BVerwG 3 A 15.15
In der Verwaltungsstreitsache hat der 3. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
auf die mündliche Verhandlung vom 23. August 2018
durch die Vorsitzende Richterin am Bundesverwaltungsgericht Dr. Philipp,
den Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Wysk,
die Richterin am Bundesverwaltungsgericht Dr. Kuhlmann und
die Richter am Bundesverwaltungsgericht Rothfuß und Dr. Kenntner
am 6. September 2018 für Recht erkannt:
Die Klage wird abgewiesen. Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens einschließlich der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen. Gründe I
1 Der Kläger, eine bayerische Marktgemeinde, wendet sich gegen den Planfeststellungsbeschluss des Eisenbahn-Bundesamtes vom 30. Juli 2015 für das Vorhaben "Ausbaustrecke Nürnberg - Ebensfeld, Planfeststellungsabschnitt Hallstadt - Zapfendorf, Bau-km 2,408 bis km 15,100" (PFA 23/24).
2 Die Ausbaustrecke Nürnberg - Ebensfeld ist Teil des Verkehrsprojekts Deutsche Einheit Nr. 8 ("Ausbau-/Neubaustrecke Nürnberg - Erfurt - Leipzig/Halle - Berlin"), das im Bundesverkehrswegeplan 1992 dem vordringlichen Bedarf zugewiesen und 1993 in den Bedarfsplan des Bundesschienenwegeausbaugesetzes aufgenommen wurde. Der Planfeststellungsbeschluss sieht vor, die zwischen Hallstadt und Zapfendorf bestehende zweigleisige Strecke umzubauen und um zwei neue Gleise zu ergänzen. Zwischen Hallstadt und Breitengüßbach - OT Unteroberndorf soll auf beiden Seiten der Bestandstrasse je ein für den Hochgeschwindigkeitsverkehr geeignetes Gleis neu gebaut werden. Im nördlichen Bereich von Breitengüßbach - OT Unteroberndorf soll das östliche Neubaugleis die Bestandsgleise mittels eines Überwurfbauwerks höhenfrei queren. Im weiteren Verlauf befinden sich die Neubaugleise westlich entlang der Bestandstrasse, bis sie - außerhalb des Planfeststellungsabschnittes - nördlich von Ebensfeld abschwenken (Neubaustrecke Ebensfeld - Erfurt).
3 Auf Antrag der Rechtsvorgängerin der Vorhabenträger wurde am 3. April 1996 das Planfeststellungsverfahren bei der Anhörungsbehörde eingeleitet. Nach Durchführung des Anhörungsverfahrens und kleineren Planänderungen ruhte das Planfeststellungsverfahren. Im März 2013 reichten die Vorhabenträger Unterlagen zur so genannten 1. Planänderung ein und beantragten, das Planfeststellungsverfahren fortzuführen. Die Änderungen betrafen in Zapfendorf insbesondere den Ersatz für die Bahnübergänge an der Kreisstraße BA 32 in Ebing und am Klangweg in Zapfendorf Süd. Durch eine neue Straßenunterführung bei km 13,423 soll die vom Kläger geplante so genannte Westtangente über einen Kreisverkehr vor dem Ortseingang von Zapfendorf an die etwas nach Osten verlegte Staatsstraße 2197 angeschlossen werden. Nach zwei weiteren Planänderungen stellte das Eisenbahn-Bundesamt mit Beschluss vom 30. Juli 2015 den Plan für das Vorhaben fest, erteilte wasserrechtliche Erlaubnisse und ordnete Vorkehrungen zum Schutz vor Lärm und Erschütterungen an.
4 Dem Lärmschutzkonzept liegt ein Betriebsprogramm zugrunde, nach dem im Jahr 2025 auf der ausgebauten Strecke mit insgesamt 192 Güterzügen täglich (96 tags/96 nachts) zu rechnen ist. Deren mittlere Länge wird mit 500 m angenommen. Der Planfeststellungsbeschluss ordnet als aktiven Schallschutz für den gesamten Planungsabschnitt das Verfahren "Besonders überwachtes Gleis" (BüG) an. Darüber hinaus sind im Bereich von Zapfendorf beginnend bei km 13,300 bis zum Ende des Planungsabschnitts östlich und in der Mitte der Trasse sowie in einem Teilbereich auch westlich der Gleise Schallschutzwände festgesetzt.
5 Mit der Klage macht der Kläger geltend, das Vorhaben führe zu einer nicht hinnehmbaren Lärmbelastung. Östlich der Trasse befinde sich Wohn- bzw. Mischbebauung. Nördlich und südlich des Hauptortes sehe der Flächennutzungsplan seit dessen 16. Änderung im Jahr 1994 trassennah Wohnbau- und Mischflächen vor. Der Planfeststellungsbeschluss verstoße gegen § 7 BauGB, weil er nicht an den Flächennutzungsplan angepasst sei; weder die Beigeladenen und deren Rechtsvorgängerin noch die Beklagte hätten der 16. Änderung des Flächennutzungsplans widersprochen. Mangels ausreichender Lärmschutzmaßnahmen würden die für diese Gebiete geltenden nächtlichen Grenzwerte nicht eingehalten. Folglich könne die vorgesehene Nutzung nicht durch eine entsprechende Bauleitplanung verwirklicht werden. Zu beanstanden sei dabei auch, dass die Schalltechnische Untersuchung eine mittlere Güterzuglänge von 500 m annehme. Das sei nicht realitätsgerecht; es sei von 700 m auszugehen. Auch hätten die durch die Verlegung der Staatsstraße und einen neuen Kreisverkehr entstehenden Immissionen berücksichtigt und in eine Gesamtlärmbetrachtung eingestellt werden müssen. Schließlich führe die Berücksichtigung des Schienenbonus zu einem Eingriff in die kommunale Planungshoheit. Wolle er einen Bebauungsplan erlassen, müsse er die tatsächlichen Lärmpegel zugrunde legen.
