BVerwG 3 A 2.03 , Urteil vom 19. Februar 2004 | Bundesverwaltungsgericht

Urteil

BVerwG 3 A 2.03

In der Verwaltungsstreitsache hat der 3. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
auf die mündliche Verhandlung vom 19. Februar 2004
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht
Prof. Dr. D r i e h a u s sowie die Richter am Bundesverwaltungsgericht
van S c h e w i c k , Dr. D e t t e , L i e b l e r und Prof. Dr. R e n n e r t
für Recht erkannt:

Die Beklagte wird verurteilt, an den Kläger 22 589,74 € nebst Zinsen von jährlich fünf Prozentpunkten über dem Basiszinssatz seit dem 27. Januar 2003 zu zahlen. Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.

Gründe

I
Die Parteien streiten über den Umfang der Erstattungspflicht der Beklagten für Kosten einer Kampfmittelräumung. Das klagende Land verlangt von der Beklagten die Erstattung der Kosten für die im Wege der Drittbeauftragung erfolgte Beseitigung von reichseigenen Kampfmitteln auf nicht bundeseigenen Flächen im Bereich des Räumfeldes "Horsten VI" auf dem ehemaligen "Einsatzflughafen Marx", Gemeinde Friedeburg, Landkreis Wittmund. Die Beklagte nimmt bei der Erstattung einen pauschalen Abzug von 50 % vor, den das klagende Land für nicht gerechtfertigt hält.
Auf dem mit Bombern und Jägern belegten und mit großkalibrigen Fliegerabwehrgeschützen bestückten Flugplatzgelände waren im zweiten Weltkrieg erhebliche Mengen von Munition eingelagert. Bei Kriegsende lag der Flugplatz vor der alliierten Front und geriet nahezu unbeschädigt in die Hände der alliierten Truppen. Im Bereich des Räumfeldes Horsten VI wurde in den ersten Nachkriegsjahren ein Sprengplatz (Sprengplatz I) eingerichtet, auf dem bis zum Jahre 1951 Teile der eingelagerten Munition gesprengt wurden. Einzelheiten der Sprengungen sind den Beteiligten nicht bekannt.
Nachdem im Rahmen eines Rüstungsaltlastenprogramms festgestellt worden war, dass der Bereich des Einsatzflughafens Marx in weiten Teilen mit Kampfmitteln und Kampfmittelresten der ehemaligen Wehrmacht belastet war, führte das klagende Land in Abstimmung mit der seinerzeit noch zuständigen Oberfinanzdirektion Hannover die Kampfmittelbeseitigung unter anderem auf der Räumstelle Horsten VI durch. Mit Schreiben vom 23. September 1996 bat die Bezirksregierung Hannover die Oberfinanzdirektion Hannover um Prüfung der Kostenerstattung der Kampfmittelbeseitigung u.a. für die in "Teilbereichen des ehemaligen Flugplatzes und Sprenggeländes in Horsten-Friedeburg" belegenen Flurstücke Nr. 85, 86, 88, 89, 90/1 und 90/2; dabei wies sie darauf hin, dass es sich bei den bezeichneten Flurstücken um das "Sprengtrichtergelände" handele. Daraufhin teilte die OFD Hannover mit Schreiben vom 9. Oktober 1996 u.a. Folgendes mit:
"Aufgrund Ihres o.g. Schreibens habe ich eine Prüfung der Kostenübernahme für die weiteren Räummaßnahmen auf den o.g. Teilflächen durchgeführt. Ich bestätige Ihnen hiermit, dass der Bund die Kosten für die notwendigen Maßnahmen zur Kampfmittelbeseitigung auf den o.g. Flurstücken 85, 86, 88, 89, 90/1 und 90/2 übernehmen wird. Ich weise darauf hin, dass sich diese Übernahmeerklärung nur auf solche Kosten bezieht, die für die Beseitigung ehemals reichseigener Kampfmittel auf nicht bundeseigenen Liegenschaften entstehen, in unmittelbarem Zusammenhang mit der Räumung stehen und für Maßnahmen anfallen, die zur Beseitigung von unmittelbaren Gefahren für Leben und Gesundheit von Menschen unbedingt erforderlich sind...."
