BVerwG 3 B 24.25, Beschluss vom 12. November 2025 | Bundesverwaltungsgericht

1 Die Klägerin betreibt in Frankfurt am Main ein Krankenhaus mit zwei Standorten, das in den Krankenhausplan des Landes Hessen aufgenommen ist. Die Beigeladene ist ein kommunaler Verbund, der über Tochtergesellschaften mehrere Krankenhäuser betreibt, darunter das Klinikum Frankfurt Höchst. Die beklagte Stadt Frankfurt am Main ist Mitgesellschafterin der Beigeladenen (50 Prozent Anteile) sowie des Klinikums Frankfurt Höchst (6 Prozent Anteile). Das Klinikum ist gleichfalls ein Plankrankenhaus (vgl. VG Frankfurt am Main, Beschluss vom 23. Mai 2025 - 7 K 976/24.F - S. 2 des Beschlussabdrucks; Klageschriftsatz vom 21. März 2024, S. 6 f.; Klageerwiderungsschriftsatz vom 16. Juli 2024, Rn. 3).

2 Die Stadtverordnetenversammlung der Beklagten stimmte durch Beschluss vom 20. Juli 2023 der Vorlage des Magistrats zu, der Beigeladenen im Jahr 2023 neun Millionen Euro und weitere 38,3 Millionen Euro im Jahr 2024 zur Sicherung ihres Fortbestandes zur Verfügung zu stellen (VG Frankfurt am Main, Beschluss vom 23. Mai 2025 - 7 K 976/24.F - S. 3 des Beschlussabdrucks).

3 Mit ihrer im März 2024 beim Verwaltungsgericht Frankfurt am Main erhobenen Klage begehrt die Klägerin,
die Beklagte zu verurteilen, es zu unterlassen, der Beigeladenen die im Haushalt 2023 der Beklagten für das Haushaltsjahr 2024 eingestellten Zuweisungen, Zuschüsse und besonderen Finanzausgaben in Höhe von 38,3 Millionen Euro ganz oder teilweise zu gewähren, festzustellen, dass die Beklagte verpflichtet war, es zu unterlassen, der Beigeladenen einen Verlustausgleich in Höhe von neun Millionen Euro zu gewähren.

4 Das Verwaltungsgericht hat durch Beschluss vom 23. Mai 2025 den Verwaltungsrechtsweg für unzulässig erklärt und den Rechtsstreit an das Landgericht Frankfurt am Main verwiesen. Das Rechtsverhältnis, aus dem die Klägerin den geltend gemachten Unterlassungsanspruch gegen die Beklagte herleite, stelle sich nach ihrem Vorbringen als zivilrechtlich dar. Sie trage als anspruchsbegründenden Sachverhalt ein Wettbewerbsverhältnis vor, das von Vorschriften des Gesetzes gegen den unlauteren Wettbewerb (§ 3 Abs. 1, § 3a und § 8 Abs. 1 UWG) in Verbindung mit unionsrechtlichen Beihilfebestimmungen (Art. 106 ff. AEUV) geprägt werde. Auf die Beschwerde der Klägerin hat der Hessische Verwaltungsgerichtshof durch Beschluss vom 24. Juli 2025 die verwaltungsgerichtliche Entscheidung aufgehoben. Eine Verweisung des Rechtsstreits nach § 173 Satz 1 VwGO i. V. m. § 17a Abs. 2 Satz 1 GVG sei nur zulässig, wenn der beschrittene Rechtsweg für das Rechtsschutzbegehren schlechthin, das heiße unter allen in Betracht kommenden rechtlichen Gesichtspunkten (§ 17 Abs. 2 Satz 1 GVG) unzulässig sei. Danach sei der Verwaltungsrechtsweg hier eröffnet. Auf der Grundlage des Klageantrags und des zu seiner Begründung vorgetragenen Sachverhalts komme als Anspruchsgrundlage für das Klagebegehren (auch) ein öffentlich-rechtlicher Unterlassungsanspruch in Betracht. Die Klägerin wende sich nicht gegen ein Handeln der Beklagten als Gesellschafterin, sondern mache vielmehr geltend, dass sie als Hoheitsträgerin die in Rede stehende finanzielle Unterstützung der Beigeladenen zu unterlassen habe. Es sei nicht von vornherein ausgeschlossen, dass es sich bei der beanstandeten Mittelgewährung um eine hoheitliche Maßnahme handele; die Beklagte habe die Zahlungen in erster Linie mit Gesichtspunkten der Daseinsvorsorge begründet. Die Klägerin könne geltend machen, durch die Mittelgewährung in ihren Grundrechten aus Art. 12 Abs. 1 und Art. 3 Abs. 1 GG verletzt zu sein.

