BVerwG 20 F 8.08 , Beschluss vom 05. November 2008 | Bundesverwaltungsgericht

Beschluss

BVerwG 20 F 8.08 OVG Berlin-Brandenburg - 23.07.2008 - AZ: OVG 95 A 3.07

In der Verwaltungsstreitsache hat der Fachsenat des Bundesverwaltungsgerichts
für Entscheidungen nach § 99 Abs. 2 VwGO
am 5. November 2008
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht
Dr. Bardenhewer, den Richter am Bundesverwaltungsgericht Prof. Dr. Kugele und die Richterin am Bundesverwaltungsgericht Dr. Bumke
beschlossen:

Die Beschwerde des Klägers gegen den Beschluss des Oberverwaltungsgerichts Berlin-Brandenburg vom 23. Juli 2008 wird zurückgewiesen. Der Kläger trägt die Kosten des Zwischenverfahrens. Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Zwischenverfahren auf 5 000 € festgesetzt. Gründe

1 Die Beschwerde des Klägers ist unbegründet. Zu Recht hat der Fachsenat des Oberverwaltungsgerichts entschieden, dass die Weigerung des Beklagten, die begehrten Akten der Verfassungsschutzbehörde des Landes Brandenburg vorzulegen, rechtmäßig ist.

2 1. Die angefochtene Entscheidung verstößt nicht gegen den Grundsatz des gesetzlichen Richters. Zu Recht hat der Fachsenat des gemeinsamen Oberverwaltungsgerichts der Länder Berlin und Brandenburg als der für das Zwischenverfahren zuständige Spruchkörper über die Vorlage der Akten im Verfahren der Hauptsache entschieden. Für die Entscheidung im Zwischenverfahren ist nicht das Gericht der Hauptsache, sondern ein besonderer Spruchkörper, nämlich der nach § 189 VwGO eingerichtete Fachsenat zuständig. Dieser entscheidet gemäß § 99 Abs. 2 Satz 1 VwGO darüber, ob die Verweigerung der Aktenvorlage durch die oberste Aufsichtsbehörde rechtmäßig ist oder nicht.

3 Soweit die Beschwerde vorträgt, es liege ein Verstoß gegen den Grundsatz des gesetzlichen Richters vor, weil das Oberverwaltungsgericht, das als gemeinsames Fachobergericht der Länder Berlin und Brandenburg errichtet worden ist, ein „verfassungswidrig errichtetes, extralegales Gericht“ sei, wird verkannt, dass § 3 Abs. 2 VwGO zur Errichtung gemeinsamer Gerichte mehrerer Länder ermächtigt. Insofern geht auch der Einwand der Beschwerde fehl, der Staatsvertrag bewirke eine unzulässige „Fusion im großen Stile“ unter Umgehung von Art. 118a GG.

4 Die gemeinsamen Obergerichte (neben dem Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg das gemeinsame Landessozialgericht Berlin-Brandenburg, das gemeinsame Finanzgericht Berlin-Brandenburg und das gemeinsame Landesarbeitsgericht Berlin-Brandenburg) sind gemäß § 3 Abs. 2 VwGO aufgrund des am 1. Januar 2005 in Kraft getretenen Staatsvertrages über die Errichtung gemeinsamer Fachobergerichte der Länder Berlin und Brandenburg vom 26. April 2004 errichtet und ausgestaltet worden (GVBl Berlin 2004, 381; GVBl Brandenburg Teil I 2004, 283). Nach Sinn und Zweck der bundesrechtlichen Ermächtigungsnorm üben die zusammengelegten Gerichte Rechtsprechungsgewalt nicht nur für die beteiligten Länder, sondern auch als Teil von deren Landesgerichtsbarkeit aus (BVerfG, Beschluss vom 14. Juli 2006 - 2 BvR 1058/05 - BVerfGK 8, 395 ; BerlVerfGH, Beschluss vom 19. Dezember 2006 - VerfGH 45/06 - NVwZ 2007, 813 ). Bei dem Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg handelt es sich somit um ein Gericht, welches (auch) zur Gerichtsbarkeit des Landes Brandenburg gehört, mithin um das zuständige Oberverwaltungsgericht i.S.d. § 99 Abs. 2 Satz 1 VwGO, an das das Verwaltungsgericht Potsdam als Gericht der Hauptsache den Zwischenstreit über die Vorlageverweigerung abzugeben hatte.

5 2. Zutreffend hat der Fachsenat des Oberverwaltungsgerichts festgestellt, dass es im vorliegenden Fall ausnahmsweise unschädlich ist, dass das Verwaltungsgericht als Gericht der Hauptsache keinen förmlichen Beschluss erlassen hat, aus dem sich ergibt, dass es die Vorlage der Akten als entscheidungserheblich ansieht, sondern sich auf eine formlose Abgabeverfügung beschränkt hat.

