BVerwG 20 F 5.23, Beschluss vom 31. Januar 2024 | Bundesverwaltungsgericht

1 Gegenstand des dem Zwischenverfahren zugrunde liegenden Hauptsacheverfahrens ist das Begehren des Klägers, Auskunft über die zu seiner Person bei einer Landesverfassungsschutzbehörde gespeicherten Daten zu erhalten.

2 1. Nachdem der Kläger bei dem Beklagten als Landesverfassungsschutzbehörde Auskunft über die zu seiner Person dort gespeicherten Daten beantragt hatte, teilte dieser ihm im Juni 2016 mit, von ihm seien personenbezogene Daten erfasst, weil Anhaltspunkte den Verdacht rechtfertigten, er verfolge Bestrebungen gegen die freiheitliche demokratische Grundordnung. Neben der Tatsache, dass seine Personalien und zwei Lichtbilder gespeichert sowie seine Teilnahme an zwei Protestaktionen am 6. Juni 2007 (gegen den G 8-Gipfel) und 30. Juni 2007 (gegen eine NPD-Demonstration) erfasst seien, würden - gestützt auf § 26 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 LVerfSchG Mecklenburg-Vorpommern (LVerfSchG M-V) – weitere Informationen nicht mitgeteilt. In dem von dem Kläger dagegen betriebenen Klageverfahren beantragte er Akteneinsicht.

3 2. Nachdem das Verwaltungsgericht den Beklagten aufgefordert hatte, sämtliche Verwaltungsvorgänge vorzulegen, erklärte dieser als oberste Landesbehörde unter dem 12. August 2016 zum einen, über die vorgelegten Unterlagen hinaus werde die Vorlage weiterer Verwaltungsvorgänge gemäß § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO a. F. (nunmehr § 99 Abs. 2 Satz 3 VwGO) verweigert (Sperrerklärung); zum anderen werde in der Sache beantragt, die Klage abzuweisen, weil weitere Auskünfte nach § 26 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 LVerfSchG M-V ermessensgerecht abgelehnt worden seien.

4 a) Soweit es die Sperrerklärung betrifft, ist ausgeführt, einige der im Verwaltungsvorgang erfassten Erkenntnisse seien als Verschlusssache eingestuft. Das Bekanntwerden der Akteninhalte würde dem Wohl des Landes Nachteile bereiten, weil es geeignet sei, die künftige Arbeit des Verfassungsschutzes zu erschweren. Die Bekanntgabe dieser Unterlagen würde Rückschlüsse auf die gegenwärtige Organisation und auf die Arbeitsweise und Methodik des Verfassungsschutzes ermöglichen. Gleichzeitig würden das Umfeld und die Arbeitsweise derjenigen Personen bekannt werden, die Informationen beschafft und zusammengetragen hätten. Dadurch könne auf deren Identität geschlossen und die Gesundheit, Leben oder die Freiheit von Menschen gefährdet werden. Derartige Vorgangsinhalte unterlägen gemäß § 99 Abs. 1 Satz 3 VwGO nicht der Verpflichtung zur Herausgabe.

5 b) In der Klageerwiderung ist im Wesentlichen ausgeführt, die Teilauskunftsverweigerung sei auf § 26 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 LVerfSchG M-V gestützt. Die Gefährdung von Personen reduziere die Ausübung behördlichen Ermessens auf nahezu Null, so dass die Belange des Auskunftsanspruchsinhabers regelmäßig zurücktreten müssten. Bei einer Gefährdung von Personen sei kaum eine Fallgestaltung denkbar, in der die Belange des Auskunftsanspruchsinhabers überwögen. Von daher müsse das Interesse des Klägers an einer dem Art. 19 Abs. 4 GG gerecht werdenden Prozessführung hinter dem Geheimhaltungsinteresse zurücktreten.

