BVerwG 20 F 9.14 VG Hannover - 26.06.2014 - AZ: VG 10 A 5548/11 OVG Lüneburg - 20.11.2014 - AZ: OVG 14 PS 2/14
In der Verwaltungsstreitsache hat der Fachsenat des Bundesverwaltungsgerichts für Entscheidungen nach § 99 Abs. 2 VwGO
am 2. November 2015
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Neumann,
den Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Fleuß und
die Richterin am Bundesverwaltungsgericht Dr. Kuhlmann
beschlossen:
Auf die Beschwerde des Klägers wird der Beschluss des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts vom 20. November 2014 geändert. Die Sperrerklärung des Beklagten vom 24. Juni 2014 ist auch rechtswidrig, soweit sie sich auf Blatt 13 sowie Blatt 26 bis 29 der Beiakte E bezieht. Die weitergehende Beschwerde des Klägers wird zurückgewiesen. Der Kläger trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens. Gründe I
1 Der Kläger begehrt in dem diesem Zwischenverfahren zugrundeliegenden Hauptsacheverfahren die Feststellung, dass seine Beobachtung durch den Niedersächsischen Verfassungsschutz seit dem 10. Juli 2000 und die während dieses Zeitraums erfolgte Erhebung und Speicherung von Daten zu seiner Person rechtswidrig gewesen seien.
2 Auf Aufforderung des Gerichts der Hauptsache (Verwaltungsgericht Hannover) legte der Beklagte die Aktenvorgänge vor, die er bereits in den vom Kläger bei dem Verwaltungsgericht Göttingen geführten Klageverfahren auf Auskunft über die zu seiner Person gespeicherten Daten (1 A 192/11) und auf Löschung dieser Daten (1 A 246/11) vorgelegt hatte (Beiakten A und B).
3 Durch Beschluss vom 20. Juni 2014 forderte das Gericht der Hauptsache den Beklagten auf, sämtliche Aktenbestandteile vorzulegen, die personenbezogene Daten des Klägers enthalten, insbesondere diejenigen Aktenteile, die Gegenstand des in-camera-Verfahrens bei dem Fachsenat des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts zum Aktenzeichen OVG 14 PS 1/12 und nachgehend bei dem Fachsenat des Bundesverwaltungsgerichts zum Aktenzeichen BVerwG 20 F 5.12 gewesen waren. Zur Begründung führte das Verwaltungsgericht aus, ohne Kenntnis des Inhalts dieser Aktenteile sei es ihm nicht möglich, die Rechtmäßigkeit der Erhebung und Speicherung der personenbezogenen Daten des Klägers zu beurteilen.
4 Daraufhin legte der Beklagte weitere, teilweise geschwärzte Aktenteile vor (Beiakte D) und verweigerte im Übrigen mit Sperrerklärung vom 24. Juni 2014 die Vorlage der vollständigen Vorgänge. Er verwies darauf, diese Aktenbestandteile müssten zum Schutz der Funktionsfähigkeit des Verfassungsschutzes, zum Schutz der Informationsquellen und zum Schutz der Persönlichkeitsrechte und sonstiger Belange Dritter geheim gehalten werden. Mit Schriftsatz vom 25. Juni 2014 teilte der Beklagte mit, dass von der Sperrerklärung auch in Dateien gespeicherte Daten des Klägers erfasst seien.
5 Auf Antrag des Klägers legte das Verwaltungsgericht durch Beschluss vom 26. Juni 2014 dem Fachsenat des Oberverwaltungsgerichts das Verfahren zur Entscheidung darüber vor, ob die Verweigerung der Vorlage sämtlicher Akten und Dateien, die personenbezogene Daten des Klägers enthalten, rechtmäßig sei. Die angeforderten Vorgänge seien entscheidungserheblich. Die Kenntnis ihres Inhalts sei erforderlich für die Prüfung, ob die Voraussetzungen für die Sammlung und Speicherung personenbezogener Daten nach § 8 Abs. 1 NVerfSchG vorlägen.
