BVerwG 20 F 5.05
In der Verwaltungsstreitsache hat der Fachsenat des Bundesverwaltungsgerichts für Entscheidungen
nach § 99 Abs. 2 VwGO
am 13. Juni 2006
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht
Dr. Bardenhewer und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Prof. Dawin und Dr. Kugele
beschlossen:
Der Beschluss des Oberverwaltungsgerichts Berlin-Brandenburg vom 19. Oktober 2005 wird aufgehoben. Es wird festgestellt, dass die Sperrerklärung des Beklagten vom 18. Mai 2005 rechtswidrig ist.
Der Beklagte trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.
Der Streitwert wird für das Beschwerdeverfahren auf 5 000 € festgesetzt.
Gründe
1
Die Beschwerde ist begründet. Die Weigerung des Beklagten, dem Oberverwaltungsgericht die von ihm angeforderten und zur Entscheidungsfindung benötigten Akten vorzulegen, verstößt gegen § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO.
2
Nach § 99 Abs. 1 Satz 1 VwGO sind Behörden im Verwaltungsrechtsstreit zur Vorlage von Urkunden oder Akten und zu Auskünften verpflichtet. Ist - wie hier - die Vorlage der Akten selbst Gegenstand des Rechtsstreits und hängt nach der Rechtsauffassung des Gerichts die Entscheidung über das Klagebegehren von der Kenntnis des Akteninhalts ab, so beschränkt sich die Vorlagepflicht nach § 99 Abs. 1 Satz 1 VwGO nicht auf diejenigen Akten, die bei der Behörde vor dem Rechtsstreit aus Anlass des Streits über die Aktenvorlage entstanden sind. Vielmehr gehören zu den grundsätzlich vorzulegenden Akten auch die behördlichen Akten, in die Einblick zu nehmen die Fachbehörde unter Berufung auf etwaige im jeweiligen Fachgesetz normierte Geheimhaltungsgründe abgelehnt hat (so auch Rudisile, in: Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, VwGO, § 99 Rn. 11a für diese Fallkonstellation). Wenn aber das Bekanntwerden des Inhalts der Akten dem Wohl des Bundes oder eines deutschen Landes Nachteile bereiten würde oder wenn die Vorgänge nach einem Gesetz oder ihrem Wesen nach geheim gehalten werden müssen, kann die zuständige oberste Aufsichtsbehörde die Erteilung der Auskünfte verweigern (§ 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO).
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Der Beklagte hat in seiner Sperrerklärung vom 18. Mai 2005, in der auch auf den Inhalt des Schriftsatzes vom 6. Mai 2005 Bezug genommen wird, die Verweigerung der Akteneinsicht damit begründet, dass er bei seiner Ermessensentscheidung nach § 99 Abs. 1 Satz 2 Halbs. 2 VwGO die gesetzlichen Einschränkungen des nach dem Gesetz zur Förderung der Informationsfreiheit im Land Berlin (Berliner Informationsfreiheitsgesetz - IFG) in der Fassung vom 30. Juli 2001 (GVBl S. 305) gewährten Akteneinsichtsrechts zu berücksichtigen habe. In dem im Hauptsacheverfahren zu entscheidenden Fall halte er diese landesgesetzlichen Einschränkungen für gegeben. Die auf dieser Grundlage angestellten Ermessenserwägungen des Beklagten entsprechen nicht den Anforderungen der nach § 99 Abs. 1 Satz 2 Halbs. 2 VwGO gebotenen Ermessensentscheidung.
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Nach dem eindeutigen Wortlaut dieser Vorschrift besteht die Ermächtigung der obersten Aufsichtsbehörde zur Ermessensentscheidung, wenn der Inhalt der Schriftstücke oder der Auskunft geheimhaltungsbedürftig im Sinne des § 99 Abs. 1 Satz 2 Halbs. 1 VwGO ist, also auch dann, wenn der Vorgang nach einem Gesetz geheim gehalten werden muss. Durch die Ermessenseinräumung nach § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO soll der Aufsichtsbehörde die Möglichkeit gegeben werden, dem öffentlichen Interesse und dem individuellen Interesse der Prozessparteien an der Wahrheitsfindung in dem vom Untersuchungsgrundsatz beherrschten Verwaltungsprozess den Vorrang vor dem Interesse an der Geheimhaltung der Schriftstücke zu geben (Beschluss vom 19. August 1964 - BVerwG 6 B 15.62 - BVerwGE 19, 179 ; vgl. auch Beschlüsse vom 15. August 2003 - BVerwG 20 F 8.03 - Buchholz 310 § 99 VwGO Nr. 34 und vom 26. August 2004 - BVerwG 20 F 16.03 - Buchholz 310 § 99 VwGO Nr. 37). Diese Funktion verlöre die Ermächtigung auch dann nicht - mit der Folge, dass sie fortbesteht -, wenn das Berliner Informationsfreiheitsgesetz die Vorlage der umstrittenen Akten nicht gestatten würde.