Das klagende Land beauftragte am 18. Mai 2001 die Firma Schollenberger Kampfmittelbergung GmbH mit der Kampfmittelbeseitigung. Art und Umfang der Beräumungsmaßnahme ergeben sich aus dem Abschlussbericht der das Projektmanagement durchführenden Firma Institut für angewandte Hydrologie (IFAH) GbR vom 25. Juli 2002. Daraus folgt unter anderem, dass auf der hier zweckmäßigerweise mittels einer Siebanlage beräumten Fläche im Bereich des Flurstücks 90/1 insgesamt 2 953 Stück reichseigener Munition, 2 166 Munitionsteile mit einem Gewicht von 816 kg, 8 323 kg Munitionsschrott, 2 kg TNT und 1,5 kg Termit geborgen wurden.
Unter dem 9. August 2001 stellte die Firma Schollenberger Kampfmittelbergung GmbH der Bezirksregierung Hannover Kosten in Höhe von 183 203,54 DM in Rechnung, die dem Flurstück 90/1 zuzuordnen sind. Nachdem zunächst die das Projektmanagement durchführende Firma IFAH GbR eine Kürzung des Rechnungsbetrages auf 150 476,92 DM vorgenommen hatte, nahm die Beklagte eine weitere Kürzung hinsichtlich solcher Beträge vor, die ihrer Ansicht nach nicht unmittelbar mit der Kampfmittelräumung in Zusammenhang standen. Das klagende Land hält diese Kürzung für unberechtigt, macht sie aber ausdrücklich nicht zum Gegenstand des vorliegenden Verfahrens. Von dem nach Auffassung der Beklagten verbleibenden Betrag in Höhe von 45 179,47 € nahm diese einen weiteren Abzug von 50 % vor. Mit Schreiben vom 2. Oktober 2001 teilte das Bundesministerium der Finanzen dem Kläger dazu unter Bezugnahme auf eine Besprechung bei der OFD Magdeburg vom 13. September 2001 mit, eine Haftung des Bundes für die Beseitigung von Gefahrenstellen sei in § 19 Abs. 2 des Allgemeinen Kriegsfolgengesetzes - AKG - und der seit den 50er Jahren geübten Staats- und Verwaltungspraxis begründet. Bei der Vernichtung reichseigener Munition durch die Alliierten oder die Länder komme aber eine eigene Verantwortlichkeit dieser Rechtsträger hinzu, hinter die die Verantwortlichkeit des Deutschen Reiches zurücktrete. Die jeweilige Beteiligung zu quantifizieren, sei nach dem derzeitigen Erkenntnisstand nicht möglich. Aus diesem Grunde erkläre sich der Bund vorliegend zur Übernahme der Kosten der Kampfmittelräumung in Höhe von 50 % bereit.
Mit der am 27. Januar 2003 erhobenen Klage verlangt das klagende Land die Zahlung der restlichen 50 % der von der Beklagten grundsätzlich anerkannten auf das Flurstück 90/1 entfallenden Kosten der Kampfmittelräumung in Höhe von 22 589,74 €.
Der Kläger leitet den erhobenen Zahlungsanspruch zunächst aus der unter dem 9. Oktober 1996 erteilten Kostenübernahmeerklärung der OFD Hannover ab, die als ausdrückliche schriftliche Kostenzusage anzusehen sei und deren Bedingungen bei der Kampfmittelbeseitigung eingehalten worden seien.
Ferner folge die Verpflichtung der Beklagten zur Erstattung der Kampfmittelbeseitigungskosten nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts aus der verfassungsmäßigen Kostenzuordnung nach Art. 120 Abs. 1 Satz 1 GG, die unmittelbar verbindlich die Lastenverteilung im Kriegsfolgenbereich zwischen Bund und den Ländern regele. Bei den geltend gemachten Kosten der Kampfmittelräumung handele es sich um Kriegsfolgelasten im Sinne dieser Vorschrift.