6 Der Fachsenat des Oberverwaltungsgerichts hat durch den angefochtenen Beschluss festgestellt, dass die Verweigerung der Vorlage im Einzelnen bezeichneter Unterlagen rechtswidrig sei. Im Übrigen sei die Weigerung des Beklagten rechtmäßig, da insoweit die mit der Sperrerklärung geltend gemachten Geheimhaltungsgründe vorlägen. Hiergegen richtet sich die Beschwerde des Klägers. II
7 Die Beschwerde ist nur zu einem geringen Teil begründet. Über den angefochtenen Beschluss hinaus ist die Sperrerklärung des Beklagten vom 24. Juni 2014 rechtswidrig, soweit sie die im Tenor aufgeführten Blätter betrifft. Die weitergehende Beschwerde ist unbegründet. Insoweit hat der Fachsenat des Oberverwaltungsgerichts zutreffend entschieden, dass die Weigerung des Beklagten, die angeforderten Unterlagen vollständig und ungeschwärzt vorzulegen, rechtmäßig ist.
8 1. Die für eine Sachentscheidung des Fachsenats erforderliche förmliche Verlautbarung der Entscheidungserheblichkeit der zurückgehaltenen Akten und Aktenteile durch das Gericht der Hauptsache liegt vor. Das Verwaltungsgericht hat mit seinen Beschlüssen vom 20. Juni und 26. Juni 2014 ausreichend dargelegt, dass und warum es die angeforderten Unterlagen für die Entscheidung des Rechtsstreits für erheblich hält. Hieran ist der Fachsenat gebunden (stRspr, vgl. BVerwG, Beschluss vom 11. August 2011 - 20 F 27.10 - juris Rn. 5 m.w.N.). Die Voraussetzungen, unter denen die Bindungswirkung ausnahmsweise entfällt (vgl. z.B. BVerwG, Beschluss vom 3. Juli 2012 - 20 F 12.11 - juris Rn. 9 m.w.N.), liegen nicht vor. Die Rechtsauffassung des Verwaltungsgerichts zur Entscheidungserheblichkeit der angeforderten Akten ist nicht offensichtlich fehlerhaft.
9 2. Nach § 99 Abs. 1 Satz 1 VwGO sind Behörden zur Vorlage von Urkunden oder Akten und zu Auskünften an das Gericht verpflichtet. Wenn das Bekanntwerden des Inhalts dieser Urkunden, Akten oder Auskünfte dem Wohl des Bundes oder eines deutschen Landes Nachteile bereiten würde oder wenn die Vorgänge nach einem Gesetz oder ihrem Wesen nach geheim gehalten werden müssen, kann die zuständige oberste Aufsichtsbehörde die Vorlage von Urkunden oder Akten oder die Erteilung von Auskünften verweigern (§ 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO).
10 Ein Nachteil für das Wohl eines Landes im Sinne dieser Bestimmung ist unter anderem dann gegeben, wenn und soweit die Bekanntgabe des Akteninhalts die künftige Erfüllung der Aufgaben der Sicherheitsbehörden einschließlich deren Zusammenarbeit mit anderen Behörden erschweren würde. Die künftige Erfüllung der Aufgaben der Sicherheitsbehörden kann erschwert werden, wenn sich aus einer vollständigen Offenlegung von Unterlagen vor allem im Rahmen einer umfangreichen Zusammenschau Rückschlüsse auf die gegenwärtige Organisation der Sicherheitsbehörden, die Art und Weise ihrer Informationsbeschaffung, aktuelle Ermittlungsmethoden oder die praktizierten Methoden ihrer Zusammenarbeit mit anderen Stellen ableiten lässt (stRspr, vgl. BVerwG, Beschluss vom 21. Januar 2014 - 20 F 1.13 - juris Rn. 18 f. m.w.N.).
11 Personenbezogene Daten sind grundsätzlich ihrem Wesen nach geheimhaltungsbedürftig im Sinne von § 99 Abs. 1 Satz 2 Alt. 3 VwGO. Bei solchen Daten besteht ein privates Interesse an der Geheimhaltung, das grundgesetzlich geschützt ist. Geschützt sind nicht nur personenbezogene Daten, die ohne weiteres zur Identifikation der Person führen, sondern auch Äußerungen und Angaben zur Sache können geheimhaltungsbedürftig sein, wenn die Mitteilungen Rückschlüsse auf die Person erlauben und in Abwägung mit den Interessen des Klägers ein berechtigtes Interesse an einer Geheimhaltung besteht. Im Fall des Informantenschutzes tritt neben das grundrechtlich abgesicherte Interesse des Betroffenen, seine persönlichen Daten geheim zu halten, das öffentliche Interesse, die Wahrnehmung der öffentlichen Aufgaben sicherzustellen. Sind Behörden zur Erfüllung ihrer öffentlichen Aufgaben auf Angaben Dritter angewiesen, dürfen sie zum Schutz des Informanten dessen Identität geheim halten (stRspr, vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 18. Februar 2014 - 20 F 10.13 - juris Rn. 5 m.w.N. und vom 17. Januar 2012 - 20 F 4.11 - juris Rn. 13 f.).