5 Dagegen wendet sich die Beklagte mit der vom Verwaltungsgerichtshof zugelassenen weiteren Beschwerde. Aus dem Klagevortrag ergebe sich, dass das streitige Rechtsverhältnis zivilrechtlich geprägt sei. Die Klägerin rüge primär die Verletzung von Wettbewerbsrecht nach dem Gesetz gegen den unlauteren Wettbewerb. Zu dem geltend gemachten öffentlich-rechtlichen Unterlassungsanspruch habe sie nicht schlüssig vorgetragen. Bei der angegriffenen Mittelgewährung handele es sich um eine privatwirtschaftliche - fiskalische - Tätigkeit. Dem Krankenhausfinanzierungsgesetz (KHG) und den Regelungen über den kommunalen Versorgungsauftrag nach § 3 des Hessischen Krankenhausgesetzes lasse sich keine Verpflichtung der Beklagten entnehmen, die dem Rechtsverhältnis eine öffentlich-rechtliche Prägung gebe.

6 Die weitere Beschwerde der Beklagten ist gemäß § 152 Abs. 1, § 173 Satz 1 VwGO i. V. m. § 17a Abs. 4 Satz 4 GVG statthaft und auch im Übrigen zulässig. Sie ist aber nicht begründet. Der Verwaltungsgerichtshof hat zu Recht angenommen, dass für den Rechtsstreit der Verwaltungsrechtsweg nach § 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO gegeben ist.

7 1. Maßgeblich für die Bestimmung des Rechtsweges ist die Rechtsnatur des Streitgegenstandes. Der Streitgegenstand wird durch den Klageantrag, in dem sich die vom Kläger in Anspruch genommene Rechtsfolge konkretisiert, und den Lebenssachverhalt (Klagegrund), aus dem der Kläger die Rechtsfolge herleitet, bestimmt. Erfasst werden alle materiell-rechtlichen Ansprüche bzw. Anspruchsgrundlagen, die sich im Rahmen des gestellten Antrags aus dem dem Gericht zur Entscheidung vorgetragenen Lebenssachverhalt herleiten lassen (stRspr, vgl. BVerwG, Beschluss vom 1. Juni 2022 - 3 B 29.21 - NVwZ 2022, 1288 Rn. 7 m. w. N.). Gemäß § 17 Abs. 2 Satz 1 GVG entscheidet das Gericht des zulässigen Rechtsweges den Rechtsstreit unter allen in Betracht kommenden rechtlichen Gesichtspunkten. In Fällen, in denen der Klageanspruch auf mehrere, verschiedenen Rechtswegen zugeordnete Anspruchsgrundlagen gestützt ist, ist das angerufene Gericht daher zuständig, sofern nur der Rechtsweg für eine von ihnen gegeben ist. Erforderlich und ausreichend ist, dass zumindest für einen der nach dem Klagevorbringen bei objektiver Würdigung in Betracht kommenden Klagegründe der beschrittene Rechtsweg eröffnet ist. Dabei nicht zu berücksichtigen sind Anspruchsgrundlagen, die offensichtlich nicht einschlägig sind (stRspr, vgl. BVerwG, Beschluss vom 1. Juni 2022 - 3 B 29.21 - a. a. O. m. w. N.; BGH, Urteil vom 5. Juli 1990 - III ZR 166/89 - NVwZ 1990, 1103 = juris Rn. 17 f.; Beschluss vom 9. Februar 2021 - VIII ZB 20/20 - BGHZ 228, 373 Rn. 22 m. w. N.; BSG, Beschlüsse vom 25. März 2021 - B 1 SF 1/20 R - juris Rn. 10 und vom 4. November 2024 - B 10 SF 1/24 R - NZS 2025, 147 Rn. 11, jeweils m. w. N.).

8 2. Danach ist der Rechtsweg zu den Verwaltungsgerichten hier zulässig. Für das Klagebegehren der Klägerin kommt eine Anspruchsgrundlage in Betracht, für die dieser Rechtsweg eröffnet ist.

