BVerwG 20 F 5.24, Beschluss vom 12. Februar 2025 | Bundesverwaltungsgericht

1 Der Kläger begehrt in dem diesem Zwischenverfahren zugrundeliegenden Hauptsacheverfahren eine Neubescheidung seiner Bewerbung für den mittleren nichttechnischen Dienst im Bundesnachrichtendienst (BND).

2 1. Der in Russland geborene, über die deutsche Staatsangehörigkeit verfügende Kläger hatte erfolgreich an einem Auswahlverfahren für die angestrebte Ausbildung teilgenommen. Nachdem die Sicherheitsüberprüfung Bedenken ergeben hatte, wurde ihm mitgeteilt, er könne trotz Bestehens des Auswahlverfahrens nicht für eine Laufbahnausbildung im BND berücksichtigt werden. Sein Widerspruch wurde unter Verweis auf das Fehlen der sicherheitsrechtlichen Eignung zurückgewiesen. Die konkreten Ablehnungsgründe könnten nicht mitgeteilt werden, um eine Ausforschung des Erkenntnisstandes des BND und von dessen Einstellungspraxis zu vermeiden.

3 Mit der daraufhin erhobenen Klage macht der Kläger geltend, der BND habe kein die gerichtliche Kontrolle ausschließendes Letztentscheidungsrecht über die sicherheitsrechtliche Eignung eines Bewerbers. Tatsächliche Anhaltspunkte für ein Sicherheitsrisiko seien nicht ersichtlich. Der BND gehe von einem unrichtigen Sachverhalt aus. Die Beklagte tritt dem unter Hinweis auf § 14 Abs. 4 Satz 2 SÜG entgegen.

4 2. Mit Beschluss vom 12. Januar 2023 gab das Bundesverwaltungsgericht als Gericht der Hauptsache der Beklagten auf, diejenigen Aktenbestandteile vorzulegen, aus denen sich die von ihr gesehenen tatsächlichen Anhaltspunkte für ein Sicherheitsrisiko i. S. v. § 5 des Sicherheitsüberprüfungsgesetzes (SÜG) bei einer Tätigkeit des Klägers beim Bundesnachrichtendienst ergeben.

5 Mit der ersten Sperrerklärung vom 10. August 2023 verweigerte das beigeladene Bundeskanzleramt die Vorlage der Aktenbestandteile, aus denen sich die tatsächlichen Anhaltspunkte für ein Sicherheitsrisiko ergeben. Der Fachsenat des Bundesverwaltungsgerichts stellte im ersten Zwischenverfahren mit Beschluss vom 1. März 2024 - 20 F 14.23 - die Rechtswidrigkeit dieser Sperrerklärung fest, weil der Beigeladene in seiner Sperrerklärung die Gründe der Vorlageverweigerung nicht ordnungsgemäß dargelegt hatte.

6 3. Daraufhin erließ der Beigeladene unter dem 21. Mai 2024 eine weitere Sperrerklärung und verweigerte erneut die Vorlage der ungeschwärzten Blätter 1 bis 11 der mit Beschluss vom 12. Januar 2023 angeforderten Akten.

7 4. Auf Aufforderung des Vorsitzenden legte der Beigeladene mit Schriftsatz vom 27. Mai 2024 einen 22 Seiten umfassenden Verwaltungsvorgang vor, in dem die von der Sperrerklärung erfassten Teile der Sicherheitsakte geschwärzt sind.

8 5. Unter dem 10. Juli 2024 beantragte der Kläger erneut die Rechtswidrigkeit der Sperrerklärung vom 10. August 2023 festzustellen.

