschieden, dass die Weigerung des Beklagten, die angeforderten Akten vollständig und ungeschwärzt vorzulegen, rechtmäßig und der Antrag der Klägerin demnach abzulehnen ist.
7 2. Der Fachsenat des Oberverwaltungsgerichts hat auf den zulässigen Antrag der Klägerin nach § 99 Abs. 2 Satz 1 VwGO das Vorliegen der mit der Sperrerklärung vom 19. Januar 2016 differenzierend für die einzelnen Aktenbestandteile geltend gemachten Weigerungsgründe nach § 99 Abs. 1 Satz 2 Alt. 1 und 3 VwGO unter Anlegung der zutreffenden rechtlichen Maßstäbe geprüft. Danach ist ein Nachteil für das Wohl des Landes im Sinne von § 99 Abs. 1 Satz 2 Alt. 1 VwGO unter anderem dann gegeben, wenn und soweit die Bekanntgabe des Akteninhalts die zukünftige Erfüllung der Aufgaben der Sicherheitsbehörden einschließlich deren Zusammenarbeit mit anderen Behörden erschweren oder Leben, Gesundheit und Freiheit von Personen gefährden würde (stRspr, vgl. etwa BVerwG, Beschlüsse vom 21. Januar 2014 - 20 F 1.13 - juris Rn. 18 f. und vom 21. August 2012 - 20 F 5.12 - juris Rn. 4 m.w.N.). Personenbezogene Daten sind grundsätzlich ihrem Wesen nach geheimhaltungsbedürftig im Sinne von § 99 Abs. 1 Satz 2 Alt. 3 VwGO. Bei solchen Daten besteht ein privates Interesse an der Geheimhaltung, das grundgesetzlich geschützt ist. Geschützt sind nicht nur personenbezogene Daten, die ohne weiteres zur Identifikation der Person führen, sondern auch Äußerungen und Angaben zur Sache können geheimhaltungsbedürftig sein, wenn die Mitteilungen Rückschlüsse auf die Person erlauben und in Abwägung mit den Interessen der Klägerin ein berechtigtes Interesse an einer Geheimhaltung besteht. Im Fall des Informantenschutzes tritt neben das grundrechtlich abgesicherte Interesse des Betroffenen, seine persönlichen Daten geheim zu halten, das öffentliche Interesse, die Wahrnehmung der öffentlichen Aufgaben sicherzustellen. Sind Behörden - wie dies namentlich auf die Verfassungsschutzämter zutrifft - bei der Erfüllung ihrer öffentlichen Aufgaben auf Angaben Dritter angewiesen, dürfen sie zum Schutz des Informanten dessen Identität geheim halten (stRspr, vgl. etwa BVerwG, Beschlüsse vom 18. Februar 2014 - 20 F 10.13 - juris Rn. 5 und vom 22. Juli 2010 - 20 F 11.10 - BVerwGE 137, 318 Rn. 10 f. m.w.N.).
8 3. Hiernach hat die Sperrerklärung auch im Beschwerdeverfahren zum weit überwiegenden Teil Bestand. Über die - vom Beklagten nicht angegriffene - Feststellung des Oberverwaltungsgerichts hinaus erweist sich die Weigerung des Beklagten als rechtswidrig, Blatt 4, 5, 7, 11, 12, 26 und 27 der Beiakte 3 sowie Blatt 398, 399 und 400 der Beiakte 4 vollständig und ungeschwärzt vorzulegen. Für diese Unterlagen ist nicht ersichtlich, dass die in der Sperrerklärung insoweit in Anspruch genommenen Weigerungsgründe ihre Vorlage vollständig ausschließen. Darüber hinaus ist die Sperrerklärung rechtswidrig, soweit sie sich auf die im Entscheidungsausspruch bezeichneten Schwärzungen bezieht. Die geschwärzten Angaben sind nicht geheimhaltungsbedürftig (a). Im Übrigen ist die Sperrerklärung, soweit sie Gegenstand des Beschwerdeverfahrens ist, rechtlich nicht zu beanstanden (b).