Schließlich erstatte der Bund den Ländern in Anlehnung an die Regelung des § 19 Abs. 1 Nr. 2 AKG die erforderlichen Aufwendungen, um von ehemals reichseigenen Kampfmitteln ausgehende Gefahren für Leben oder Gesundheit der Menschen zu beseitigen. Nach der auf die 50er Jahre zurückgehenden Staatspraxis obliege die Kampfmittelbeseitigung den Ländern, während sich die Kostenerstattung durch den Bund aus der Verwaltungsvorschrift zum Allgemeinen Kriegsfolgengesetz ergebe. Staatspraxis und Verwaltungsvorschriften legten den in Art. 120 Abs. 1 Satz 1 GG dem Grunde nach vorgesehenen Kostenerstattungsanspruch auch der Höhe nach fest.
Die Einschätzung der Beklagten, infolge der Sprengungen auf dem Sprengplatz I trete eine eigene Verantwortlichkeit anderer Rechtsträger hinzu, hinter die die Verantwortlichkeit des Deutschen Reiches zurücktrete, sei unzutreffend. Auch gebe es keine Anhaltspunkte, diese Sprengungen hätten nicht dem damaligen Stand der Technik entsprochen. Nicht haltbar sei die am Beispiel deutscher Großbomben dargestellte Annahme der Beklagten, erst durch die Sprengung sei die Munition "scharf" geworden; zum einen müssten zur Beurteilung der Gefährlichkeit von Großbomben weitere Faktoren berücksichtigt werden und zum anderen seien auf der Räumstelle überwiegend andere Kampfmittel gefunden worden. Die Kürzung der Kostenerstattung um 50 % sei somit nicht gerechtfertigt. In vergleichbaren Fällen habe die Beklagte in den vergangenen Jahren und Jahrzehnten die Kosten vollständig erstattet, was der Staatspraxis entspreche.
Die Verantwortlichkeit der Beklagten als Eigentümer der ehemals reichseigenen Munition bestehe weiterhin. Daher spiele die Unmittelbarkeit der Verursachung, auf die es nur für die Haftung des Handlungsstörers ankomme, für die Zustandsverantwortlichkeit des Eigentümers keine Rolle. Auf dieser Verantwortlichkeit baue die in den Verwaltungsvorschriften zum Allgemeinen Kriegsfolgengesetz niedergelegte Staatspraxis auf, die keinen Hinweis auf eine Einschränkung der Verantwortlichkeit bei Veränderungen der Munition durch nachfolgende Handlungen enthielten.
Die Zustandsverantwortlichkeit der Beklagten entfalle auch nicht im Hinblick auf eine etwaige Dereliktion. Zum einen gingen die Verwaltungsvorschriften davon aus, dass eine Aufgabe des Eigentums an Kampfmitteln wegen der von ihnen ausgehenden Gefahren nicht angenommen werden könne. Zum anderen könne sich ein Zustandsverantwortlicher nicht durch Aufgabe seines Eigentums seinen Verpflichtungen entziehen, was allgemein auch im Hinblick auf § 1004 BGB anerkannt sei.
Der Kläger beantragt,
die Beklagte zu verurteilen, an ihn 22 589,74 € nebst Zinsen in Höhe von jährlich fünf Prozentpunkten über dem Basiszinssatz seit dem 27. Januar 2003 zu zahlen.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Der geltend gemachte Zahlungsanspruch könne nicht auf die "Kostenzusage" vom 9. Oktober 1996 gestützt werden. Diese enthalte keinen Rechtsbindungswillen im Sinne eines förmlichen Anerkenntnisses dem Grunde nach. Das ergebe sich aus der allgemeinen Formulierung, nur "die notwendigen Maßnahmen zur Kampfmittelbeseitigung" seien erstattungsfähig. Die Erstattungsfähigkeit sei weiterhin auf einen kausalen Zurechnungszusammenhang einer Gefahrenlage in Bezug auf ehemals reichseigene Kampfmittel bezogen gewesen. Damit enthalte die Zusage keine über den allgemeinen Gesetzeswortlaut bzw. die Staatspraxis hinausgehenden Erklärungen. Entscheidend sei, dass eine abschließende Prüfung der "notwendigen Maßnahmen" dem Grunde als auch der Höhe nach erst nach Abschluss der Maßnahmen vorgenommen werden könne.