5
Zweck dieses Gesetzes ist es, durch ein umfassendes Informationsrecht das in Akten festgehaltene Wissen und Handeln öffentlicher Stellen unter Wahrung des Schutzes personenbezogener Daten unmittelbar der Allgemeinheit zugänglich zu machen, um über die bestehenden Informationsmöglichkeiten hinaus die demokratische Meinungs- und Willensbildung zu fördern und eine Kontrolle des staatlichen Handelns zu ermöglichen (§ 1 IFG). Akteneinsichtsrecht und Aktenauskunft werden nur dann nicht gewährt, wenn dafür ein gesetzlich geregelter Ausnahmetatbestand besteht (§ 4 IFG). Dazu zählt - wie hier von Interesse - z.B. der Schutz des behördlichen Entscheidungsprozesses nach § 10 IFG. Gemäß Abs. 3 Nr. 2 dieser Vorschrift besteht kein Recht auf Akteneinsicht oder Aktenauskunft, soweit durch das Bekanntwerden des Akteninhalts Angaben und Mitteilungen öffentlicher Stellen, die nicht dem Anwendungsbereich dieses Gesetzes unterfallen, ohne deren Zustimmung offenbart werden. Nach § 10 Abs. 4 IFG soll Akteneinsicht oder Aktenauskunft versagt werden, wenn sich der Inhalt der Akten auf den Prozess der Willensbildung innerhalb von und zwischen Behörden bezieht.
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Anders als diese landesgesetzliche Abwägung zwischen behördlichen Geheimhaltungsinteressen und dem privaten Informationsinteresse regelt § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO die Auskunftserteilung und Aktenvorlage im Verhältnis der mit geheimhaltungsbedürftigen Vorgängen befassten Behörde zum Verwaltungsgericht, das in einem schwebenden Prozess für eine sachgerechte Entscheidung auf die Kenntnis der Akten angewiesen ist. In diesem Verhältnis stellt das Gesetz die Auskunftserteilung und Aktenvorlage in das Ermessen der Behörde, lässt dieser also die Wahl, ob sie die Akten oder die Auskunft wegen ihrer Geheimhaltungsbedürftigkeit zurückhält oder ob sie davon um des effektiven Rechtsschutzes willen absieht. Insofern ist die bundesrechtliche Vorschrift des § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO im Verhältnis zu den allgemeinen Geheimhaltungsvorschriften einschließlich der Ausnahmeregelungen der §§ 5 ff. IFG eine prozessrechtliche Spezialnorm. Mit ihr hat der Bund aufgrund seiner Gesetzgebungskompetenz für das gerichtliche Verfahrensrecht (Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 GG) den Konflikt zwischen dem Interesse an der Geheimhaltung des Akteninhalts und dem Interesse an effektivem Rechtsschutz für die Situation eines bereits anhängigen Rechtsstreites geregelt und eine Vorlage nach Ermessen vorgesehen. Wegen der so ausgestalteten Konkurrenz zwischen den Ausnahmetatbeständen des - hier relevanten - § 10 IFG und des § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO wäre durch die Erfüllung der tatbestandlichen Voraussetzungen des § 10 IFG das Ermessen der obersten Aufsichtsbehörde nach § 99 Abs. 1 Satz 2 Halbs. 2 VwGO nicht ausgeschlossen oder auf Null reduziert, so dass für Ermessensfehler der obersten Aufsichtsbehörde nach wie vor Raum ist (Beschluss vom 26. August 2004 a.a.O.).
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Die Ermessensausübung des Beklagten orientiert sich demgegenüber an den Vorgaben des Berliner Informationsfreiheitsgesetzes. Zwar ergibt sich aus den Ermessenserwägungen nicht eindeutig, ob im Fall des § 10 Abs. 3 Nr. 2 IFG eine Ermessensreduzierung auf Null angenommen wird. Es wird aber auch nicht deutlich, welchen Ermessensumfang der Beklagte für sich noch als gegeben angesehen hat. Zumindest scheint er davon auszugehen, dass der Anspruch auf Akteneinsicht im gerichtlichen Verfahren aus Art. 103 Abs. 1 GG, § 100 Abs. 1 VwGO durch die Ausnahmetatbestände des Berliner Informationsfreiheitsgesetzes begrenzt wird. Die Erwägung des Beklagten, es könne nicht ohne Einfluss bei der Ermessensentscheidung nach § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO bleiben, dass die Versagungsgründe des Berliner Informationsfreiheitsgesetzes unter bestimmten Voraussetzungen den Informationsanspruch des Einzelnen gegenüber schützenswerten Interessen anderer oder der Verwaltung zurücktreten ließen, gibt insoweit ebenfalls keinen weiteren Aufschluss.
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Unbestimmt ist ferner die weitere Erwägung des Beklagten, es seien keine „besonderen, schwerer wiegenden Gründe“ ersichtlich, entgegen den Vorgaben des Berliner Informationsfreiheitsgesetzes Akteneinsicht zu gewähren. Denn der Beklagte hätte die Ermessensabwägung nicht an den Grundsätzen des Berliner Informationsfreiheitsgesetzes ausrichten sollen, sondern an der Geheimhaltungsbedürftigkeit der zurückgehaltenen Unterlagen, die er sodann dem Informationsanspruch des Klägers und den Erfordernissen der gerichtlichen Sachaufklärung hätte gegenüberstellen müssen. Dies ist nicht geschehen. Die Ermessenserwägungen des Beklagten erschöpfen sich vielmehr in abstrakten Rechtserwägungen und sind nicht auf den konkreten Einzelfall ausgerichtet. Deshalb sind sie rechtswidrig.
9
Diese gerichtliche Feststellung hindert den Beklagten nicht, eine neue Sperrerklärung abzugeben.
10
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO, die Festsetzung des Streitwerts ergibt sich aus § 52 Abs. 2 GKG.