6 Der Kläger beantragt, den Planfeststellungsbeschluss vom 30. Juli 2015 aufzuheben, hilfsweise festzustellen, dass der Planfeststellungsbeschluss rechtswidrig und nicht vollziehbar ist, weiter hilfsweise, die Beklagte zu verpflichten, über eine Ergänzung des Planfeststellungsbeschlusses um Schutzmaßnahmen unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu entscheiden.
7 Die Beklagte und die Beigeladenen beantragen, die Klage abzuweisen.
8 Sie treten dem Vorbringen des Klägers in der Sache entgegen und machen geltend, er habe die Klagebegründungsfrist versäumt. II
9 Die zulässige Klage ist unbegründet. Der angegriffene Planfeststellungsbeschluss verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1, Abs. 5 VwGO.
10 A. Die Zuständigkeit des Bundesverwaltungsgerichts ergibt sich aus § 5 Abs. 1, § 1 Abs. 1 Nr. 5 und Abs. 2 Verkehrswegeplanungsbeschleunigungsgesetz vom 16. Dezember 1991 - VerkPBG - (BGBl. I S. 2174), zuletzt geändert durch Art. 464 der Verordnung vom 31. August 2015 (BGBl. I S. 1474), i.V.m. § 1 Nr. 10 Fernverkehrswegebestimmungsverordnung vom 3. Juni 1992 (BGBl. I S. 1014), zuletzt geändert durch Art. 1 der Verordnung vom 14. April 2003 (BGBl. I S. 529). Der planfestgestellte Abschnitt der Ausbaustrecke Nürnberg - Ebensfeld ist Teil des Verkehrsweges Erfurt - Lichtenfels - Nürnberg zwischen der Landesgrenze Thüringen und Nürnberg. Das Verfahren ist nach den Bestimmungen des Verkehrswegeplanungsbeschleunigungsgesetzes zu Ende zu führen, da das Planfeststellungsverfahren vor Ablauf des 16. Dezember 2006 nach den Vorschriften dieses Gesetzes begonnen worden ist (§ 11 Abs. 2 VerkPBG, § 39 Abs. 1 Satz 2 Allgemeines Eisenbahngesetz - AEG - vom 27. Dezember 1993 - BGBl. I S. 2378, 2396; berichtigt BGBl. I 1994 S. 2439 - in der Fassung von Art. 1 Nr. 5 des Gesetzes vom 9. Dezember 2006, BGBl. I S. 2833).
11 Die Klage ist insgesamt zulässig; insbesondere ist der Kläger klagebefugt (§ 42 Abs. 2 VwGO). Die von ihm geltend gemachte Pflicht öffentlicher Planungsträger, ihre Fachplanung unter den Voraussetzungen des § 7 Satz 1 BauGB dem Flächennutzungsplan anzupassen, schützt auch die Planungshoheit der Gemeinden (BVerwG, Urteil vom 24. November 2010 - 9 A 13.09 - BVerwGE 138, 226 Rn. 43). Ein Verstoß gegen die Anpassungspflicht lässt sich auf der Grundlage des Klagevorbringens nicht offensichtlich und eindeutig nach jeder Betrachtungsweise ausschließen.
12 B. Die Klage ist mit dem Hauptantrag und den beiden Hilfsanträgen unbegründet. Der Planfeststellungsbeschluss leidet nicht an Fehlern, die zu seiner Aufhebung, zur Feststellung seiner Rechtswidrig- und Nichtvollziehbarkeit oder - im Sinne des weiteren Hilfsantrags - zu der Verpflichtung führen könnten, den Planfeststellungsbeschluss zu ergänzen.
13 I. Dem Erfolg der Klage steht nicht bereits entgegen, dass der Kläger mit seinem Vorbringen präkludiert wäre, weil er die Klage nicht rechtzeitig begründet hat. Das Verkehrswegeplanungsbeschleunigungsgesetz verpflichtet den Kläger, innerhalb einer Frist von sechs Wochen die Tatsachen anzugeben, durch deren Berücksichtigung oder Nichtberücksichtigung im Verwaltungsverfahren er sich beschwert fühlt; § 87b Abs. 3 VwGO gilt entsprechend (§ 5 Abs. 3 VerkPBG). Die Frist beginnt mit Erhebung der Klage (BVerwG, Urteile vom 18. Februar 1998 - 11 A 6.97 - Buchholz 310 § 87b VwGO Nr. 3 und vom 30. September 1993 - 7 A 14.93 - Buchholz 442.08 § 36 BBahnG Nr. 23). § 18e Abs. 5 AEG und § 4a Abs. 1 Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz - UmwRG - in der bei Klageerhebung geltenden Fassung der Neubekanntmachung vom 8. April 2013 (BGBl. I S. 753) enthalten entsprechende Regelungen. Da der Kläger am 23. September 2015 Klage erhoben hat, hätte diese spätestens am 4. November 2015 begründet werden müssen. Eingegangen ist die Klagebegründung jedoch erst am Folgetag, dem 5. November 2015.