9 Die Beklagte zitiere pauschal aus Beschlüssen des Bundesverwaltungsgerichts, bleibe eine konkrete Begründung zur Notwendigkeit der Sperrerklärung aber schuldig. Den Anforderungen aus dem Beschluss des Fachsenats vom 1. März 2024 - 20 F 14.23 - werde die Beklagte nicht gerecht. Der Hinweis auf Einschleusungsversuche ausländischer Nachrichtendienste, die bestritten würden, trage nicht. Die Schwärzungen von Mitarbeiternamen, Telefonnummern, Aktenzeichen und Personalnummern für Bewerber seien nicht notwendig. Dies gelte auch für Namen von Unterzeichnern, Gesprächsführern bzw. Besonderheiten und Auffälligkeiten in Sicherheitserklärungen und vorgelegten Dokumenten bzw. im Bereich des sozialen Verhaltens. Nicht gerechtfertigt seien Schwärzungen der Bewertungen des Klägers und seiner Referenzpersonen. Die angeführten Pauschalbehauptungen seien unzureichend. Die Beklagte entledige sich unter Verletzung von Art. 33 Abs. 2 GG eines unliebsamen Bewerbers. Dies zeige auch ihre Gesamtabwägung.

10 6. Mit Beschluss vom 17. Juli 2024 - 2 A 2.24 - hat der in der Hauptsache zuständige Senat des Bundesverwaltungsgerichts seinen Beweisbeschluss vom 12. Januar 2023 - 2 A 2.22 - auf die Wertungen des Sicherheitsbeauftragten des Bundesnachrichtendienstes auf den Seiten 18 bis 21 des Verwaltungsvorganges beschränkt. Die gerichtliche Prüfung setze voraus, dass dem Senat die konkreten Erwägungen bekannt seien, aus denen das Bestehen eines Sicherheitsrisikos im Falle einer Beschäftigung des Klägers beim BND abgeleitet werde. Dafür bedürfe es nicht der Kenntnis der Dienstnamen von Mitarbeitern des BND, des Aktenzeichens seines Bewerbungsverfahrens oder der konkreten Untergliederung des BND. Erforderlich sei die Kenntnis der vollständig ungeschwärzten Aussagen von Seiten 18 bis 21 des Verwaltungsvorganges.

11 7. Mit Schreiben vom 19. August 2024 hat der Vorsitzende des 2. Senats des Bundesverwaltungsgerichts die Sache erneut dem Fachsenat vorgelegt.

12 Der Antrag des Klägers auf Feststellung der Rechtswidrigkeit der Sperrerklärung vom 21. Mai 2024 ist zum Teil zulässig und zum Teil auch begründet.

13 1. Gegenstand des Zwischenverfahrens ist die genannte Sperrerklärung, soweit sie Aktenteile betrifft, deren ungeschwärzte und vollständige Vorlage der in der Hauptsache zuständige Senat des Bundesverwaltungsgerichts im Beweisbeschluss vom 12. Januar 2023 in der Fassung des Beschlusses vom 17. Juli 2024 noch fordert. Die Konkretisierung der noch vom Beweisbeschluss erfassten Aktenbestandteile durch den Beschluss vom 17. Juli 2024 bezieht sich in der Zählung der Seitenzahlen auf die Paginierung des mit Schwärzungen Ende Mai 2024 vorgelegten Verwaltungsvorganges, die nicht mit der Paginierung des Vorganges nach der Sperrerklärung identisch ist. Nach Einsicht in den ungeschwärzten Originalvorgang ist aber eindeutig, dass Gegenstand der Beweiserhebung nach den Beschlüssen vom 12. Januar 2023 und vom 17. Juli 2024 die im ungeschwärzten Original von den letzten zwei Absätzen der Rückseite von Blatt 9 (unterhalb der Überschrift "Wertung") bis zum ersten Drittel von Blatt 11 oberhalb des Punktes 1.4 reichende Passage ist, deren Geheimhaltungsgründe die Sperrerklärung für die Seiten 10 bis 13 anführt. Die handschriftliche Paginierung des Originalvorganges ist im geschwärzt vorgelegten und fortlaufend neu paginierten Verwaltungsvorgang ersichtlich.