9 a) aa) Die Unterlage Blatt 4 der Beiakte 3 betrifft die Bearbeitung des Auskunftsantrags der Klägerin. Der Beklagte hat die Vorlageverweigerung damit begründet, eine Offenlegung dieser Aktenseite könne Rückschlüsse auf Arbeitsweisen und Methoden der Erkenntnisgewinnung ermöglichen und so die künftige Aufgabenerfüllung der Sicherheitsbehörden erschweren. Gründe, die Unterlage vollständig geheim zu halten, sind jedoch nicht ersichtlich. Die Angabe, dass die Klägerin ein Auskunftsersuchen gemäß § 13 NVerfSchG a.F. gestellt hat, ist nicht geheimhaltungsbedürftig. Das Gleiche gilt für den Hinweis auf einen früheren Auskunftsvorgang aus dem Jahr 2008, zumal der Beklagte der Klägerin bereits mit Bescheid vom 15. Oktober 2015 mitgeteilt hat, dass hierzu eine Datenspeicherung vorliegt. Auch wird in der Sperrerklärung der Umstand offengelegt, dass zur Person der Klägerin Speicherungen in der Niedersächsischen Amtsdatei "ANI", im Registratursegment der Verfassungsschutzbehörde und im Nachrichtendienstlichen Informationssystem "NADIS" vorhanden sind (vgl. S. 23 der Sperrerklärung vom 19. Januar 2016 ). Der Beklagte hätte deshalb prüfen müssen, ob berechtigten Geheimhaltungsinteressen durch eine Teilschwärzung der Unterlage Rechnung getragen werden kann.
10 Vergleichbares gilt für Blatt 5 der Beiakte 3. Die dort enthaltene Information zu dem früheren Auskunftsersuchen der Klägerin ist für sich genommen nicht geheimhaltungsbedürftig.
11 bb) Blatt 7, 11 und 12 der Beiakte 3 sowie - damit inhaltlich identisch - Blatt 398, 399 und 400 der Beiakte 4 betreffen unter anderem personenbezogene Daten der Klägerin, wie etwa Vorname, Familienname, Geburtsdatum, Geburtsort und Wohnsitz. Insoweit ist ein Geheimhaltungsgrund nicht erkennbar. Es erschließt sich auch nicht, weshalb die Angaben zu Körpergröße und Augenfarbe sowie der Hinweis auf ein Lichtbild geheimhaltungsbedürftig sind, nachdem der Beklagte diese Erkenntnisse an anderer Stelle offengelegt hat (vgl. Blatt 71 der Beiakte 4). Soweit die genannten Unterlagen darüber hinausgehend schutzwürdige Inhalte enthalten, die entweder Akten- und Organisationszeichen und Ähnliches betreffen oder sonst Rückschlüsse auf Arbeitsweisen und Methoden der Erkenntnisgewinnung der Sicherheitsbehörden erlauben, ist nicht ersichtlich, dass berechtigten Geheimhaltungsinteressen nicht durch eine Teilschwärzung genügt werden könnte.
12 Entsprechendes gilt für die mit Blatt 11 und 12 inhaltlich weitgehend identischen Unterlagen Blatt 26 und 27 der Beiakte 3.
13 cc) Schließlich fehlt für die erste und die drittletzte Schwärzung auf Blatt 56 der Beiakte 4 ein Weigerungsgrund. Denn ihr Inhalt erschließt sich ohne weiteres aus den offengelegten Angaben auf Blatt 54 und 55 sowie auf Blatt 56 im selben Absatz.
14 b) aa) Im Übrigen bestätigt die Durchsicht der dem beschließenden Fachsenat vollständig und ungeschwärzt vorliegenden Unterlagen, dass die in der Sperrerklärung geltend gemachten Weigerungsgründe gegeben sind und eine Offenlegung der Unterlagen gänzlich ausschließen bzw. die vorgenommenen Schwärzungen rechtfertigen.