14 Die Versäumnis der Klagebegründungsfrist führt gleichwohl nicht zur Präklusion entsprechend § 87b Abs. 3 VwGO. Das Gericht kann verspätetes Vorbringen nur zurückweisen, wenn seine Zulassung nach seiner freien Überzeugung die Erledigung des Rechtsstreits verzögern würde (§ 87b Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 VwGO). Zwar kommt es für die Feststellung einer Verzögerung allein darauf an, ob der Prozess bei Zulassung des verspäteten Vorbringens länger dauern würde als bei dessen Zurückweisung. Ob der Rechtsstreit bei rechtzeitigem Vorbringen ebenso lange gedauert hätte, ist unerheblich, es sei denn, dies wäre offenkundig (BVerwG, Urteil vom 15. September 1999 - 11 A 22.98 - Buchholz 442.40 § 8 LuftVG Nr. 17 m.w.N.). So liegen die Dinge jedoch hier. Angesichts der geringfügigen Überschreitung der Frist und dem Verfahrensgang ist offensichtlich auszuschließen, dass die Säumnis zu einer Verzögerung geführt haben könnte. Darauf, ob die Verspätung entschuldigt ist (§ 87b Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 VwGO), kommt es daher nicht an.
15 Etwas anderes ergibt sich auch nicht aus dem Gesetz zur Anpassung des Umwelt-Rechtsbehelfsgesetzes und anderer Vorschriften an europa- und völkerrechtliche Vorgaben vom 29. Mai 2017 (BGBl. I S. 1298). Die Neufassung des § 6 UmwRG durch Art. 1 Nr. 5 dieses Gesetzes hat einerseits die Klagebegründungsfrist auf zehn Wochen ab Klageerhebung verlängert, andererseits die Rechtsfolgen verschärft. Nach Fristablauf vorgebrachte Erklärungen und Beweismittel sind - gemäß § 6 Satz 2 UmwRG - ungeachtet einer Verzögerung nur noch zuzulassen, wenn die Verspätung genügend entschuldigt ist (§ 87b Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 VwGO). Die bisherige Überleitungsvorschrift (§ 5 Abs. 1 UmwRG in der Fassung vom 20. November 2015 - BGBl. I S. 2069 -, zuvor § 5 Abs. 4 UmwRG in der Fassung vom 21. Januar 2013 - BGBl. I S. 95), mit der bezogen auf die damalige Regelung eine Rückwirkung ausgeschlossen wurde, findet sich nunmehr in § 8 Abs. 1 UmwRG und sieht vor, dass der neu gefasste § 6 UmwRG für Rechtsbehelfe gilt, die nach dem 28. Januar 2013 erhoben worden sind. Die Neufassung des § 6 UmwRG wurde mit der Beschlussempfehlung des federführenden Ausschusses (BT-Drs. 18/12146 S. 3, 16) in den Gesetzentwurf (BT-Drs. 18/9526) eingefügt, ohne dass eine Auseinandersetzung mit den Problemen einer rückwirkenden Anwendung ersichtlich wäre. Selbst wenn aber von einer Rückwirkung auszugehen wäre, wäre diese für die am 5. November 2015 eingegangene Klagebegründung unerheblich, weil die zehnwöchige Frist eingehalten wäre.
16 II. Der Planfeststellungsbeschluss verstößt nicht gegen § 7 Satz 1 BauGB. Nach dieser Vorschrift haben öffentliche Planungsträger, die nach § 4 oder § 13 BauGB am Aufstellungsverfahren beteiligt worden sind, ihre Planungen dem Flächennutzungsplan insoweit anzupassen, als sie diesem Plan nicht widersprochen haben. Diese Bindung gilt gemäß § 38 Satz 2 BauGB auch für die Planfeststellung eines - wie hier - überörtlich bedeutsamen Vorhabens.
17 1. Die beigeladenen Vorhabenträgerinnen sind öffentliche Planungsträger im Sinne des § 7 Satz 1 BauGB. Der Begriff umfasst auch Eisenbahninfrastrukturunternehmen, die als privatrechtlich organisierte Unternehmen für den Bau oder die Änderung von Betriebsanlagen einer Eisenbahn gemäß § 18 AEG die Feststellung eines Plans beantragen. Das gilt jedenfalls, wenn sie - wie hier die Beigeladenen - als bundeseigene Unternehmen der Deutsche Bahn AG im Auftrag des Bundes für den Erhalt und Ausbau des Schienennetzes zuständig sind. Gemäß Art. 87e Abs. 4 Satz 1 GG hat der Bund zu gewährleisten, dass hierbei dem Wohl der Allgemeinheit Rechnung getragen wird. Diese Bindung an das Wohl der Allgemeinheit rechtfertigt es, die eisenbahnrechtliche Planfeststellung von den Bindungen an das Städtebaurecht freizustellen (§ 38 Satz 1 BauGB) und auf ihrer Grundlage die Enteignung zuzulassen (§ 22 AEG). Sie gebietet aber zugleich, die Vorhabenträgerinnen und damit das geplante Vorhaben der Anpassungspflicht des § 7 BauGB zu unterwerfen (vgl. Runkel in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, 129. EL Mai 2018, § 7 Rn. 4a; Mitschang in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, 13. Aufl. 2016, § 7 Rn. 1).