Im Übrigen folge aus der Regelung des § 38 Abs. 3 VwVfG, dass bei einer nachträglichen gravierenden Änderung der Sach- oder Rechtslage die Behörde an eine Zusicherung nicht mehr gebunden sei. Eine vergleichbare Situation sei hier gegeben, weil die Sprengplatzproblematik erst nach dem Schreiben vom 9. Oktober 1996 bekannt geworden sei.
Der Anspruch sei auch im Hinblick auf die inzwischen als Staatsgewohnheitsrecht anerkannte Staatspraxis für die Erstattung der Kosten der Kampfmittelbeseitigung nicht begründet. Voraussetzung der Kostenerstattung nach der Staatspraxis sei das Vorliegen der materiellen Voraussetzungen des § 19 Abs. 2 Nr. 1 AKG i.V.m. § 1004 BGB. Es fehle bereits die hierfür erforderliche unmittelbare Verursachung der Gefahr durch den Zweiten Weltkrieg. Neben einer sachwidrigen Behandlung der Sprengstoffe habe auch der Zeitablauf seit Kriegsende zu Gefahren geführt, die der Beklagten nicht zuzurechnen seien.
Die Beklagte hafte aber auch nicht als Zustandsstörer, da der Abwehranspruch aus § 1004 BGB nicht allein an das Eigentum der störenden Sache anknüpfe. Vielmehr müsse nach der Rechtsprechung des Bundesgerichtshofs die Beeinträchtigung mindestens mittelbar auf den Willen des Eigentümers zurückgehen, der die störende Beeinträchtigung durch eigene Handlungen ermöglicht oder durch pflichtwidriges Unterlassen herbeigeführt haben müsse. Zu keinem Zeitpunkt habe die Staatspraxis eine Beseitigung von Gefahren beinhaltet, die auf Verursachungsbeiträge der Alliierten zurückgehen. Für Besatzungsschäden hafte die Beklagte vielmehr nur nach Maßgabe des Besatzungsschädenabgeltungsgesetzes. Die einzig in Betracht zu ziehende Anspruchsgrundlage nach diesem Gesetz laufe ins Leere, weil einerseits der Ausschlusstatbestand des § 3 Abs. 1 Nr. 1 vorliege und andererseits die Antragsfristen nach § 47 des Gesetzes verstrichen seien.
Schließlich sei die Räumung auch nicht hinsichtlich sämtlicher geborgener reichseigener Kampfmittel zur Beseitigung von unmittelbaren Gefahren für Leben und Gesundheit von Menschen unbedingt erforderlich gewesen. Da die Kampfmittel nur noch teilweise sprengfähig gewesen seien, sei die Räumung im Übrigen insoweit auch von der Kostenübernahmeerklärung nicht umfasst. Die von den nicht mehr explosionsfähigen Kampfmitteln ausgehenden Gefahren beispielsweise für das Trinkwasser seien keine Gefahren für Leben und Gesundheit von Menschen, die eine Räumung dieser Kampfmittel unter dem Gesichtspunkt der hier einschlägigen spezifischen Gefahrenbeseitigung unbedingt erforderten.
II
1. Die Klage ist zulässig. Das Bundesverwaltungsgericht ist nach § 50 Abs. 1 VwGO in erster und letzter Instanz zuständig. Der Rechtsstreit betrifft eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit. Dies ist der Natur des Rechtsverhältnisses zu entnehmen, aus dem der Klageanspruch hergeleitet wird (vgl. Gemeinsamer Senat der obersten Gerichtshöfe des Bundes, Beschluss vom 10. April 1986 - GemSOGB 1/85 - BVerwGE 74, 368 ). Der Kläger stützt den geltend gemachten Anspruch auf eine öffentlich-rechtliche Grundlage, indem er sich auf Art. 120 GG und die fortgeltende Staatspraxis für Kampfmittelräumung beruft (vgl. die bisherigen Urteile des Senats zur Kampfmittelräumung, z.B. Urteil vom 16. Dezember 1999 - BVerwG 3 A 1.99 - Buchholz 11 Art. 120 GG Nr. 6 und Urteil vom 26. Januar 1995 - BVerwG 3 A 1.93 - Buchholz 316 § 59 VwVfG Nr. 12). Schließlich handelt es sich vorliegend trotz der Berufung des Klägers auf die im Grundgesetz enthaltene Regelung der Kriegsfolgelasten (Art. 120 GG) um eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit nicht verfassungsrechtlicher Art. Streitgegenstand ist der Erstattungsanspruch, der dem Kläger zustehen könnte; dieser ist dem Verwaltungsrecht zuzurechnen (vgl. Urteil vom 18. April 1986 - BVerwG 8 A 1.83 - Buchholz 454.4 § 19 II. Wohnungsbaugesetz Nr. 1).