12 3. Hiernach ist die Weigerung des Beklagten, Blatt 13 und Blatt 26 bis 29 der Beiakte E (Auskunftsersuchen) vorzulegen, rechtswidrig. Für diese Aktenteile ist nicht ersichtlich, dass die in der Sperrerklärung insoweit in Anspruch genommenen Weigerungsgründe ihre Vorlage vollständig ausschließen (a)). Im Übrigen ist die Sperrerklärung, soweit sie Gegenstand des Beschwerdeverfahrens ist, rechtlich nicht zu beanstanden (b)).
13 a) Die Unterlage Blatt 13 der Beiakte E betrifft die Bearbeitung des Auskunftsersuchens des Klägers durch den Beklagten. Der Beklagte hat die Vorlage der Aktenseite unter Verweis auf den Schutz der Funktionsfähigkeit des Verfassungsschutzes abgelehnt. Gründe, die Offenlegung dieser Unterlage in Gänze zu verweigern, sind jedoch nicht ersichtlich. Die Angabe, dass der Kläger ein Auskunftsersuchen gemäß § 13 NVerfSchG gestellt hat, ist ebenso wenig geheimhaltungsbedürftig wie die Nennung seines Namens und seiner Anschrift. Auch ist nicht erkennbar, warum der Umstand, dass eine andere Stelle im Hause des Beklagten um fachliche Stellungnahme gebeten worden ist, schon für sich genommen geheim zu halten ist. Der Beklagte hätte deshalb prüfen müssen, ob berechtigten nachrichtendienstlichen Belangen durch eine Teilschwärzung der Unterlage Rechnung getragen werden kann.
14 Vergleichbares gilt für die Aktenseiten Blatt 26 bis 29 der Beiakte E, deren Vorlage der Beklagte unter Hinweis auf den Schutz von Informationsquellen verweigert hat. Bei der Unterlage handelt es sich um einen Vermerk, in dem bezogen auf das Auskunftsersuchen des Klägers Erwägungen zu der Ermessensentscheidung nach § 13 Abs. 2 NVerfSchG dargelegt werden. Soweit in diesem Vermerk auf die Tatsache des Auskunftsersuchens hingewiesen und rechtliche Vorgaben des § 13 NVerfSchG referiert werden, ist nicht ersichtlich, dass diese Inhalte aus Gründen des Quellenschutzes geheimhaltungsbedürftig sind. Auch finden sich in dem Vermerk Angaben, die dem Kläger aus der teilgeschwärzt offen gelegten Unterlage Blatt 14 bis 16 der Beiakte E (= Anlage B 2 der Beiakte D) bereits bekannt sind. Danach erschließt sich nicht, weshalb die Aktenseiten Blatt 26 bis 29 vollständig zurückgehalten werden müssten und berechtigten Geheimhaltungsinteressen nicht durch eine Teilschwärzung genügt werden könnte.
15 b) Im Übrigen ist die Verweigerung der Aktenvorlage aus den in dem angefochtenen Beschluss dargelegten Gründen rechtmäßig.
16 aa) Die Durchsicht der dem beschließenden Fachsenat vorgelegten Beiakten E, F und G (einschließlich der vom Beklagten mit Schreiben vom 12. Oktober 2015 zur Beiakte G nachgereichten Aktenseiten Blatt 176 bis 178) bestätigt die Einschätzung des Fachsenats des Oberverwaltungsgerichts, dass die mit der Sperrerklärung geltend gemachten Geheimhaltungsgründe tatsächlich vorliegen.