14 2. Die Zulässigkeit des Antrags auf Entscheidung des Fachsenats im Zwischenverfahren nach § 99 Abs. 2 VwGO setzt voraus, dass das Gericht der Hauptsache die Entscheidungserheblichkeit der angeforderten Unterlagen ordnungsgemäß bejaht hat (vgl. BVerwG, Beschluss vom 31. Mai 2021 - 20 F 13.20 - juris Rn. 7 m. w. N.). Auch wenn dies zunächst in einem Beweisbeschluss geschehen ist, kann das Hauptsachegericht verpflichtet sein, die Entscheidungserheblichkeit nach Abgabe der Sperrerklärung erneut zu überprüfen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 8. März 2019 - 20 F 8.17 - juris Rn. 5 m. w. N.). Hat es die Entscheidungserheblichkeit förmlich verlautbart, ist der Fachsenat grundsätzlich an dessen Rechtsauffassung gebunden. Eine andere Beurteilung kommt nur in Betracht, wenn die Rechtsauffassung des Gerichts der Hauptsache offensichtlich fehlerhaft ist oder wenn dieses seiner Verpflichtung nicht genügt hat, die ihm nach dem Amtsermittlungsgrundsatz zur Verfügung stehenden Mittel zur Aufklärung des Sachverhalts zu erschöpfen, um auf dieser Grundlage über die Erforderlichkeit der Aktenvorlage zu entscheiden (vgl. BVerwG, Beschluss vom 19. April 2021 - 20 F 9.20 - juris Rn. 16 m. w. N.).

15 Vorliegend hat das Hauptsachegericht seinen Beweisbeschluss vom 12. Januar 2023 nach Vorlage der neuen Sperrerklärung anhand von deren Angaben zum Inhalt auf die Entscheidungserheblichkeit der gesperrten Inhalte überprüft und mit Beschluss vom 17. Juli 2024 so konkret wie nach den vorliegenden Aussagen der Sperrerklärung möglich auf vier Seiten des Verwaltungsvorganges beschränkt. Damit hat es den Sachverhalt hinreichend aufgeklärt und nachvollziehbar begründet, weshalb es der Einsicht in die angeforderten Aktenbestandteile bedarf. Insoweit ist den Anforderungen an die ordnungsgemäße Verlautbarung der Entscheidungserheblichkeit Rechnung getragen.

16 Der Antrag des Klägers ist mangels Entscheidungserheblichkeit im Hauptsacheverfahren folglich unzulässig, soweit er weitergehende Teile der Sperrerklärung erfasst. Personenbezogene Daten von Mitarbeitern des BND sind nach dem Beweisbeschluss nicht (zulässig) Gegenstand des Zwischenverfahrens.

17 3. Der zulässige Antrag ist im tenorierten Umfang auch begründet. Die Weigerung, die mit Beschluss vom 17. Juli 2024 noch angeforderten ungeschwärzten Aktenbestandteile vorzulegen, ist teilweise rechtswidrig.

18 a) Die zweite Sperrerklärung vom 21. Mai 2024 ist in formeller Hinsicht nicht zu beanstanden. Aus ihr ergibt sich hinreichend genau, welche Weigerungsgründe zu welchen Schwärzungen und vorenthaltenen Aktenbestandteilen geltend gemacht werden. Sie bezieht sich ausdrücklich auf den Weigerungsgrund der Staatswohlgefährdung nach § 99 Abs. 1 Satz 3 Alt. 1 VwGO und erläutert durch Angaben von Seitenzahlen und Inhaltsumschreibungen nachvollziehbar, auf welche Schwärzungen sich die Weigerung bezieht und woraus jeweils die Gefährdung des Wohles des Bundes folgen soll.

19 b) Die Sperrerklärung ist aber im tenorierten Umfange materiell rechtswidrig.

20 Nach § 99 Abs. 1 Satz 3 VwGO sind Behörden nicht zur Vorlage von Urkunden oder Akten, zur Übermittlung elektronischer Dokumente und zu Auskünften verpflichtet, wenn das Bekanntwerden ihres Inhalts dem Wohl des Bundes oder eines Landes Nachteile bereiten würde (Alt. 1) oder die Vorgänge nach einem Gesetz (Alt. 2) oder ihrem Wesen nach (Alt. 3) geheim gehalten werden müssen.