18 Unstreitig ist, dass die im Planaufstellungsverfahren 1993/94 beteiligten Dienststellen des Rechtsvorgängers der Beigeladenen der Planung der Wohnbau- und gemischten Baufläche nicht widersprochen haben. Dass nach dem Stand der damaligen Planung ein Widerspruch möglich gewesen wäre, ist jedenfalls nicht ausgeschlossen. Das Vorhaben ist Teil des Verkehrsprojekts Deutsche Einheit Nr. 8, das bereits im Bundesverkehrswegeplan 1992 dem vordringlichen Bedarf zugewiesen und 1993 in den Bedarfsplan des Bundesschienenwegeausbaugesetzes aufgenommen worden war. Es war Gegenstand einer landesplanerischen Beurteilung vom 30. Juli 1993, nach der das Vorhaben mit Maßgaben im Einzelnen den Erfordernissen der Raumordnung genügt.
19 2. Die Planung ist jedoch dem Flächennutzungsplan angepasst.
20 a) Das Vorbringen des Klägers, die nördlich des Wohngebietes Am Bergacker / Steinbergweg (Bebauungsplan Zapfendorf Nord) und östlich der Staatsstraße 2197 geplante Wohnbaufläche lasse sich mangels Lärmschutzes nicht verwirklichen, geht daran vorbei, dass der Planfeststellungsabschnitt südlich dieser Fläche bei km 15,100 endet. Der den anschließenden Planfeststellungsabschnitt (PFA 25) betreffende Planfeststellungsbeschluss ist unanfechtbar; die von dem Kläger erhobene Klage wurde abgewiesen (BVerwG, Urteil vom 12. Februar 1997 - 11 A 62.95 - BVerwGE 104, 79). Vor diesem Hintergrund ist bereits nicht ersichtlich, dass der streitgegenständliche Abschnitt die Planungen des Klägers für die nördlich dargestellte Wohnbaufläche beeinträchtigen könnte.
21 b) Etwas anderes ergibt sich auch nicht für die südlich des Hauptortes vorgesehenen Bauflächen. Der Flächennutzungsplan stellt südlich des Flutgrabens (km 13,500) und östlich der Staatsstraße 2197 eine etwa 100 m tiefe gemischte Baufläche dar, an die sich weiter nach Osten eine Wohnbaufläche anschließt. Für die Bahnanlagen ist eine Verkehrsfläche dargestellt.
22 Die Anpassungspflicht geht über die aus dem Abwägungsgebot folgende Verpflichtung des öffentlichen Planungsträgers hinaus, die Belange des Städtebaus zu berücksichtigen. Unter den Voraussetzungen des § 7 BauGB werden die Darstellungen des Flächennutzungsplans zu bindenden Vorgaben, die es dem öffentlichen Planungsträger verbieten, sich in Gegensatz zu den Darstellungen zu setzen. Die Anpassungspflicht ist allerdings nicht im Sinne einer rechtssatzmäßigen Anwendung ("Vollzug"), sondern - entsprechend der inhaltlichen Bindung, die sich für Bebauungspläne aus § 8 Abs. 2 Satz 1 BauGB ergibt - als planerische Fortentwicklung der im Flächennutzungsplan dargestellten Grundkonzeption zu verstehen. Die Fachplanung ist so auszurichten, dass sie als aus dem Flächennutzungsplan entwickelt angesehen werden kann (BVerwG, Urteile vom 24. November 2010 - 9 A 13.09 - BVerwGE 138, 226 Rn. 37, 39 m.w.N. und vom 27. April 2017 - 9 A 30.15 [ECLI:DE:BVerwG:2017:270417U9A30.15.0] - BVerwGE 159, 1 Rn. 15).
23 aa) Der Verlauf der Bahntrasse selbst entspricht den Darstellungen des Flächennutzungsplans. Gegen den neuen Kreisverkehr, der einen Teil der Baufläche in Anspruch nimmt, wendet sich der Kläger nicht. Das hat er in der mündlichen Verhandlung ausdrücklich bestätigt.
24 bb) Die Anpassungspflicht ist auch nicht verletzt, soweit das Vorhaben auf der Baufläche zu einer Überschreitung der in reinen oder allgemeinen Wohngebieten bzw. Mischgebieten zulässigen Immissionsgrenzwerte führt. § 7 BauGB gebietet nicht, bei der Planfeststellung eines Schienenweges Schallschutz zugunsten von Flächen vorzusehen, die der Flächennutzungsplan als (Wohn)Bauflächen darstellt.
25 Mit den Vorschriften über den Flächennutzungsplan (§§ 5 bis 7 BauGB) hat der Bund von seiner Gesetzgebungskompetenz für das Bodenrecht (Art. 74 Abs. 1 Nr. 18 GG) Gebrauch gemacht (zu diesem Begriff vgl. BVerwG, Urteil vom 17. Oktober 2012 - 4 C 5.11 - BVerwGE 144, 341 Rn. 17). Es ist Aufgabe der Gemeinde, im Flächennutzungsplan für das ganze Gemeindegebiet die sich aus der beabsichtigten städtebaulichen Entwicklung ergebende Art der Bodennutzung in ihren Grundzügen darzustellen (§ 5 Abs. 1 Satz 1 BauGB). Welche Darstellungen hierzu gehören, hängt von dem Bezug zu der jeweiligen städtebaulichen Konzeption für das ganze Gemeindegebiet ab. In Betracht kommen auch Darstellungen, die der Bewältigung von Nutzungskonflikten dienen, wenn sie eine über die unmittelbar betroffenen Grundstücke hinausgehende Bedeutung für das dem Flächennutzungsplan zugrunde liegende gesamträumliche Entwicklungskonzept der Gemeinde haben. Unter diesen Voraussetzungen kann auch die Festlegung von Immissionsgrenzwerten zulässig sein (BVerwG, Urteil vom 18. August 2005 - 4 C 13.04 - BVerwGE 124, 132).