6 3. Unter dem 17. August 2017 forderte das Verwaltungsgericht den Beklagten erneut auf, ihm sämtliche Verwaltungsvorgänge vorzulegen; dabei sei in abstrakter Art und Weise darzulegen, was sich hinter den geschwärzten Aktenbestandteilen verberge, denn nur so könne das Gericht entscheiden, ob es eines weiteren Zwischenverfahrens zur Offenlegung von Aktenbestandteilen bedürfe. Die Vorlage des Auskunftsersuchens und des hierzu verfassten Vermerks würden den Anforderungen des § 99 VwGO jedenfalls nicht genügen.

7 4. Unter dem 17. Oktober 2017 erklärte der Beklagte, es würden sämtliche Verwaltungsvorgänge vorgelegt, soweit nicht deren Vorlage nach § 99 Abs. 1 Satz 3 VwGO verweigert worden sei. Aufgrund der elektronischen Aktenführung würden nicht die Originale, sondern Ausdrucke der elektronischen Dokumente aus dem elektronischen Dokumentenmanagementsystem vorgelegt, das die herkömmliche Akte ersetze (§ 13 Abs. 2 LVerfSchG M-V). Der beschränkten Offenlegung von Aktenbestandteilen sei voranzustellen, dass die Vorlage der Verwaltungsvorgänge nicht dazu führen dürfe, dass dadurch die in § 26 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 Alt. 2 und 3 LVerfSchG M-V bestimmten Grundsätze durch das Akteneinsichtsrecht des Klägers unterlaufen würden. Für eine solche rechtliche Bewertung spreche auch § 26 Abs. 4 LVerfSchG M-V. Auch er diene der Vermeidung einer Ausforschung über den Umweg einer quasi modifizierten Auskunftserteilung.

8 Der vorgelegte Verwaltungsvorgang untergliedere sich in die Abschnitte "1. Offene Dokumente" und "2. Interne Dokumente". Die internen Dokumente seien unter Berücksichtigung der ursprünglichen VS-Einstufung teilweise geschwärzt worden. In die Kategorie A fielen Aktenzeichen, Organisationskennzeichen, Signaturen, in die Kategorie B Verfügungen, in die Kategorie C namentliche Hinweise auf Sachbearbeiter, Durchwahlnummern und in die Kategorie D schutzwürdige Belange Dritter (Quellenbezeichnungen, Namen anderer Personen). Vollständig entnommen und nicht vorgelegt würden Dokumente wegen der Gefährdung von Informationsquellen nach § 26 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 LVerfSchG M-V (Abschnitt 3). Zu den Dokumenten der Kategorie A (interne Dokumente) sei anzumerken, dass eine relevante Beschneidung der Sachverhaltsaufklärung nicht ersichtlich sei. Zur Dokumentenkategorie B ist ausgeführt, der Kläger möge ein Interesse daran haben, dass Verfügungen und damit Arbeitsanweisungen oder Beschaffungsaufträge offengelegt würden. Es sei jedoch weniger schützenswert, da demgegenüber der Verfassungsschutz seinen verfassungsmäßigen Auftrag nicht mehr erfüllen könne. Zu Dokumenten der Kategorie D heißt es, beim Vorliegen schutzwürdiger Belange Dritter sei die Gewichtung zu deren Gunsten erfolgt, weil kein vorrangiges Aufklärungsinteresse oder ein schützenswertes Individualinteresse des Klägers an der entsprechenden Auskunft feststellbar sei. Zu den Dokumenten aus Maßnahmen nach § 10 Abs. 1 LVerfSchG M-V heißt es zudem, über den gesetzlich definierten Auskunftsanspruch hinaus bestehe kein Anspruch des Klägers, über den Umweg der Akteneinsicht faktisch eine Übersicht darüber zu erhalten, welche nachrichtendienstlichen Einzelmaßnahmen ihn beträfen. Polizeiliche Mitteilungen im Rahmen des § 24 LVerfSchG M-V (Abschnitt 4) unterlägen dem Verschlussgrad VS-NfD. Im Übrigen würde eine Offenlegung von polizeilichen Dokumenten gegen deren erklärten Willen aller Voraussicht nach dazu führen, dass die Polizei künftig von der Weitergabe solcher Dokumente an den Verfassungsschutz absehe. Dem Kläger stehe es offen, sich direkt an die Polizei zu wenden. Auch insoweit komme wieder das Argument einer zu vermeidenden Umgehung durch die Vorlage der Verwaltungsvorgänge zum Tragen.