21 Ein Nachteil für das Wohl des Bundes oder eines Landes im Sinne des § 99 Abs. 1 Satz 3 Alt. 1 VwGO ist unter anderem dann gegeben, wenn und soweit die Bekanntgabe des Akteninhalts die künftige Erfüllung der Aufgaben der Sicherheitsbehörden - einschließlich deren Zusammenarbeit mit anderen Behörden - erschweren würde. Dies kann der Fall sein, wenn sich aus einer Offenlegung von Unterlagen - auch aus einer Zusammenschau - Rückschlüsse auf die gegenwärtige Organisation der Sicherheitsbehörden, die Art und Weise ihrer Informationsbeschaffung, aktuelle Ermittlungsmethoden oder die praktizierten Methoden ihrer Zusammenarbeit mit anderen Stellen ableiten lassen. Zu solchen Rückschlüssen geeignet sind z. B. Vorgangsblätter, Aktenzeichen, Organisationskennzeichen und Arbeitstitel, Verfügungen und namentliche Hinweise auf Bearbeiter, Aktenvermerke, Arbeitshinweise, Randbemerkungen und Querverweise sowie Hervorhebungen und Unterstreichungen (BVerwG, Beschluss vom 23. Februar 2023 - 20 F 5.21 - ZGI 2023, 126 Rn. 14 ff. m. w. N.).

22 bb) Hiernach liegen die von der obersten Aufsichtsbehörde geltend gemachten Weigerungsgründe nach § 99 Abs. 1 Satz 3, Alt. 1 VwGO nur teilweise vor.

23 aaa) Hinsichtlich der vom letzten Absatz auf Seite 18 bis einschließlich der ersten beiden Absätze auf Seite 19 des Verwaltungsvorganges bis zu den Worten "aus der laufenden Berichterstattung" liegen die geltend gemachten Weigerungsgründe nicht vor. Denn es ist nicht plausibel, dass die Kenntnis dieser Textpassage Rückschlüsse auf Ermittlungsmethoden und Bewertungsmaßstäbe des BND erlauben könnte, die es ausländischen Geheimdiensten erleichtern würde, Bewerber einzuschleusen. Die letzte Passage auf Seite 18 unten/Seite 19 oben konkretisiert lediglich den hier im Ergebnis angenommenen Fall des § 5 Abs. 1 Nr. 2 SÜG, der sich bereits aus der offengelegten Passage direkt oberhalb ergibt. Außerdem enthält er abstrakte Erläuterungen zur Auslegung der genannten Norm bzw. die Wiedergabe eines Textteils einer Monographie, die als Fußnote auf Seite 19 unten bereits offengelegt wurde. Damit enthält sie keine das offengelegte Ergebnis der Sicherheitsüberprüfung tragenden und schutzwürdigen Elemente der Würdigung.

24 Ein Weigerungsgrund besteht aus dem genannten Grund auch nicht für den zweiten Absatz und den ersten Satz des dritten Absatzes auf Seite 19 des Verwaltungsvorganges (Blatt 10 des Originalvorganges). Denn dort wird einzelfallbezogen anhand der Angaben des Klägers aus der Sicherheitserklärung und aus dem Kontaktgespräch unter den Tatbestand der Norm subsumiert. Dass im Rahmen von Sicherheitsüberprüfungen Fragen zu fremden Staatsangehörigkeiten, Verwandtschaftsverhältnissen, Kontakten etc. gestellt und ausgewertet wurden, kann als allgemeinbekannt vorausgesetzt werden. Das Bekanntwerden dieser normativ vorgeschriebenen Auswertung gefährdet für sich genommen nicht das Wohl des Bundes.

25 Der geltend gemachte Weigerungsgrund besteht aus demselben Grund auch nicht hinsichtlich des vierten Absatzes auf Seite 20 des Verwaltungsvorganges (Blatt 10 Rückseite des Originalvorganges). Denn dort wird das bereits bekannte Ergebnis der vorangegangenen - und berechtigt geschwärzten - Wertungen angeführt, ohne dass Teile der die Schlussfolgerung - hier mit Recht - tragenden Gründe referiert werden.