26 Derartige Darstellungen enthält der Flächennutzungsplan nicht. Mit der gemischten Baufläche und der Wohnbaufläche hat der Kläger nur die allgemeine Art der baulichen Nutzung dieser Flächen geregelt (§ 5 Abs. 2 Nr. 1 BauGB, § 1 Abs. 1 Nr. 1 und 2 BauNVO). In welcher Art und Weise die Beigeladenen die in der Nachbarschaft dargestellte Verkehrsfläche nutzen dürfen, ergibt sich hieraus nicht. Auch das Immissionsschutzrecht beschränkt die Möglichkeiten, die Verkehrsfläche zu nutzen, insoweit nicht. Zwar ist beim Bau oder der wesentlichen Änderung von Eisenbahnen im Rahmen des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit sicherzustellen, dass durch diese keine vermeidbaren schädlichen Umwelteinwirkungen durch Verkehrsgeräusche hervorgerufen werden können (§ 41 BImSchG). Schädliche Umwelteinwirkungen in diesem Sinne sind Immissionen, die nach Art, Ausmaß oder Dauer geeignet sind, Gefahren, erhebliche Nachteile oder erhebliche Belästigungen für die Allgemeinheit oder die Nachbarschaft herbeizuführen (§ 3 Abs. 1 BImSchG). Gemäß § 2 Abs. 1 Nr. 2 und 3 der 16. Verordnung zur Durchführung des Bundes-Immissionsschutzgesetzes - 16. BImSchV - ist zum Schutz der Nachbarschaft sicherzustellen, dass der Beurteilungspegel in reinen und allgemeinen Wohngebieten 59 dB tags / 49 dB nachts und in Mischgebieten 64 dB tags / 54 dB nachts nicht überschreitet. Die Art der Gebiete ergibt sich aus den Festsetzungen in den - verbindlichen - Bebauungsplänen (§ 1 Abs. 2, § 8 Abs. 1 BauGB) oder, soweit derartige Festsetzungen nicht bestehen, aus der Einstufung des Gebiets nach § 2 Abs. 1 16. BImSchV ausgehend von den tatsächlichen baulichen Verhältnissen (§ 2 Abs. 2 Satz 1 und 2 16. BImSchV; vgl. BVerwG, Urteil vom 21. März 1996 - 4 A 11.95 - Buchholz 406.25 § 41 BImSchG Nr. 14). Unbebaute Flächen, die lediglich der Flächennutzungsplan als Baufläche oder Baugebiet darstellt (§ 1 Abs. 1 und 2 BauNVO), müssen nach den Vorschriften des Immissionsschutzrechts im Hinblick auf die etwaige zukünftige Bebauung nicht vor Verkehrsgeräuschen geschützt werden. Es ist nichts dafür ersichtlich, dass der sowohl für das Bodenrecht als auch für die Lärmbekämpfung (Art. 74 Abs. 1 Nr. 24 GG) gesetzgebungsbefugte Bund den Gemeinden mit der Flächennutzungsplanung ein Instrument in die Hand geben wollte, die immissionsschutzrechtlichen Pflichten eines öffentlichen Planungsträgers allein durch Darstellung einer Baufläche oder eines Baugebiets zu erweitern (vgl. BVerwG, Urteil vom 14. September 2017 - 4 CN 6.16 [ECLI:DE:BVerwG:2017:140917U4CN6.16.0] - BVerwGE 159, 356 Rn. 21).
27 III. Der Planfeststellungsbeschluss verletzt den Kläger auch nicht in seinem Anspruch auf gerechte Abwägung seiner eigenen Belange (§ 18 Satz 2 AEG in der maßgeblichen, bei Erlass des Planfeststellungsbeschlusses geltenden, zuletzt durch Art. 1 des Gesetzes vom 28. Mai 2015 - BGBl. I S. 824 - geänderte Fassung).
28 Die gemeindliche Planungshoheit vermittelt nach ständiger Rechtsprechung eine wehrfähige, in die Abwägung einzubeziehende Rechtsposition gegen fremde Fachplanungen auf dem eigenen Gemeindegebiet, wenn das Vorhaben nachhaltig eine bestimmte Planung der Gemeinde stört, es wegen seiner Großräumigkeit wesentliche Teile des Gemeindegebiets einer durchsetzbaren gemeindlichen Planung entzieht oder gemeindliche Einrichtungen in ihrer Funktionsfähigkeit erheblich beeinträchtigt (stRspr, vgl. BVerwG, Urteil vom 28. April 2016 - 9 A 8.15 [ECLI:DE:BVerwG:2016:280416U9A8.15.0] - Buchholz 11 Art. 28 GG Nr. 170 Rn. 14 m.w.N.). Darüber hinaus muss die Planfeststellungsbehörde auf noch nicht verfestigte, aber konkrete Planungsabsichten einer Gemeinde abwägend dergestalt Rücksicht nehmen, dass durch die Fachplanung von der Gemeinde konkret in Betracht gezogene städtebauliche Planungsmöglichkeiten nicht unnötigerweise "verbaut" werden (BVerwG, Urteil vom 15. Dezember 2016 - 4 A 4.15 [ECLI:DE:BVerwG:2016:151216U4A4.15.0] - BVerwGE 157, 73 Rn. 58 m.w.N.). Abwägungsrelevante Beeinträchtigungen der Planungshoheit liegen hier nicht vor.