9 5. Nachdem der Kläger beim Verwaltungsgericht im Dezember 2017 angeregt hatte, die Entscheidungserheblichkeit der vorenthaltenen Aktenbestandteile festzustellen, führte der Berichterstatter unter dem 29. März 2018 aus, nach Ansicht der Kammer dürfte im vorliegenden Fall vor einem Antrag nach § 99 Abs. 2 VwGO kein Beweisbeschluss erforderlich sein. Der Beklagte mache nämlich materiell-rechtliche Geheimhaltungsgründe geltend.

10 6. Unter dem 30. April 2018 beantragte der Kläger, die Sache dem Oberverwaltungsgericht vorzulegen und von ihm feststellen zu lassen, dass die Verweigerung der vollständigen Aktenvorlage rechtswidrig sei.

11 7. Mit Schreiben vom 2. Juli 2018 beantragte der Beklagte, den vorgenannten Antrag zurückzuweisen, und verwies in der Sache auf seinen Vortrag in einem anderen Verfahren beim Verwaltungsgericht S. (Az. ...).

12 8. Nachdem das Oberverwaltungsgericht den Beklagten unter dem 17. August 2022 und 20. Dezember 2022 gebeten hatte, die Daten im Original vorzulegen, sie "aufzubereiten" und dabei darzustellen, warum der Beklagte davon ausgehe, dass die Voraussetzungen des § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO vorlägen, hat dieser mit Schriftsatz vom 24. Januar 2023 unter anderem erklärt, aufgrund der elektronischen Aktenführung würden die Daten nicht im Original, sondern als Ausdrucke von elektronischen Dokumenten vorgelegt. Spätestens "im Rahmen der (ergänzten) Sperrerklärung vom 17. Oktober 2017" sei zu den in § 99 Abs. 1 Satz 3 VwGO genannten Voraussetzungen bereits vorgetragen worden. Der Beklagte habe sein Ermessen auch fehlerfrei ausgeübt. Im Verfahren nach § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO dürften Ermessenserwägungen "ergänzt" werden, wenn die Gründe bereits bei der Abgabe der Sperrerklärung vorlägen und der Betroffene dadurch nicht in seiner Rechtsverteidigung beeinträchtigt werde. Im vorliegenden Fall seien die materiellen Gründe für die Sperrerklärung deckungsgleich mit den Gründen für die Abwägung, dem Kläger die mit dem Auskunftsantrag geforderten Daten nicht zukommen zu lassen. Der Kläger hat darauf unter dem 3. Februar 2023 erwidert.

13 9. Mit Beschluss vom 20. Februar 2023 hat das Oberverwaltungsgericht den Antrag abgelehnt. Der Antrag des Klägers, die Rechtswidrigkeit der Sperrerklärung des Beklagten vom 17. Oktober 2017 feststellen zu lassen, sei unbegründet. Die Verfügung des Berichterstatters des Verwaltungsgerichts vom 29. März 2018 stelle eine ausreichende Verlautbarung der Entscheidungserheblichkeit bezüglich der Aktenvorlage dar. Die Sperrerklärung sei auch rechtmäßig. Der Beklagte habe sich zu Recht "in der Sache auf § 99 Abs. 1 Satz 3 Alt. 1 und 3 VwGO berufen" und sein Ermessen rechtsfehlerfrei ausgeübt. Er habe insbesondere erkannt, dass die Gründe, die eine Sperrerklärung rechtfertigen könnten, von denjenigen zu unterscheiden seien, die er im Verfahren der Hauptsache zur Verweigerung der Aktenvorlage angeführt habe.