6 Ein Beweisbeschluss oder eine vergleichbare förmliche Äußerung des Hauptsachegerichts zur Klärung der rechtlichen Erheblichkeit des Akteninhalts für die Entscheidung des Rechtsstreits ist dann ausnahmsweise entbehrlich, wenn die zurückgehaltenen Unterlagen zweifelsfrei rechtserheblich sind (Beschlüsse vom 27. Februar 2004 - BVerwG 20 F 10.03 -, vom 26. August 2004 - BVerwG 20 F 19.03 - juris, vom 29. März 2006 - BVerwG 20 F 4.05 - Buchholz 310 § 99 VwGO Nr. 41, vom 4. Mai 2006 - BVerwG 20 F 2.05  - juris und vom 15. Februar 2008 - BVerwG 20 F 13.07 - juris). Das ist immer der Fall, wenn die Pflicht zur Vorlage der Behördenakten bereits Streitgegenstand des Verfahrens zur Hauptsache ist und die Entscheidung des Verfahrens zur Hauptsache von der - allein anhand des Inhalts der umstrittenen Akten zu beantwortenden - Frage abhängt, ob die Akten, wie von der Behörde geltend gemacht, geheimhaltungsbedürftig sind. Entsprechendes gilt, wenn - wie im vorliegenden Fall - um die Löschung geheim gehaltener Angaben in den Akten der Verfassungsschutzbehörde gestritten wird.

7 3. Bereitet das Bekanntwerden des Inhalts zurückgehaltener Dokumente dem Wohl des betroffenen Landes Nachteile, ist ihre Geheimhaltung ein legitimes Anliegen des Gemeinwohls (BVerfG, Beschluss vom 27. Oktober 1999 - 1 BvR 385/90 - BVerfGE 101, 106 ; BVerwG, Beschluss vom 7. November 2002 - BVerwG 2 AV 2.02 - NVwZ 2003, 347), das eine Verweigerung der Vorlage gemäß § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO rechtfertigen kann. Ein Nachteil in diesem Sinne ist u.a. dann gegeben, wenn und soweit die Bekanntgabe des Akteninhalts die künftige Erfüllung der Aufgaben der Sicherheitsbehörden einschließlich deren Zusammenarbeit mit anderen Behörden erschweren oder Leben, Gesundheit oder Freiheit von Personen gefährden würde (Beschlüsse vom 29. Juli 2002 - BVerwG 2 AV 1.02 - BVerwGE 117, 8 und vom 25. Februar 2008 - BVerwG 20 F 43.07 - juris).

8 Gemäß § 1 Abs. 1 BbgVerfSchG ist es Aufgabe der Verfassungsschutzbehörde des Landes, Gefahren für die freiheitlich demokratische Grundordnung, den Bestand und die Sicherheit der Bundesrepublik Deutschland und ihrer Länder abzuwehren. Dazu gehört es, diese Gefahren durch Sammlung und Auswertung von Informationen gemäß § 3 Abs. 1 BbgVerfSchG frühzeitig zu erkennen, um deren Abwehr durch die zuständigen Stellen zu ermöglichen. Dieses Ziel rechtfertigt die Geheimhaltung gewonnener verfassungsschutzdienstlicher Informationen und Informationsquellen, Arbeitsweisen und Methoden der Erkenntnisgewinnung (Beschluss vom 25. Februar 2008 - BVerwG 20 F 43.07 - a.a.O.).

9 4. Grundsätzlich setzt die Entscheidung über die Verweigerung der Aktenvorlage (Sperrerklärung) bei Geheimhaltungsbedarf eine Ermessensausübung gemäß § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO voraus. Der Fachsenat und damit auch das Beschwerdegericht haben nur zu überprüfen, ob die Entscheidung den an die Ermessensausübung gemäß § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO gestellten Anforderungen genügt.