2. Die Klage ist auch begründet. Der geltend gemachte Anspruch ergibt sich hinsichtlich der Hauptforderung aus der von der OFD Hannover unter dem 9. Oktober 1996 erteilten "Übernahmeerklärung". Insoweit erscheint nicht ernstlich zweifelhaft, dass das Schreiben als rechtsverbindliche Erklärung gemeint war und unmissverständlich einen Rechtsbindungswillen der Beklagten zum Ausdruck gebracht hat. Da das Schreiben eine Reaktion auf die Bitte der Bezirksregierung Hannover vom 23. September 1996 "um Prüfung der Kostenrückerstattung" darstellt, lassen sich der Eingangssatz "Aufgrund Ihres o.g. Schreibens habe ich eine Prüfung ... durchgeführt" ebenso wie die nachfolgende Erklärung "Ich bestätige Ihnen, dass der Bund die Kosten ... übernehmen wird" nicht anders deuten. Dies gilt auch und erst recht vor dem Hintergrund des für die Auslegung der Erklärung maßgeblichen Empfängerhorizonts. Nach seiner ausdrücklichen Nachfrage vom 23. September 1996 konnte das Land das unter Bezugnahme darauf erstellte Schreiben vom 9. Oktober 1996 nur dahin verstehen, dass der Bund die Kosten dem Grunde nach tragen werde. Dabei ging es dem klagenden Land bei dieser Anfrage erkennbar entsprechend der üblichen Praxis um eine einvernehmliche vorherige Klärung der Kostenübernahme. Sofern das Schreiben vom 9. Oktober 1996 nicht im vorstehenden Sinne verstanden werden sollte, wäre nicht ersichtlich, welchen Sinn die vorherige Anfrage des Klägers ansonsten überhaupt hätte haben sollen.
Offen bleiben kann in diesem Zusammenhang, ob die Erklärung der OFD Hannover als Verwaltungsakt im Sinne von § 35 Satz 1 VwVfG, als eine einen Vertragsschluss bewirkende Annahmeerklärung oder als einseitige bindende Übernahmeerklärung anzusehen ist. Entscheidend ist die dargelegte unzweifelhafte Verbindlichkeit der Erklärung, aufgrund derer das klagende Land im Hinblick auf die gesamten Umstände nur davon ausgehen konnte, eine einvernehmliche Klärung der Kostentragung herbeigeführt zu haben.
Der Einwand der Beklagten, die Erstattungsfähigkeit sei auf einen kausalen Zurechnungszusammenhang einer Gefahrenlage in Bezug auf ehemals reichseigene Kampfmittel bezogen gewesen, überzeugt nicht. Gerade dieser Punkt muss Gegenstand der von der Beklagten vorgenommenen "Prüfung" der Erstattungsfähigkeit gewesen sein, was sich schon daraus ergibt, dass zum damaligen Zeitpunkt gar nichts anderes hätte einer Prüfung unterzogen werden können. Denn erst nach Abschluss der Kampfmittelräumung konnte geprüft werden, welche Maßnahmen im Einzelnen wirklich "notwendig" waren und zwar sowohl dem Grunde als auch der Höhe der anfallenden Kosten nach.