14 10. Mit seiner am 9. März 2023 eingelegten Beschwerde wendet sich der Kläger gegen den Beschluss des Oberverwaltungsgerichts.

15 Die zulässige Beschwerde hat Erfolg. Die Sperrerklärung des Beklagten ist rechtswidrig, so dass der Beschluss des Oberverwaltungsgerichts aufzuheben ist.

16 1. Dabei geht der Senat davon aus, dass das Verwaltungsgericht die Entscheidungserheblichkeit der angeforderten Unterlagen in noch ordnungsgemäßer Form bejaht hat (BVerwG, Beschluss vom 5. April 2023 - 20 F 17.22 - NVwZ 2023, 1435 Rn. 14 m. w. N.). Es erscheint zweifelhaft, kann aber dahingestellt bleiben, ob der Beklagte die Relevanz einer Einstufung von Akten als Verschlusssache im Verfahren nach § 99 VwGO richtig erkannt hat (vgl. BVerwG, Beschluss vom 28. Juni 2017 - 20 F 12.16 - juris Rn. 10) und er dem Oberverwaltungsgericht die Vorlage der Originalakten unter Hinweis auf § 13 Abs. 2 LVerfSchG M-V verweigern durfte.

17 2. Jedenfalls erfüllt die Sperrerklärung zum einen bereits nicht die an sie zu stellenden formellen Anforderungen; zum anderen fehlt es an einer § 99 Abs. 1 Satz 3 VwGO entsprechenden Ermessensausübung.

18 a) Gegenstand des vorliegenden Zwischenverfahrens ist die von der obersten Landesbehörde unter dem 12. August 2016 abgegebene Erklärung, die Vorlage der vollständigen Verwaltungsunterlagen zu verweigern (Seite 1 bis 2). Darin ist eine als Sperrerklärung zu wertende Aussage enthalten, die mit der Klageerwiderung zum Hauptsacheverfahren (Seite 2 bis 4) verbunden ist. Die vom Oberverwaltungsgericht als Sperrerklärung angesehene Erklärung des Beklagten vom 17. Oktober 2017 fußt auf ihr, was sich auch aus dessen Aussage im Schriftsatz vom 24. Januar 2023 ableitet, spätestens "im Rahmen der (ergänzten) Sperrerklärung vom 17. Oktober 2017" sei zu den Voraussetzungen des § 99 Abs. 1 Satz 3 VwGO vorgetragen worden.

19 b) Selbst bei Einbeziehung der Ergänzung vom 17. Oktober 2017 wird die Sperrerklärung nicht den rechtlichen Darlegungs- und Begründungsanforderungen gerecht.

20 aa) Grundsätzlich muss eine Sperrerklärung eine differenzierende Zuordnung der Geheimhaltungsgründe zu den jeweiligen Aktenbestandteilen enthalten (BVerwG, Beschlüsse vom 19. April 2010 - 20 F 13.09 - BVerwGE 136, 345 Rn. 12, 15 m. w. N., vom 25. Juni 2010 - 20 F 1.10 - NVwZ 2010, 1495 Rn. 11, vom 18. April 2012 - 20 F 7.11 - NVwZ 2012, 1488 Rn. 5, vom 13. Februar 2014 - 20 F 11.13 - juris Rn. 11 und vom 21. Januar 2019 - 20 F 9.17 - juris Rn. 12 f.). Sie muss hinreichend deutlich erkennen lassen, auf welche Weigerungsgründe die oberste Aufsichtsbehörde sie stützt (BVerwG, Beschluss vom 13. Februar 2014 ‌- 20 F 11.13 - juris Rn. 11). Eine konkrete Zuordnung von Geheimhaltungsgründen durch die oberste Aufsichtsbehörde ist von zentraler Bedeutung, weil der Fachsenat ausschließlich prüft, ob die von ihr in der Sperrerklärung behaupteten Gründe tatsächlich vorliegen; erst durch die Darlegung der konkreten Gründe wird somit effektiver Rechtsschutz ermöglicht (BVerwG, Beschluss vom 19. April 2010 - 20 F 13.09 - BVerwGE 136, 345 Rn. 12). Eine differenzierende Aufbereitung der Unterlagen - unter Angabe von Blattzahlen, gegebenenfalls auch der Bezifferung von Absätzen oder der Gliederungspunkte eines Dokuments - erweist sich nur ausnahmsweise dann als entbehrlich, wenn der Umfang der Unterlagen überschaubar ist und sich bei Durchsicht der Akte die Zuordnung der Geheimhaltungsgründe ohne Weiteres erschließt (BVerwG, Beschluss vom 21. August 2012 - 20 F 5.12 - juris Rn. 8 m. w. N.).