10 Durch die Ermessenseinräumung nach § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO wird der obersten Aufsichtsbehörde die Möglichkeit eröffnet, dem öffentlichen Interesse und dem individuellen Interesse der Prozessparteien an der Wahrheitsfindung in dem vom Untersuchungsgrundsatz beherrschten Verwaltungsprozess den Vorrang vor dem Interesse an der Geheimhaltung der Schriftstücke zu geben (Beschlüsse vom 19. August 1964 - BVerwG 6 B 15.62 - BVerwGE 19, 179 , vom 15. August 2003 - BVerwG 20 F 8.03 - Buchholz 310 § 99 VwGO Nr. 34, vom 13. Juni 2006 - BVerwG 20 F 5.05 - Buchholz 310 § 99 VwGO Nr. 42 und vom 1. August 2007 - BVerwG 20 F 10.06 - juris). § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO regelt die Auskunftserteilung und Aktenvorlage im Verhältnis der mit geheimhaltungsbedürftigen Vorgängen befassten Behörde zum Verwaltungsgericht, das in einem schwebenden Prozess für eine sachgerechte Entscheidung auf die Kenntnis der Akten angewiesen ist. In diesem Verhältnis stellt das Gesetz die Auskunftserteilung und Aktenvorlage in das Ermessen der Behörde, lässt dieser also die Wahl, ob sie die Akten oder die Auskunft wegen ihrer Geheimhaltungsbedürftigkeit zurückhält oder ob sie davon um des effektiven Rechtsschutzes willen absieht (Beschluss vom 13. Juni 2006 a.a.O.).

11 Auch soweit die Aktenvorlage Gegenstand des Rechtsstreits selbst ist, sind die Gründe, die eine Sperrerklärung nach § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO rechtfertigen können, von denjenigen Gründen zu unterscheiden, die im Verfahren der Hauptsache zur Verweigerung der Aktenvorlage angeführt werden. Diese Gründe können, müssen aber nicht deckungsgleich sein. Da die Sperrerklärung als Erklärung des Prozessrechts auf die Prozesslage abgestimmt sein muss, in der sie abgegeben wird, genügt es grundsätzlich nicht, in ihr lediglich auf die die Sachentscheidung tragenden Gründe des - je nach Fachgesetz im Einzelnen normierten - Geheimnisschutzes zu verweisen. Die oberste Aufsichtsbehörde ist vielmehr im Rahmen des § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO gefordert, in besonderer Weise in den Blick zu nehmen, welche rechtsschutzverkürzende Wirkung die Verweigerung der Aktenvorlage im Prozess für den Betroffenen haben kann. Darin liegt die Besonderheit ihrer Ermessensausübung nach dieser Verfahrensbestimmung. Dementsprechend ist der obersten Aufsichtsbehörde auch in den Fällen Ermessen zugebilligt, in denen das Fachgesetz der zuständigen Fachbehörde kein Ermessen einräumt (Beschlüsse vom 1. August 2007 - BVerwG 20 F 10.06 - a.a.O. und vom 21. Februar 2008 - BVerwG 20 F 2.07 - NVwZ 2008, 554 = DVBl 2008, 655 = DÖV 2008, 510 - zur Veröffentlichung in der amtlichen Sammlung vorgesehen). Maßstab ist dabei neben dem privaten Interesse an effektivem Rechtsschutz und dem - je nach Fallkonstellation - öffentlichen oder privaten Interesse an Geheimnisschutz auch das öffentliche Interesse an der Wahrheitsfindung (BVerfG, Beschluss vom 14. März 2006 - 1 BvR 2087/03, 1 BvR 2111/03 - BVerfGE 115, 205 ). Die oberste Aufsichtsbehörde muss in ihrer Sperrerklärung in nachvollziehbarer Weise erkennen lassen, dass sie gemessen an diesem Maßstab die Folgen der Verweigerung mit Blick auf den Prozessausgang gewichtet hat.

12 5. Nach diesen Grundsätzen ist die Verweigerung des Beklagten nicht zu beanstanden. Der mit der obersten Aufsichtsbehörde i.S.d. § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO identische Beklagte hat sich mit Schriftsatz vom 8. März 2007 gegenüber dem Verwaltungsgericht als Gericht der Hauptsache geweigert, den Verwaltungsvorgang vorzulegen.

13 Die Sperrerklärung vom 8. März 2007 ist zwar - wie auch das Oberverwaltungsgericht angemerkt hat - eher allgemein gehalten. Auch hat es der Beklagte versäumt, die Aktenstücke (Deckblätter und Anlagen) mit Blattzahlen zu präzisieren und formale Merkmale anzuführen (vgl. dazu Beschluss vom 1. August 2007 - BVerwG 20 F 10.06 - a.a.O.), um anhand dieser Kriterien die Geheimnisbedürftigkeit des (gesamten) Aktenstücks zu begründen. Die Sperrerklärung vom 8. März 2007 enthält aber zur Begründung des Geheimhaltungsinteresses i.S.d. § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO bezogen auf den konkreten Einzelfall hinreichend aussagefähige Erläuterungen zur Bedeutung der gesammelten Erkenntnisse und der Notwendigkeit des Quellenschutzes, insbesondere angesichts des Umstands, dass es sich im vorliegenden Fall ausnahmslos um Sachverhalte handele, die sich jeweils in teilweise sehr personell und zeitlich begrenzten Bereichen abgespielt hätten.