15 Dies gilt entgegen der Auffassung des Oberverwaltungsgerichts auch in Bezug auf Blatt 231 bis 235, 240 und 241 der Beiakte 4. Der Fachsenat hat sich davon überzeugt, dass für diese Aktenbestandteile aus Gründen des Schutzes der Funktionsfähigkeit der Verfassungsschutzbehörde bzw. des Quellenschutzes ein Geheimhaltungsbedürfnis zu bejahen ist. Es handelt sich um Unterlagen, die Rückschlüsse auf seinerzeitige Erkenntnisinteressen und den Erkenntnisstand der Behörde ermöglichen. Die Offenlegung von Blatt 240 und 241 könnte zudem Rückschlüsse auf die Informationsquelle zulassen. Unter Berücksichtigung der Darlegungen des Beklagten in seiner Beschwerdebegründung kann nicht ausgeschlossen werden, dass das Druckerzeugnis lediglich einem kleinen Personenkreis bekannt geworden ist. Die Weigerungsgründe rechtfertigen auch eine vollständige Geheimhaltung dieser Unterlagen; eine Teilschwärzung kommt insoweit nicht in Betracht.
16 Die Durchsicht der Beiakten 3 und 4 bestätigt auch im Übrigen, dass der Beklagte von weiteren Teilschwärzungen - über die dem Verwaltungsgericht bereits vorgelegten Aktenteile hinaus - zu Recht abgesehen hat. Dabei durfte er berücksichtigen, dass eine Schwärzung, die nur zu einem inhaltsleeren und nichtssagenden Restbestand führen würde, nicht in Erwägung gezogen werden muss (vgl. etwa BVerwG, Beschlüsse vom 2. November 2015 - 20 F 9.14 [ECLI:DE:BVerwG:2015:021115B20F9.14.0] - juris Rn. 20 und vom 28. November 2013 - 20 F 11.12 - juris Rn. 18).
17 Unschädlich ist, dass die Blatt 99 der Beiakte 4 betreffende Schwärzung in der Sperrerklärung zwar aufgeführt wird (vgl. dort S. 2), es aber an der Zuordnung zu einem Weigerungsgrund fehlt (vgl. S. 12 f.). Denn der einschlägige Geheimhaltungsgrund erschließt sich ohne weiteres mit Blick auf die allgemeinen Ausführungen in Abschnitt I.3.a der Sperrerklärung ("Aktenzeichen, Organisationskennzeichen und Arbeitstitel").
18 Ohne Erfolg macht die Klägerin geltend, es könne nicht ohne weiteres davon ausgegangen werden, "dass alle Quellen des Beklagten gleichermaßen noch heute Interesse und Anspruch auf Geheimhaltung haben". Soweit der Beklagte sich auf den Schutz von Informationsquellen beruft, gibt es angesichts des in Rede stehenden Zeitablaufs keine konkreten Anhaltspunkte, die die Fortdauer eines rechtlich gebotenen Informantenschutzes infrage stellen könnten (vgl. BVerwG, Beschluss vom 20. Dezember 2016 - 20 F 10.15 [ECLI:DE:BVerwG:2016:201216B20F10.15.0] - juris Rn. 12 f.).