17 Der Beklagte hat unter Berufung auf den Geheimhaltungsgrund der Funktionsfähigkeit der Verfassungsschutzbehörde nur die Vorlage solcher Aktenteile ganz oder teilweise verweigert, bei denen nachrichtendienstliche Belange der Offenlegung entgegenstehen. Es handelt sich bei den zurückgehaltenen Dokumenten und Dokumententeilen durchweg um Vorgangsblätter, Aktenzeichen, Organisationskennzeichen und Arbeitstitel, Verfügungen und namentliche Hinweise auf Bearbeiter, Aktenvermerke, Arbeitshinweise, Randbemerkungen und Querverweise, Hervorhebungen und Unterstreichungen oder vergleichbare Informationen, die zum Schutz der nachrichtendienstlichen Arbeitsweise und Aufklärungsarbeit die Weigerung der vollständigen und ungeschwärzten Aktenvorlage rechtfertigen. Das gilt auch für das in der Sperrerklärung offenbar versehentlich nicht ausdrücklich erwähnte Blatt 358a der Beiakte F, das sich ohne weiteres dem für die vorgehefteten Blätter 357 und 358 in Anspruch genommenen Weigerungsgrund zuordnen lässt.
18 Soweit hinsichtlich des geltend gemachten Informantenschutzes im Einzelfall zweifelhaft sein mag, ob dieser Geheimhaltungsgrund eine Offenlegung der betreffenden Unterlagen vollständig ausschließt (z.B. Blatt 22 und 23 der Beiakte E; Blatt 125 und Blatt 221 der Beiakte G), darf der Beklagte die Vorlage dieser Aktenteile jedenfalls deshalb vollständig verweigern, weil daneben der Geheimhaltungsgrund des Schutzes der Funktionsfähigkeit des Verfassungsschutzes eingreift (vgl. BVerwG, Beschluss vom 21. Januar 2014 - 20 F 1.13 - juris Rn. 26). Im Übrigen hat die Überprüfung der Akten durch den Fachsenat ergeben, dass der Beklagte unter Verweis auf den Schutz von Informationsquellen nur solche Unterlagen ganz oder teilweise zurückgehalten hat, aus denen sich entweder unmittelbar die Person eines Informanten entnehmen lässt oder die Rückschlüsse auf eine bestimmte Person zulassen.
19 Unschädlich ist, dass der für Blatt 5 und 6 der Beiakte E geltend gemachte Geheimhaltungsgrund des Schutzes der Persönlichkeitsrechte von Behördenmitarbeitern und Dritten es allein nicht rechtfertigen dürfte, die Vorlage der Unterlage vollständig zu verweigern. Neben diesen Weigerungsgrund tritt erkennbar der Schutz der Funktionsfähigkeit des Verfassungsschutzes, so dass sich die beiden Aktenseiten insgesamt als geheimhaltungsbedürftig erweisen.
20 Die Durchsicht der Unterlagen bestätigt auch im Übrigen, dass weitere Teilschwärzungen - über die dem Verwaltungsgericht bereits vorgelegten Aktenteile hinaus - nicht in Betracht kommen. Dabei ist zu berücksichtigen, dass ein vollständiges Zurückhalten von Aktenseiten auch gerechtfertigt ist, wenn Teilschwärzungen zu einem letztlich inhaltsleeren und nichtssagenden Restbestand führen würden (vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 28. November 2013 - 20 F 11.12 - juris Rn. 18 und vom 5. April 2013 - 20 F 7.12 - juris Rn. 10). Danach sind weitere Teilschwärzungen nicht geboten. Für jede der vollständig zurückgehaltenen Aktenseiten liegen - teils mehrere - Geheimhaltungsgründe vor, die die Verweigerung ihrer Vorlage insgesamt rechtfertigen.
21 bb) Soweit die tatbestandlichen Voraussetzungen für eine Vorlageverweigerung erfüllt sind, ist auch die nach § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO erforderliche Ermessensausübung nicht zu beanstanden. Der Fachsenat des Oberverwaltungsgerichts hat zutreffend ausgeführt, dass der Beklagte in der Sperrerklärung vom 24. Juni 2014 eine auf den laufenden Rechtsstreit bezogene und auf einer Abwägung der widerstreitenden Interessen der Beteiligten im Prozess beruhende Ermessensentscheidung getroffen hat, die den rechtlichen Anforderungen (vgl. dazu z.B. BVerwG, Beschluss vom 8. März 2010 - 20 F 11.09 - Buchholz 310 § 99 VwGO Nr. 56 Rn. 12 m.w.N.) genügt.
22 Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Abs. 1 Satz 3 VwGO.
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