Der Einwand der Beklagten, die Kostenbeseitigung sei jedenfalls nicht in der dargestellten Höhe notwendig gewesen, da nicht nur explosionsfähige Munition, sondern auch lediglich umweltbelastende Munitionsteile geborgen worden seien, geht fehl. Dabei kann dahinstehen, ob eine Gefahr für Leib oder Leben von Menschen tatsächlich nur von explosionsfähiger Munition ausgeht. Jedenfalls wurde explosionsfähige Munition in großer Zahl gefunden, so dass insoweit eine Gefahr unbestreitbar bestand. Die gleichzeitige Bergung von möglicherweise nicht mehr explosionsfähiger Munition hat jedenfalls bei dem hier zweckmäßigerweise gewählten und - wie die mündliche Verhandlung ergeben hat - vom Beklagten gebilligten Verfahren des Siebens des gesamten Erdreichs keinen nennenswerten Mehraufwand erfordert. Deshalb kann ohne detaillierte Prüfung seitens des Gerichts davon ausgegangen werden, dass der streitige Betrag den "notwendigen Kosten" im Sinne der Kostenübernahmeerklärung entspricht, soweit sie noch nicht erstattet worden sind. Daher kann nicht davon gesprochen werden, der Kläger habe nicht darauf vertrauen können, dass die Kosten selbst insoweit erstattet würden.
Die Beklagte ist an die Kostenübernahmeerklärung auch noch gebunden. Gründe, die eine Unwirksamkeit zur Folge haben könnten, sind nicht zu erkennen. Selbst wenn man den vorliegenden Sachverhalt - wie die Beklagte meint - der in § 38 Abs. 1 VwVfG geregelten Fallgestaltung für vergleichbar halten sollte, liegen die in § 38 Abs. 3 VwVfG respektive § 60 VwVfG genannten Voraussetzungen nicht vor: Die Sachlage hat sich nicht nachträglich geändert, sondern besteht seit gut fünfzig Jahren unverändert. Geändert haben könnte sich allenfalls die Kenntnis der Beklagten hiervon, was jedoch nicht ausreicht (vgl. Kopp/Ramsauer, VwVfG, 8. Aufl. München 2003, § 38 Rz 37 m.w.N). Freilich trifft auch das nicht zu. Denn das Land hat in seinem Schreiben vom 23. September 1996 ausdrücklich darauf hingewiesen, dass es sich bei den fraglichen Flurstücken um das "Sprengtrichtergelände" handele. Davon abgesehen ist der Beklagten nicht darin zu folgen, aufgrund der Sprengungen trete eine eigene Verantwortlichkeit anderer Rechtsträger hinzu, hinter welche die Verantwortlichkeit des Deutschen Reiches zurücktrete. Anders als bei dem Sachverhalt, der dem Urteil vom 16. Dezember 1999 (BVerwG 3 A 1.99 - Buchholz 11 Art. 120 GG Nr. 6) zugrunde lag, liegen hier nach wie vor öffentliche Lasten vor, deren wichtigste und maßgebende Ursache der Zweite Weltkrieg war (BVerfG, Beschluss vom 16. Juni 1959 - 2 BvF 5/56 - BVerfGE 9, 305 ). Zwar ist nicht in Abrede zu stellen, dass die Sprengungen die endgültige Beseitigung möglicherweise schwieriger und teurer gemacht haben; letztlich ist es aber immer noch die von der ehemals reichseigenen Munition ausgehende Gefahr, die permanent bestanden hat und - durch den Zeitablauf verschärft - weiter besteht. Somit zielt das Projekt des Klägers - gedeckt von der Kostenübernahmeerklärung der Beklagten - weiterhin auf die Bewältigung von Kriegsfolgen, "deren entscheidende - und in diesem Sinne alleinige - Ursache der Zweite Weltkrieg ist" (BVerfG, Beschluss vom 16. Juni 1959 - 2 BvF 5/56 - a.a.O.).
Der Zinsanspruch ist als Anspruch auf Prozesszinsen ab Rechtshängigkeit der Klage, hier also gemäß § 90 VwGO ab 27. Januar 2003, der Höhe nach in entsprechender Anwendung von §§ 291, 288 Satz 2 BGB gerechtfertigt.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.


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