26 Kein Weigerungsgrund besteht des Weiteren, soweit die nachfolgenden Textpassagen lediglich Angaben des Antragstellers aus dessen Sicherheitserklärung und dem Kontaktgespräch referieren. Dies betrifft die Überschrift und den Absatz oberhalb der offengelegten Überschrift "Wertung" auf Seite 20 des Verwaltungsvorganges (Blatt 10 Rückseite des Originalvorganges) und die vier Absätze unterhalb der offengelegten Überschrift "Sonstige sicherheitserhebliche Erkenntnisse" von Seite 20 bis Seite 21 des Verwaltungsvorganges (Blatt 10 Rückseite bis Blatt 11 des Originalvorganges). Diese Angaben sind zudem im Wesentlichen auf den Seiten 11 bis 14 inhaltlich bereits offengelegt. Die Internetpräsenz des Antragstellers ist dessen Sicherheitserklärung entnommen.

27 Hinsichtlich der zwei Sätze unter den Überschriften "Wertung" auf den Seiten 20 und 21 des Verwaltungsvorganges (Blatt 10 Rückseite und Blatt 11 des Originalvorganges) fehlt es ebenfalls an einem Geheimhaltungsinteresse. Denn es ist nicht ersichtlich, welche sich nicht ohnehin aufdrängenden Schlüsse auf Verfahrensweisen des BND aus dem Umstand zu ziehen sind, dass ein effizienter Einsatz von Personal und Zeit auch beim BND das Offenlassen nicht mehr entscheidungserheblicher Fragen erlaubt.

28 bbb) Hinsichtlich aller weiteren geschwärzten Teile der den Gegenstand des Zwischenverfahrens bildenden Textes (ab dem zweiten Satz des dritten Absatzes auf Seite 19 des Verwaltungsvorganges/Blatt 10 des Originalvorganges bis einschließlich des dritten Absatzes auf Seite 20 des Verwaltungsvorganges/Blatt 10 Rückseite des Originalvorganges) bestehen die angeführten und dem Grunde nach berechtigten Schwärzungsgründe. Insbesondere ist plausibel und nachvollziehbar, dass die Art und Weise der Würdigung der angeführten tatsächlichen Aspekte es ausländischen Nachrichtendiensten erleichtern würde, Bewerber in den BND einzuschleusen und auf diese Weise Sicherheitsinteressen der Bundesrepublik Deutschland mit hinreichender Wahrscheinlichkeit zu gefährden. Berechtigt ist auch die Geheimhaltung von Hintergrundinformationen zur sicherheitsrechtlichen Einordnung von Bewerberangaben. Von einer weiteren Begründung wird nach § 99 Abs. 2 Satz 14 i. V. m. Satz 10 Halbs. 2 VwGO abgesehen, weil die Entscheidungsgründe Art und Inhalt der geheim gehaltenen Akten nicht erkennen lassen dürfen.

29 c) Soweit Weigerungsgründe vorliegen, enthält die Sperrerklärung eine auf den laufenden Rechtsstreit bezogene und die widerstreitenden Interessen der Beteiligten abwägende Ermessensentscheidung, die den rechtlichen Anforderungen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 8. März 2010 - 20 F 11.09 - NJW 2010, 2295 Rn. 12 m. w. N.) genügt. Weniger weitgehende Teilschwärzungen würden nur zu inhaltsleeren und nichtssagenden Resttexten führen (BVerwG, Beschlüsse vom 28. November 2022 - 20 F 10.21 - juris Rn. 11 und vom 24. März 2023 - 20 F 21.22 - juris Rn. 14).

30 4. Einer eigenständigen Kostenentscheidung bedarf es im erstinstanzlichen Verfahren vor dem Fachsenat nicht, weil es sich im Verhältnis zum Hauptsacheverfahren um einen unselbstständigen Zwischenstreit handelt.