14 Die Durchsicht der Aktenstücke belegt auch die Geheimhaltungsgründe. Die Feststellung des Fachsenats, dass die Aktenstücke geheimhaltungsbedürftig sind, ist nicht zu beanstanden. Der Senat hat die von dem Beklagten vorgelegten, uneingeschränkt lesbaren Aktenstücke der Beiakte im Einzelnen durchgesehen. Unter Berücksichtigung der Verpflichtung zur Geheimhaltung gemäß § 99 Abs. 2 Satz 10 Halbs. 2 VwGO einerseits und der Pflicht zur Begründung gemäß § 122 Abs. 2 Satz 1 VwGO andererseits ist festzuhalten, dass die gesperrte Beiakte in ihrer Gesamtheit gemäß § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO geheimhaltungsbedürftig ist. Bei den gesperrten Aktenseiten handelt es sich um als vertraulich eingestufte Verschlusssachen, die neben Sachverhaltsschilderungen der Quelle auf sogenannten Deckblättern zahlreiche Aktenzeichen, Organisationskennzeichen, Verfügungen, Randbemerkungen, Unterstreichungen und namentliche Hinweise enthalten. Zu Recht hat der Fachsenat des Oberverwaltungsgerichts auch festgestellt, dass eine teilweise Schwärzung der Aktenstücke nicht in Betracht kommt. Die Überprüfung durch den Senat hat keine Beanstandungen ergeben.

15 Wie sich weiter aus der Sperrerklärung vom 8. März 2007 ergibt, hat der Beklagte in seiner Eigenschaft als oberste Aufsichtsbehörde auch das ihm durch § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO eröffnete Ermessen erkannt und geprüft, ob überwiegende Interessen an der unbeschränkten Offenlegung der Aktenstücke trotz ihres geheimen Inhalts gegeben sind. Auch diese Ausführungen sind zwar sehr allgemein gehalten. Die Behörde hat sich aber nicht darauf beschränkt, die Gründe für die Verweigerung aufzuzeigen, sondern hat das festgestellte Geheimhaltungsinteresse sowohl gegen das öffentliche Interesse an der von Amts wegen gebotenen Sachverhaltsaufklärung durch das Hauptsachegericht als auch gegen das private Interesse des Klägers an der Durchsetzung seines Auskunftsanspruchs abgewogen. Zwar könnte die Formulierung, dass aufgrund des „Vorliegens der hier niedergelegten Erwägungen ... die Ermessensentscheidung ... nicht anders ausfallen“ kann, zunächst die Annahme nahelegen, die Behörde habe sich bei ihren Ermessenserwägungen „gebunden“ gefühlt und auf eine Ermessensentscheidung i.S.d. § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO verzichtet. Wie die nachfolgenden Ausführungen jedoch belegen, hat die Behörde nicht nur auf das öffentliche Interesse an der Geheimhaltung abgestellt, sondern auch das Informations- und Rehabilitationsinteresse des Klägers in die Ermessensentscheidung eingestellt. Der von der Behörde in diesem Zusammenhang angeführte Umstand, dass der Kläger „seit seinem Auskunftsbegehren keiner Läuterung in seiner Lebensführung unterworfen war“, stellt allerdings für sich allein betrachtet kein zulässiges Abwägungskriterium dar. Das Engagement des Klägers in der (links)extremistischen Szene kann zwar - wie hier - als Anknüpfungstatsache Anlass für die Sammlung und Auswertung von Informationen gemäß § 1 Abs. 1 BbgVerfSchG sein. Darin erschöpft sich aber die Bedeutung des „Lebenswandels“. Eine weitergehende moralische Bewertung des „Lebenswandels“, dessen rechtliche Konsequenzen der Kläger im Rahmen der allgemeinen Gesetze zu tragen hat, führt nicht auf ein öffentliches Interesse, das bei der Ermessensausübung i.S.d. § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO zu Lasten des Klägers eingestellt werden kann. Mit dem Hinweis auf das Informationsinteresse des Klägers, das die Behörde mit Blick auf das zeitliche Moment der Aktualität in Bezug setzt zur konkreten Prozesssituation, zeigt der Beklagte jedoch Gesichtspunkte auf, die die Ermessenserwägung tragen. Diese Ausführungen sind zwar sehr kurz gehalten, genügen aber (noch) den Anforderungen an eine Ermessensausübung gemäß § 99 Abs. 1 Satz 22 VwGO.

16 Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO, die Festsetzung des Werts des Streitgegenstandes beruht auf § 52 Abs. 2 GKG.

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