29 1. Auf der Basis der dem Planfeststellungsbeschluss zugrunde liegenden Schalltechnischen Untersuchung ist zwar davon auszugehen, dass die nächtlichen Immissionsgrenzwerte von Wohn- und Mischgebieten nach § 2 Abs. 1 Nr. 2 und 3 16. BImSchV im Bereich der südlich des Hauptortes dargestellten Bauflächen überschritten werden. Die Isophonenlinie des nächtlichen Grenzwertes für ein Mischgebiet (54 dB) verläuft noch jenseits der gemischten Baufläche im Bereich der Wohnbaufläche. Die nächtlichen Grenzwerte eines Wohngebietes (49 dB) werden nur in einem Teilbereich der Wohnbaufläche nicht überschritten. Es ist jedoch nichts dafür ersichtlich, dass das Vorhaben die Festsetzung eines entsprechenden Misch- bzw. Wohngebiets in einem Bebauungsplan unnötigerweise "verbauen" würde. Trassenalternativen zum Ausbau der Bestandstrasse wurden im Vorfeld des Planfeststellungsverfahrens mittels Grobanalyse untersucht und verworfen. Das gilt etwa für eine Neubaustrecke von Nürnberg durch die Fränkische Schweiz bis Ebensfeld, die unter anderem wegen der Querung einer Mittelgebirgslandschaft mit den dort erforderlichen Brücken und Tunnelbauwerken, der Neuverlärmung von Siedlungsgebieten und einem wesentlich höheren Flächenverbrauch nicht weiter verfolgt wurde. Hiergegen hat der Kläger nichts erinnert. Im Übrigen lässt sich nicht feststellen, dass das Vorhaben die Entwicklung eines Misch- bzw. allgemeinen Wohngebiets aus den entsprechenden Darstellungen des Flächennutzungsplans unmöglich macht. Gesunde Wohnverhältnisse können nicht nur durch Schallschutz am Schienenweg, sondern auch durch die Festsetzung von Flächen für Vorkehrungen zum Schutz vor schädlichen Umwelteinwirkungen im Baugebiet gewährleistet werden (§ 9 Abs. 1 Nr. 24 BauGB). Je nach den Umständen des Einzelfalls kann es bauplanungsrechtlich auch zulässig sein, die Immissionen durch eine Kombination von passivem Schallschutz, Stellung und Gestaltung von Gebäuden sowie Anordnung der Wohn- und Schlafräume zu mindern (BVerwG, Urteil vom 22. März 2007 - 4 CN 2.06 - BVerwGE 128, 238 Rn. 15). Schließlich hat der Kläger die Bauflächen in Kenntnis des Ausbauvorhabens geplant. Insoweit war er durch § 6a Abs. 9 Satz 3 des Raumordnungsgesetzes - ROG - in der bei der Planaufstellung geltenden Fassung vom 22. April 1993 (BGBl. I S. 466, 480) gehalten, das Ergebnis des Raumordnungsverfahrens in die Abwägung nach § 1 Abs. 5 und 6 des Baugesetzbuchs einzubeziehen. Angesichts dessen hatten die Beigeladenen und die Beklagte keinen Anlass, Lärmschutzmaßnahmen zugunsten der im Flächennutzungsplan dargestellten, tatsächlich aber unbebauten Bauflächen in Erwägung zu ziehen.
30 2. Das Vorhaben beeinträchtigt die Planungshoheit des Klägers auch nicht mit Blick auf den aus dem Flächennutzungsplan im nordöstlichen Bereich entwickelten Bebauungsplan Zapfendorf Süd II vom 12. Juli 2001. Nach der Schalltechnischen Untersuchung werden weite Teile des allgemeinen Wohngebiets durch die bei km 13,300 beginnenden Lärmschutzwände geschützt. Der Immissionsgrenzwert für den Tag wird im gesamten Gebiet eingehalten. Allerdings wird nachts der Immissionsgrenzwert (49 dB) in der südöstlichen Ecke des Plangebiets an drei Gebäuden in der Größenordnung von 1 dB (50 dB) überschritten (...). Bezogen auf den Kläger und seine Planungshoheit handelt es sich insoweit um eine lediglich geringfügige und damit nicht abwägungserhebliche Beeinträchtigung (vgl. BVerwG, Urteil vom 6. November 2013 - 9 A 9.12 - Buchholz 11 Art. 28 GG Nr. 165 Rn. 22). Hieran vermögen die gegen die Berechnungen des Beurteilungspegels in der Schalltechnischen Untersuchung erhobenen Einwendungen ebenso wenig etwas zu ändern, wie die im Zuge der Verlegung der Staatsstraße 2197 geforderte Gesamtlärmbetrachtung.