9 Gemäß § 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO ist der Verwaltungsrechtsweg in allen öffentlich-rechtlichen Streitigkeiten nichtverfassungsrechtlicher Art gegeben, soweit die Streitigkeiten nicht durch Bundesgesetz einem anderen Gericht ausdrücklich zugewiesen sind.

10 a) Voraussetzung für eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit im Sinne dieser Norm ist, dass der Kläger aus dem vorgetragenen Sachverhalt Rechtsfolgen aus Rechtsnormen des öffentlichen Rechts herleitet. Öffentlich-rechtlicher Natur sind diejenigen Rechtsnormen, welche einen Träger öffentlicher Gewalt gerade als solchen berechtigen oder verpflichten, die also einen öffentlichen Verwaltungsträger zur Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben mit besonderen Befugnissen ausstatten oder besonderen Regeln unterwerfen (stRspr, vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 4. März 2015 - 6 B 58.14 - NVwZ 2015, 991 Rn. 10, vom 26. März 2018 - 7 B 8.17 - juris Rn. 5 f., vom 26. Mai 2020 - 10 B 1.20 - NVwZ 2020, 1363 Rn. 6 und vom 21. März 2024 - 3 B 12.23 - NVwZ 2024, 933 Rn. 6).

11 aa) Die Klägerin stützt ihre Klagebegehren zu 1. und 2. auf einen Unterlassungsanspruch, den sie aus Rechtsnormen des öffentlichen Rechts herleitet.

12 Sie macht geltend, die Beklagte habe mit der in Rede stehenden Gewährung von Zuschüssen an die Beigeladene die Versorgung mit Krankenhausleistungen in der Stadt Frankfurt am Main sichern und dadurch ihrer Pflicht zur Sicherstellung der stationären Krankenhausversorgung der Bevölkerung aus Art. 20 Abs. 1 GG (Sozialstaatsprinzip) und § 3 des Zweiten Gesetzes zur Weiterentwicklung des Krankenhauswesens in Hessen (Hessisches Krankenhausgesetz 2011 - HKHG 2011) vom 21. Dezember 2010 (GVBl. I S. 587; zuletzt geändert durch Gesetz vom 21. November 2024 ) genügen wollen. Dadurch, dass sie der Beigeladenen zugunsten des Klinikums Frankfurt Höchst kommunale Finanzmittel in Millionenhöhe zuführe, hingegen das von ihr - der Klägerin - betriebene Plankrankenhaus von einer solchen Unterstützungsleistung ausschließe, verletze sie sie in ihren Grundrechten aus Art. 12 Abs. 1 und Art. 3 Abs. 1 GG. Die ungleiche Behandlung bei der Mittelgewährung verändere die Wettbewerbsbedingungen zu ihrem Nachteil. Die Beklagte habe zudem gegen den Grundsatz der Trägervielfalt nach § 1 Abs. 2 KHG verstoßen.

13 bb) Es ist nicht offensichtlich ausgeschlossen, dass der von der Klägerin geltend gemachte öffentlich-rechtliche Unterlassungsanspruch bestehen kann.

14 Die Grundrechte schützen den Grundrechtsträger vor rechtswidrigen Beeinträchtigungen durch hoheitliches Handeln jeder Art. Er kann daher, wenn ihm eine solche Rechtsverletzung droht, gestützt auf das jeweils berührte Grundrecht Unterlassung verlangen (vgl. BVerwG, Urteil vom 21. Mai 2008 - 6 C 13.07 - BVerwGE 131, 171 Rn. 13 m. w. N.; Beschlüsse vom 29. April 1985 - 1 B 149.84 - juris Rn. 9 und vom 10. Januar 2022 - 7 B 13.21 - juris Rn. 4 m. w. N.).

15 Es erscheint möglich, dass die Gewährung kommunaler Mittel durch die Beklagte allein für den beigeladenen Träger des Klinikums Frankfurt Höchst und nicht (auch) für das Plankrankenhaus der Klägerin ein hoheitliches Handeln darstellt, das die Klägerin in ihrer Berufsausübungsfreiheit aus Art. 12 Abs. 1 GG und in ihrem Grundrecht aus Art. 3 Abs. 1 GG - jeweils i. V. m. Art. 19 Abs. 3 GG - verletzt.