19 Zu Unrecht meint die Klägerin, personenbezogene Daten Dritter, die ihr wegen eines gemeinsamen Auftretens oder Zusammentreffens bei Veranstaltungen oder sonstigen Zusammenkünften ohnehin bekannt seien und die zusammen mit ihr von einer behördlichen Datenerhebung betroffen gewesen seien, müssten ihr gegenüber nicht geheim gehalten werden. Das ist - ungeachtet der Frage der Gewichtung der privaten Interessen der Beteiligten - jedenfalls deshalb unzutreffend, weil die Offenlegung der Daten Dritter auch die Funktionsfähigkeit der Verfassungsschutzbehörden beeinträchtigen kann. Denn daraus könnten wiederum Rückschlüsse auf Erkenntnisinteressen und den Erkenntnisstand der Behörden gezogen werden (BVerwG, Beschluss vom 30. Januar 2017 - 20 F 2.16 [ECLI:DE:BVerwG:2017:300117B20F2.16.0] - juris Rn. 17). Im Übrigen wäre für die Behörde nicht ohne weiteres ersichtlich, ob und gegebenenfalls welche personenbezogenen Daten Dritter der Klägerin "ohnehin bekannt" sein dürften. Allein der Umstand eines gemeinsamen Auftretens oder Zusammentreffens bei Veranstaltungen oder sonstigen Zusammenkünften besagt noch nicht, dass den jeweiligen Teilnehmern die persönlichen Daten anderer Teilnehmer bekannt sind.
20 Schließlich geht der Beklagte zu Recht davon aus, dass die Identität von Bediensteten der Verfassungsschutzbehörden, die nicht mit originär nachrichtendienstlichen Verfassungsschutzaufgaben befasst sind, nicht zuletzt im Interesse der Aufgabenerfüllung der Behörden zu schützen ist. Anderes gilt für die Beschäftigten, die die Behörden nach außen vertreten (BVerwG, Beschluss vom 30. Januar 2017 - 20 F 2.16 - juris Rn. 18).
21 bb) Soweit die tatbestandlichen Voraussetzungen für eine Vorlageverweigerung erfüllt sind, ist die nach § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO erforderliche Ermessensausübung ebenfalls nicht zu beanstanden. Der Fachsenat des Oberverwaltungsgerichts hat zutreffend ausgeführt, dass der Beklagte in seiner Sperrerklärung eine auf den laufenden Rechtsstreit bezogene und auf einer Abwägung der widerstreitenden Interessen der Beteiligten im Prozess beruhende Ermessensentscheidung getroffen hat, die den rechtlichen Anforderungen (vgl. dazu etwa BVerwG, Beschluss vom 8. März 2010 - 20 F 11.09 - Buchholz 310 § 99 VwGO Nr. 56 Rn. 12 m.w.N.) genügt. In diese Abwägung hat er auch das grundrechtlich durch Art. 1 Abs. 1 i.V.m. Art. 2 Abs. 1 GG geschützte Interesse Dritter an der Geheimhaltung ihrer personenbezogenen Daten eingestellt, ohne dass insoweit Ermessensfehler erkennbar sind (vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 28. Juli 2015 - 20 F 3.15 [ECLI:DE:BVerwG:2015:280715B20F3.15.0] - ZD 2015, 602 Rn. 16 ff. und vom 10. Januar 2012 - 20 F 1.11 - AfP 2012, 298 Rn. 33 f. m.w.N.).
22 4. Für dieses Zwischenverfahren kommt es nicht auf den Einwand der Klägerin an, der Beklagte habe, sofern sich Angaben aus beendeten Maßnahmen nach dem Gesetz zur Beschränkung des Brief-, Post- und Fernmeldegeheimnisses (Artikel 10-Gesetz - G 10) in den Akten fänden, ebenfalls darzulegen, warum diese nicht jedenfalls teilweise offengelegt werden könnten. Der Fachsenat hat nur darüber zu entscheiden, ob die Sperrerklärung des Beklagten gemessen an den dargestellten Maßstäben des § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO rechtmäßig ist, nicht hingegen darüber, ob die Verfassungsschutzbehörde einer (etwaigen) fachgesetzlichen Auskunfts- oder Mitteilungspflicht unterliegt (vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 28. Juli 2015 - 20 F 2.14 [ECLI:DE:BVerwG:2015:280715B20F2.14.0] - juris Rn. 9 und vom 21. Januar 2014 - 20 F 1.13 - juris Rn. 32).
23 Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO.
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