31 a) Die Berücksichtigung des Schienenbonus ist nicht zu beanstanden. Nach der Übergangsvorschrift des § 43 Abs. 1 Satz 2 BImSchG in der Fassung des Elften Gesetzes zur Änderung des Bundes-Immissionsschutzgesetzes vom 2. Juli 2013 (BGBl. I S. 1943) darf der Schienenbonus weiter angewandt werden, wenn das Planfeststellungsverfahren für den jeweiligen Abschnitt des Vorhabens - wie hier - vor dem 1. Januar 2015 eröffnet und die Auslegung des Plans bereits öffentlich bekannt gemacht worden war. Der Stichtag soll einen Interessenausgleich zwischen Lärmschutzbedürfnissen und Planungssicherheit für laufende oder in der Planung weit fortgeschrittene Vorhaben herstellen (BT-Drs. 17/11610 S. 10; BT-Drs. 17/13190). Dem Gesetzgeber ist es durch Art. 3 Abs. 1 GG grundsätzlich nicht verwehrt, zur Regelung bestimmter Lebenssachverhalte Stichtage einzuführen, obwohl jeder Stichtag unvermeidlich gewisse Härten mit sich bringt. Beim Übergang von einer älteren zu einer neueren Regelung steht ihm ein Gestaltungsspielraum zu. Er ist nur dann überschritten, wenn er nicht in sachgerechter Weise genutzt, insbesondere wenn ein Stichtag überhaupt oder sein Datum sachlich nicht vertretbar ist (BVerfG, Kammerbeschluss vom 7. Oktober 2015 - 2 BvR 413/15 [ECLI:DE:BVerfG:2015:rk20151007.2bvr041315] - NVwZ 2016, 56 Rn. 24 m.w.N.). Dafür ist nichts ersichtlich. Soweit Gemeinden für ihre Bauleitplanung den Schienenbonus nicht in Anspruch nehmen können, privilegiert § 43 Abs. 1 Satz 2 BImSchG i.V.m. der 16. BImSchV den Schienenverkehr nicht nur zu Lasten der Anwohner, sondern auch der Gemeinden. Auch im Übrigen ist die Anwendung des Schienenbonus rechtlich nicht zu beanstanden (vgl. BVerwG, Urteile vom 8. September 2016 - 3 A 5.15 [ECLI:DE:BVerwG:2016:080916U3A5.15.0] - Buchholz 442.09 § 18 AEG Nr. 75 Rn. 48 ff. und vom 29. Juni 2017 - 3 A 1.16 [ECLI:DE:BVerwG:2017:290617U3A1.16.0] - Buchholz 442.09 § 18 AEG Nr. 77 Rn. 67 ff.).
32 b) Entgegen dem Vorbringen des Klägers durften die Schalltechnische Untersuchung und ihr folgend der Planfeststellungsbeschluss auch von einer mittleren Güterzuglänge von 500 m ausgehen.
33 Für die Berechnung der Beurteilungspegel ist die 16. BImSchV in der bis zum 31. Dezember 2014 geltenden Fassung vom 12. Juni 1990 (BGBl. I S. 1036) anzuwenden, die in ihrer Anlage 2 die Berechnung der Beurteilungspegel bei Schienenwegen regelt. Ihre Geltung folgt aus § 4 Abs. 3 Satz 1 der 16. BImSchV in der ab dem 1. Januar 2015 geltenden Fassung (Art. 1 der Verordnung vom 18. Dezember 2014 - BGBl. I S. 2269). Nach dieser Vorschrift ist § 3 i.V.m. mit Anlage 2 der 16. BImSchV in der bis zum 31. Dezember 2014 geltenden Fassung für Abschnitte von Vorhaben weiter anzuwenden, für die das Planfeststellungsverfahren bis zum 31. Dezember 2014 bereits eröffnet und die Auslegung des Plans öffentlich bekannt gemacht worden ist. Das ist hier 1996 geschehen. Aber selbst wenn aufgrund des langen Ruhens des Verfahrens auf die erneute öffentliche Bekanntmachung im Zuge der 1. Planänderung im Jahr 2013 abzustellen wäre, würde sich an den maßgeblichen Berechnungsvorschriften nichts ändern. Hingegen kommt es auf die 3. Planänderung nicht an. Sie wurde zwar erst nach dem Stichtag am 6. Februar 2015 beantragt. Es handelt sich jedoch um ein Planänderungsverfahren (§ 18 Satz 3 AEG, § 73 Abs. 8 VwVfG), das die Identität des Vorhabens unberührt gelassen hat. Die Änderungen waren von untergeordneter Bedeutung und betrafen in Zapfendorf beispielsweise den Neubau einer Geh-/Radwegunterführung und die Errichtung einer Lärmschutzwand anstelle eines Lärmschutzwalls. Von einer faktischen Neuplanung kann keine Rede sein.
34 Die Berechnungsvorschriften der Anlage 2 zu § 3 16. BImSchV 1990 für den die Zuggeschwindigkeiten und -längen betreffenden Korrekturfaktor Dl,v sehen vor, dass in Fällen, in denen die tatsächlichen Zuglängen nicht bekannt sind, die Längen der Tabelle B entnommen werden können. Diese gibt die mittlere Zuglänge eines Güterzugs im Fernverkehr mit 500 m an. Danach sind der Berechnung der Beurteilungspegel die tatsächlichen Zuglängen zugrunde zu legen, soweit sie bekannt sind, sich also tatsächlich belastbar vorhersehen lassen. Fehlt es an hinreichend belastbaren tatsächlichen Erkenntnissen, darf die Berechnung auf die in der Tabelle B genannten mittleren Zuglängen als normative Festlegung des Verordnungsgebers zurückgreifen. So verhält es sich hier.