21 bb) In der Sperrerklärung vom 12. August 2016 heißt es jedoch lediglich, die Vorlage der Verwaltungsvorgänge werde gemäß § 99 Abs. 1 Satz 3 VwGO verweigert, weil die Erkenntnisse als Verschlusssache eingestuft seien und das Bekanntwerden der Akteninhalte dem Wohl des Landes deshalb Nachteile bereiten würde, weil dies geeignet sei, die künftige Arbeit des Verfassungsschutzes zu erschweren. Gleichzeitig könnte auf die Identität von Personen geschlossen und deren Leben oder Freiheit gefährdet werden. Es fehlt damit an einer differenzierenden Zuordnung der drei Geheimhaltungsgründe nach § 99 Abs. 1 Satz 3 VwGO zu den einzelnen Aktenbestandteilen. Auf eine entsprechende Zuordnung ist auch nicht etwa deshalb zu verzichten, weil der Aktenumfang überschaubar wäre. Ausweislich des dem Verwaltungsgericht vorgelegten Verwaltungsvorgangs sind dort die Teile 3 (Dokumente aus Maßnahmen gemäß § 10 Abs. 1 LVerfSchG M-V, Seiten 18 bis 77) und 4 (polizeiliche Ermittlungen im Rahmen der VV-Informationsübermittlungen nach § 14 LVerfSchG M-V, Seiten 78 bis 134) vollständig "entnommen (worden) gemäß § 26 Abs. 2 LVerfSchG M-V", so dass neben den Schwärzungen - auf den Seiten 4 bis 7, 9 bis 14 und 16 bis 17 - bei insgesamt 117 fehlenden Seiten Zuordnungen zu den einzelnen Geheimhaltungsgründen fehlen. Hinzu tritt, dass die im Originalvorgang vorgenommene Paginierung nicht durchgehend der des Verwaltungsvorgangs entspricht, der dem Verwaltungsgericht übermittelt worden ist. Das im Teil 2 des Originalvorgangs enthaltene Inhaltsverzeichnis entspricht zudem nicht dem als Beiakte Nr. 1 dem Verwaltungsgericht übermittelten Inhaltsverzeichnis.

22 cc) Etwas anderes folgt auch nicht aus der ergänzenden Sperrerklärung vom 17. Oktober 2017, weil sie sich ausschließlich zu den fachgesetzlichen Versagungsgründen nach § 26 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 LVerfSchG M-V verhält.

23 dd) Dass der Beklagte nach Einleitung des Zwischenverfahrens mit Schriftsatz vom 24. Januar 2023 den Versuch unternommen hat, die Versagungsgründe konkret zuzuordnen, ändert daran ebenfalls nichts. Dabei kann offenbleiben, ob auch die Darlegungen dort die Gründe hinreichend konkret belegen; jedenfalls ist die Einbeziehung der dortigen Ausführungen in das fachgerichtliche Verfahren unzulässig. Denn ebenso wie die Ergänzung eines in der Sperrerklärung noch nicht angeführten Verweigerungsgrundes durch schriftsätzliche Erklärungen unzulässig ist (BVerwG, Beschluss vom 19. April 2021 - 20 F 9.20 - juris Rn. 32), verbietet sich erst recht die erstmalige Zuordnung konkreter Verweigerungsgründe zu den Auslassungen oder Schwärzungen durch erläuternde Schriftsätze außerhalb der Sperrerklärung.