16 (1) Gemäß § 3 Abs. 1 HKHG 2011 ist die Gewährleistung der bedarfsgerechten Versorgung der Bevölkerung durch leistungsfähige Krankenhäuser eine öffentliche Aufgabe des Landes, der Landkreise, der kreisfreien Städte sowie der Sonderstatus-Städte, wenn in diesen ein Krankenhaus betrieben wird. Nach § 3 Abs. 2 Satz 1 HKHG 2011 werden Krankenhäuser von Landkreisen, Gemeinden, dem Landeswohlfahrtsverband Hessen und sonstigen Körperschaften des öffentlichen Rechts selbst oder in deren Auftrag von Dritten errichtet und betrieben, soweit sie nicht von freigemeinnützigen und privaten Trägern errichtet und betrieben werden. Die Beklagte ist eine kreisfreie Stadt und Gemeinde im Sinne der Vorschriften. Sie ist selbst und mittelbar über die Beigeladene am Betrieb des Klinikums Frankfurt Höchst beteiligt, das in den Krankenhausplan des Landes Hessen aufgenommen ist (vgl. § 8 Abs. 1 Satz 3 KHG, § 19 Abs. 1 Satz 1 HKHG 2011).

17 Nach dem Klagevorbringen sollte die streitige Mittelgewährung zur Erfüllung der öffentlichen Aufgabe nach § 3 HKHG 2011 dienen. Die Klägerin hat zur Begründung auf die Beschlussvorlage des Magistrats an die Stadtverordnetenversammlung vom 6. Juli 2023 (Vorlage M 107) verwiesen, aus der sich ergebe, dass die Mittelgewährung zur Sicherung des Fortbestandes des Klinikums Frankfurt Höchst und damit zur Sicherstellung der stationären Krankenhausversorgung in Frankfurt am Main erfolgt sei. Auch die Beklagte hat mit ihrer Klageerwiderung vorgetragen, sie habe der Beigeladenen die Mittel aus ihrem Haushalt gewährt, um die Betriebsfähigkeit des Klinikums zu gewährleisten und damit ihren aus Art. 20 Abs. 1 GG und § 3 Abs. 1 HKHG 2011 folgenden Auftrag zu erfüllen, eine bedarfsgerechte Versorgung der Bevölkerung in Frankfurt am Main mit Krankenhausleistungen sicherzustellen (Schriftsatz vom 16. Juli 2024, Rn. 3 f., 11 ff.). Allerdings hat sie mit ihrer Beschwerdebegründung geltend gemacht, die Klägerin habe die Aussagen des Magistrats nicht korrekt erfasst. § 3 Abs. 1 HKHG 2011 entfalte zurzeit für sie keine Wirkung, weil durch das Klinikum Frankfurt Höchst und weitere Krankenhäuser anderer Träger die Versorgung gesichert sei. Danach ist die tatsächliche und rechtliche Würdigung des Lebenssachverhalts, aus dem die Klägerin ein hoheitliches Handeln der Beklagten ableitet, streitig. Die Rechtsauffassung der Klägerin ist indes nicht offensichtlich ausgeschlossen (zu den Voraussetzungen des Sicherstellungsauftrages nach § 3 Abs. 1 LKHG BW vgl. BGH, Urteil vom 24. März 2016 - I ZR 263/14 - ‌juris Rn. 44). Die weitere materiell-rechtliche Prüfung, auf deren Ergebnis es für die Entscheidung über den zulässigen Rechtsweg nicht ankommen kann, ist dem Hauptsacheverfahren vorbehalten (vgl. BVerwG, Beschluss vom 4. März 2015 - 6 B 58.14 - NVwZ 2015, 991 Rn. 19 ff.).

18 (2) Art. 12 Abs. 1 GG schützt das berufsbezogene Verhalten einzelner Personen oder Unternehmen am Markt. Behindert eine den Wettbewerb beeinflussende staatliche Maßnahme eine natürliche oder juristische Person in ihrer beruflichen Tätigkeit, so stellt dies eine Beschränkung ihrer Berufsausübungsfreiheit dar (stRspr, vgl. BVerfG, Urteil vom 21. Oktober 2014 - 2 BvE 5/11 - BVerfGE 137, 185 Rn. 155; Beschlüsse vom 12. Juni 1990 - 1 BvR 355/86 - BVerfGE 82, 209 <224> und vom 27. April 2021 - 2 BvR 206/14 - BVerfGE 158, 1 Rn. 51 m. w. N.; BVerwG, Urteil vom 13. Mai 2004 - 3 C 45.03 - BVerwGE 121, 23 <27 f.> = juris Rn. 22 f.).