35 Der Kläger beruft sich auf Verkehrsdaten, die ein Mitarbeiter der Deutsche Bahn AG per E-Mail einem von dem Kläger beauftragten Sachverständigen übersandt hat. Darin wird die Güterzuglänge mit 700 m angegeben. Soweit die E-Mail auf den Bundesverkehrswegeplan Bezug nimmt, lassen sich diesem keine konkreten Erkenntnisse entnehmen. Die Beigeladenen haben bereits im Erörterungstermin im Juni 2014 darauf hingewiesen, dass es keine Datenlage gebe, wie lang die Züge im Einzelfall seien. Auch ist nicht zu übersehen, dass angesichts einer Infrastruktur, die auf Zuglängen bis zu 740 m angelegt ist, eine mittlere Zuglänge von 700 m praktisch einer Maximalauslastung entspräche. Sie erscheint nach dem Ergebnis der mündlichen Verhandlung nicht realistisch. Der Sachbeistand der Beigeladenen R. hat überzeugend ausgeführt, dass der Güterzugverkehr im weiteren Streckenverlauf sowohl auf der Neubaustrecke durch den Thüringer Wald als auch auf der Bestandsstrecke über Lichtenfels, Kronach und Probstzella durch den Frankenwald erhebliche Steigungen zu bewältigen hat, die wegen der Grenzlasten der Lokomotiven die üblichen Güterzuglasten deutlich begrenzten. Das bedeute nicht, dass keine Güterzüge mit Längen von 700 m zu erwarten seien, etwa beim Leerwagenaustausch. Aufgrund der begrenzten Zuglasten sei aber auch von erheblich kürzeren Zügen auszugehen, weshalb eine von der Tabelle B abweichende Annahme einer mittleren Zuglänge von 700 m nicht zu begründen sei. Angesichts der Topographie seien auch Vergleiche mit anderen Strecken - etwa durch das Maintal - nicht tragfähig. Hierzu fügt sich, dass die Strecke zwar für den Personenverkehr (Hochgeschwindigkeitsbahnstrecke) zum europäischen Kernnetz gehört, für den Güterverkehr hingegen nicht. Als Teil des Kernnetzes Güterverkehr ist die weiter östlich durch das Vogtland verlaufende Strecke Nürnberg - Marktredwitz - Hof - Leipzig ausgewiesen (Art. 38 ff. und Anhang I, 5.2 der Verordnung Nr. 1315/2013 vom 11. Dezember 2013 - ABl. L 348 S. 1).
36 Vor diesem Hintergrund müssen sich die Beklagte und die Beigeladenen nicht auf die Prognose einer mittleren Güterzuglänge von 700 m verweisen lassen. Mangels tatsächlich belastbarer Erkenntnisse ist es nicht zu beanstanden, dass die Schalltechnische Untersuchung und der Planfeststellungsbeschluss die mittlere Zuglänge eines Güterzugs im Fernverkehr nach Tabelle B der Anlage 2 zu § 3 16. BImSchV 1990 zugrunde gelegt haben.
37 c) Eine Gesamtlärmbetrachtung der Immissionen der geänderten Eisenbahnstrecke und der Staatsstraße 2197 kann der Kläger nicht verlangen.
38 Die Verlegung der Staatsstraße 2197 und der Bau eines Kreisverkehrs gehören zu der neuen Bahnunterführung, die eine notwendige Folgemaßnahme der Beseitigung von zwei Bahnübergängen ist (§ 75 Abs. 1 VwVfG). Für die Lärmbetrachtung gilt grundsätzlich, dass die Beurteilungspegel nach der 16. Bundesimmissionsschutz-Verordnung für jeden Verkehrsweg gesondert zu berechnen sind (BVerwG, Urteile vom 23. Februar 2005 - 4 A 5.04 - BVerwGE 123, 23 und vom 21. März 1996 - 4 C 9.95 - BVerwGE 101, 1 ). Das Bundesverwaltungsgericht hat allerdings im Fall einer Neubaustrecke, in deren Folge eine von dieser unterfahrene Bestandsstrecke anzupassen war, eine summative Gesamtbetrachtung für geboten erachtet (BVerwG, Urteil vom 19. März 2014 - 7 A 24.12 - Buchholz 406.25 § 41 BImSchG Nr. 63 Rn. 26). Inwieweit dies bei Folgemaßnahmen auch dann der Fall sein kann, wenn unterschiedliche Verkehrsträger betroffen sind, bedarf keiner vertiefenden Betrachtung. Aus dem Gutachten L., das mit Blick auf die Verkehrsgeräusche der Staatsstraße 2197 am Ortseingang des Klägers erstellt worden ist, lässt sich ableiten, dass am ... mit Immissionswerten durch den Straßenverkehr von 40 dB (Nacht) zu rechnen ist. Im Verhältnis zu der Lärmbelastung durch den Schienenverkehr von 50 dB (Nacht) fällt das bei einer summativen Betrachtung für die Planungshoheit des Klägers nicht weiter ins Gewicht.
39 Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 und § 162 Abs. 3 VwGO.
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