24 c) Anders als vom Oberverwaltungsgericht angenommen, hat der Beklagte auch nicht bereits in der (ergänzten) Sperrerklärung eine Ermessensentscheidung getroffen.

25 aa) Die oberste Aufsichtsbehörde ist im Rahmen einer Prüfung nach § 99 Abs. 1 Satz 3 VwGO gefordert, in besonderer Weise die rechtsschutzverkürzende Wirkung der Verweigerung der Aktenvorlage für den Betroffenen zu beachten. Darin liegt die Besonderheit ihrer Ermessensausübung nach dieser Regelung. Dementsprechend steht ihr selbst in den Fällen ein Ermessen zu, in denen das Fachgesetz es der Fachbehörde nicht einräumt (BVerwG, Beschluss vom 7. April 2020 - 20 F 2.19 - NVwZ-RR 2020, 909 Rn. 31 m. w. N.). Eine darauf bezogene Ermessensentscheidung ist der - insoweit allein maßgeblichen - Sperrerklärung indes nicht entnehmbar, selbst wenn der klageerwidernde Teil des Schriftsatzes, in den sie eingebettet wurde, zu ihrer Auslegung mit herangezogen wird (BVerwG, Beschluss vom 5. April 2023 - 20 F 17.22 - NVwZ 2023, 1435 Rn. 17 ff.).

26 bb) Die Sperrerklärung verweist in ihren Ausführungen zur Klageerwiderung ausschließlich auf die Regelungen des Landesverfassungsschutzgesetzes. Dasselbe gilt für die ergänzenden Ausführungen in der ergänzenden Erklärung vom 17. Oktober 2017. Der Beklagte erwähnt zwar im Zusammenhang mit dem Dokumententyp D ein vorrangiges Aufklärungsinteresse oder ein schützenswertes Individualinteresse des Klägers oder im Zusammenhang mit dem Dokumententyp B ein (weniger) schützenswertes Interesse des Klägers an der Offenlegung; zugleich nimmt er jedoch bezogen auf den Dokumententyp A an, dass eine relevante Beschneidung der Sachverhaltsaufklärung nicht ersichtlich sei. Die rechtlichen Interessen des Klägers stellt er indes allein wegen der fachgesetzlichen Verweigerungsgründe zurück, ohne - wie von § 99 Abs. 1 Satz 3 VwGO gefordert - zu erwägen, die streitigen Informationen gleichwohl (teilweise) freizugeben.

27 Deutlich wird der Ermessensnichtgebrauch durch die - im Zusammenhang mit Maßnahmen nach § 10 Abs. 1 LVerfSchG M-V anzutreffende - Begründung, über den (fach-)gesetzlich definierten Auskunftsanspruch hinaus bestehe kein Anspruch des Klägers, über den Umweg der Einsicht in den Verwaltungsvorgang faktisch eine Übersicht darüber zu halten, von welchen nachrichtendienstlichen Einzelmaßnahmen er betroffen gewesen sei. Damit hat der Beklagte den Charakter des § 99 Abs. 1 Satz 3 VwGO als im Verhältnis zu den fachgesetzlich geregelten Auskunftsansprüchen prozessrechtliche Spezialnorm verkannt, die eine Informationsfreigabe auch jenseits fachgesetzlicher Verweigerungsgründe eröffnet (BVerwG, Beschlüsse vom 21. August 2012 - 20 F 5.12 - juris Rn. 6 und vom 5. April 2023 - 20 F 17.22 - NVwZ 2023, 1435 Rn. 19).

28 3. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.