19 Die Verletzung des Art. 3 Abs. 1 GG durch eine Ungleichbehandlung setzt eine unterschiedliche Behandlung zweier vergleichbarer Sachverhalte voraus. Auch bei vergleichbaren Sachverhalten verwehrt Art. 3 Abs. 1 GG dem Hoheitsträger nicht jede Differenzierung. Differenzierungen bedürfen jedoch stets der Rechtfertigung durch Sachgründe, die dem Ziel und dem Ausmaß der Ungleichbehandlung angemessen sind (stRspr, vgl. BVerfG, Beschluss vom 7. Mai 2025 - 1 BvR 1507/23 u. a. - juris Rn. 64 m. w. N.). Gemäß § 1 Abs. 3 Satz 1 HKHG 2011 ist bei der Durchführung dieses Gesetzes die Vielfalt der Krankenhausträger zu beachten (vgl. § 1 Abs. 2 Satz 1 KHG). Dabei ist freigemeinnützigen und privaten Krankenhäusern ausreichend Raum zur Mitwirkung an der Krankenhausversorgung der Bevölkerung zu geben, soweit sie dazu auf Dauer bereit und in der Lage sind (§ 1 Abs. 3 Satz 2 HKHG 2011). Nach § 1 Abs. 2 Satz 2 KHG ist nach Maßgabe des Landesrechts insbesondere die wirtschaftliche Sicherung freigemeinnütziger und privater Krankenhäuser zu gewährleisten.

20 Hiernach ist nicht offensichtlich ausgeschlossen, dass die beanstandete Mittelgewährung der Beklagten eine Ungleichbehandlung von Plankrankenhäusern darstellt, die die Klägerin in ihren Rechten aus Art. 12 Abs. 1 i. V. m. Art. 3 Abs. 1 GG verletzt haben kann.

21 (3) Ob der geltend gemachte öffentlich-rechtliche Unterlassungsanspruch tatsächlich besteht, ist eine Frage der Begründetheit des Klagebegehrens, auf die es für die Zulässigkeit des beschrittenen Rechtsweges - wie gezeigt - nicht ankommt (vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 15. Dezember 1992 - 5 B 144.91 - NVwZ 1993, 358 <359> und vom 4. März 2015 - 6 B 58.14 - NVwZ 2015, 991 Rn. 19 ff.).

22 cc) Soweit die Klägerin den Klageanspruch auf eine weitere Anspruchsgrundlage stützt (§ 3 Abs. 1, § 3a und § 8 Abs. 1 Satz 1 UWG; vgl. Klageschriftsatz vom 21. März 2024, Rn. 88, 210), die dem Bereich des Zivilrechts zuzuordnen ist, führt dies nicht zum Vorliegen eines selbstständigen - zweiten - Streitgegenstandes, für den der Rechtsweg zu den ordentlichen Gerichten (§ 13 GVG) eröffnet wäre. Öffentlich-rechtliche und wettbewerbsrechtliche Unterlassungsansprüche, die - wie hier - nach dem Klagevortrag anhand desselben Lebenssachverhalts zu beurteilen sind und damit einen einheitlichen Streitgegenstand betreffen, sind gemäß § 17 Abs. 2 Satz 1 GVG innerhalb desselben Rechtswegs zu prüfen (vgl. BGH, Urteil vom 12. März 2020 - I ZR 126/18 - BGHZ 225, 59 Rn. 33 m. w. N.).

23 b) Die Streitigkeit ist auch nichtverfassungsrechtlicher Art (zur Abgrenzung zwischen verwaltungsrechtlichen und verfassungsrechtlichen Streitigkeiten: BVerwG, Urteile vom 26. März 2025 - 6 C 6.23 - juris Rn. 18 ff. und vom 10. April 2025 - 2 C 16.24 - juris Rn. 14 ff., jeweils m. w. N.). Eine abdrängende Sonderzuweisung durch Bundesgesetz im Sinne von § 40 Abs. 1 Satz 1 Halbs. 2 VwGO besteht nicht.

24 Die Kostenentscheidung (vgl. BVerwG, Beschluss vom 12. Mai 2025 - 3 B 1.25 - juris Rn. 18 m. w. N.) folgt aus § 154 Abs. 2 und § 162 Abs. 3 VwGO.

25 Der Festsetzung eines Streitwerts für das Beschwerdeverfahren bedarf es nicht, da die Gerichtsgebühr streitwertunabhängig bestimmt ist (vgl. Nr. 5502 der Anlage 1 zu § 3 Abs. 2 GKG).